建立脫貧攻堅長效機制的對策研究
——以吉安市為例

吳世苑 曾守銑

2016年2月2日，習近平總書記在井岡山市茅坪鄉神山村視察時強調 “井岡山要在推進脫貧攻堅中作示范、帶好頭”。習近平總書記對蘇區老區的新囑托、新要求，是一項重要的政治任務、工作任務。幾年來，吉安市實施精準扶貧、精準脫貧的方略，成效明顯，5個國定貧困縣4個已實現脫貧摘帽，566個貧困村557個已脫貧退出，34.9萬建檔立卡貧困人口31.8萬人已經脫貧，貧困發生率由2013年的8.9%降到0.75%，減貧任務已完成91%，尤其是井岡山市、吉安縣、永新縣、萬安縣已經率先脫貧摘帽退出國定貧困縣，非常有必要總結吉安在精準脫貧攻堅的經驗，固化成功做法，建立長效機制，實現脫貧高質量、脫貧可持續，為其他地區脫貧攻堅提供切實可行的借鑒和參考。

一、吉安市在率先脫貧摘帽中作出探索示范

吉安市黨委政府帶領全市干部群眾，大力弘揚跨越時空的井岡山精神，在沒有先例、沒有借鑒、沒有現成道路的情況下，摸著石頭過河，從井岡山等縣市區率先脫貧摘帽的歷程中走前列、探新路、作示范，探索出一系列動態化監測管理扶貧對象、長效化推進產業扶貧、常態化幫扶責任等行之有效的措施。

（一）精準識別的探索示范

吉安市創造性地按照致貧原因和貧困程度對核定的貧困戶進行分類：有勞動能力、家庭經濟收入處于貧困線邊緣的為黃卡戶；有一定勞動能力、家庭貧困程度比較深的為紅卡戶；年老體弱或因病因殘喪失勞動能力的為藍卡戶，并統一制作識別卡和扶持手冊發放到貧困戶，實行分類分期分批扶持，最終實現穩定脫貧。2012年，萬安縣率先提出“核定對象、因戶施策、責任幫扶、限期摘帽”的扶貧到戶新機制，將全縣1.9萬多戶貧困戶核定到每家每戶，登記造冊，并安排600多名干部結對幫扶，幫助貧困戶查找致貧原因，分類采取扶持措施，確保所有貧困對象到2020年脫貧摘帽。這種點對點的扶貧機制和方式，有效地解決了“幫扶誰、誰幫扶、怎么扶”的問題。2014年，吉安市全面推廣這一做法，組織開展建檔立卡工作，建立了動態監測預警機制，對較困難的脫貧戶、低保戶、殘疾人戶、年老體弱戶、被清退戶、有大病患者的農戶等六類人員，建立臺賬，重點關注、重點幫扶，落實責任人員，實施差異化扶持措施，既防止漏評，又預防返貧。

（二）產業扶貧的探索示范

吉安市通過 “龍頭企業+”、“合作社+”、“能人+”、“黨員干部+”等方式，針對有勞動能力的貧困戶實行“產業+就業”扶貧，無勞動能力的貧困戶實行“資產收益+兜底保障”扶貧，勞動能力較弱的貧困戶，采用兩種模式相結合的辦法，確保貧困群眾增收基本有保障。如：吉安縣創新推行了產業扶貧精準到戶“四個一”模式，即一戶一畝井岡蜜柚、一戶一畝橫江葡萄、一戶一個雞棚、一戶一人進園務工，得到習近平總書記的充分肯定，并在全市乃至全省大力推廣。萬安縣探索了“1+4”產業扶貧模式，即每個鄉鎮引進一個扶貧企業或扶貧車間，每個村一個產業基地、一個專業合作社、一個光伏電站和一個電商扶貧站，全縣135個行政村實現了光伏發電站和電商扶貧站全覆蓋，實現了貧困戶與貧困村集體經濟雙增收的目標。

（三）志智雙扶的探索示范

脫貧攻堅關鍵是激發貧困群眾的內生動力，提升貧困群眾自身素質，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。吉安市高度重視“志智雙扶”，堅持貧困群眾主體地位，激發其自身斗志，在扶智力、扶技術的同時，更加注重扶志氣、扶志向，做到文明致富同步前進、同步實現，物質扶貧、精神扶貧和文化扶貧同時推進，既富口袋又富腦袋。如：永新縣實施鄉風文明“十個一”工程，即建立一面農村精神文明建設宣傳欄，組建一支農村志愿服務隊，建立一個紅白理事會，制定一部村規民約，建設一面“核心價值觀文化墻”，設置一組公益廣告，上墻一組優秀家風家訓，發布一塊好人榜，依托一塊文化綜合服務中心陣地，宣傳推介一批好家庭，有力提升鄉風文明，促進貧困群眾“等靠要”思想觀念的轉變。

（四）政策覆蓋的探索示范

吉安市出臺了“十大脫貧工程”政策措施，強化政策兜底功能。教育扶貧方面，由市級層面推動落實，貧困人口市內異地就學的，市教育行政主管部門督促學籍所在地負責資助；市外異地就學的，市教育行政主管部門協調兌現資助政策。健康扶貧方面，進行有益的探索，確保建檔立卡貧困患者住院醫療費用補償比例達到90%以上。如萬安縣對建檔立卡貧困戶住院患者在前四道防線補償比例低于90%的，由縣財政出資按90%補齊；遂川縣籌集370萬元設立了健康扶貧愛心基金，對縣域內建檔立卡貧困戶患者提供全面的救助；永新縣采取個人自愿、財政資助的方式，為因病導致臨時生活困難的農戶購買重大疾病醫療商業補充保險，構筑非貧困戶醫療保障線，避免遇病致貧現象發生。

（五）夯實底基的探索示范

針對基層扶貧干部不穩定，基礎資料薄弱等問題，2015年吉安縣創新成立鄉鎮扶貧工作站，明確鄉鎮扶貧工作站為正股級財政全額撥款事業單位。每個鄉鎮扶貧工作站設事業編制2個，縣財政每年預算安排每個鄉鎮扶貧工作站專項工作經費5萬元。鄉鎮扶貧工作站受鄉鎮政府和縣扶貧移民辦雙重管理，由鄉鎮黨委副書記兼站長，確保鄉鎮扶貧機構做到機構編制、工作人員、辦公場所、工作經費“四個固定”。目前，吉安按照一個工作室、一個文件柜、一張貧困戶幫扶卡、一個貧困戶文件資料袋、一個貧困戶信息公示欄的“五個一”標準在村一級設立扶貧工作室，共設立鄉（鎮、場）扶貧工作站225個，村級扶貧工作室2549個，實現鄉鎮扶貧工作站、村扶貧工作室全覆蓋，確保鄉村兩級有專業的人、干專業的事，這一做法也在全省推廣。

（六）扶貧力量的探索示范

吉安市始終堅持“工作到村、扶貧到戶”原則，各級黨政機關、事業單位的力量下沉到貧困村，向貧困村派駐扶貧工作組、向所有行政村選派第一書記，所有機關（事業）單位黨員干部結對幫扶貧困戶，實現了貧困村單位幫扶、行政村派駐第一書記、貧困戶結對幫扶“三個全覆蓋”，同時募集社會力量、非公企業開展了“百企幫百村惠萬戶”精準扶貧行動，不斷壯大幫扶力量。

二、吉安市脫貧攻堅實踐中存在的代表性問題

吉安市在脫貧攻堅上探索示范的實踐舉措，有宏觀上扶持到面到村的，也有微觀上扶持到點到戶的，尤其是落實“五個一批”減貧成效明顯，但是也遇到利益聯接不夠緊密、資金投入難以為繼等一些代表性的問題。

一是利益聯接的增收力度還不強。在產業扶貧方面，重短期效益、輕長效機制建設，產業發展風險比較高；產業發展組織化程度偏低，貧困戶參與度不高，一些貧困戶僅享受分紅、不實際參與生產經營；部分合作組織與貧困戶的利益鏈接不夠規范、不可持續；一些地方扶貧小額信貸貸款用途不準。在就業扶貧方面，存在貧困勞動力就業交通補貼、“雨露計劃”培訓補助發放不到位，部分地方貧困戶享受公益性崗位占比偏低，扶貧車間建設和運行不夠規范、帶貧能力不強等。

二是基礎建設的投入力度還不夠。第一，基礎設施扶貧方面，主要是邊遠山區還有欠賬，沒有硬化道路或者路面寬度不夠，群眾出行不便，水、電、網建設沒有達到100%全覆蓋，存在飲水安全隱患、動力電未通、網絡通信信號不穩等問題。第二，危舊土坯房改造方面，存在危舊土坯房改造對象不準，D級危舊土坯房及倒塌房屋的殘垣斷壁未拆除，已拆除的建筑垃圾未清理等問題。第三，易地搬遷扶貧方面，部分地方有畏難情緒，搬遷力度不大；有的家庭搬遷后，兒女住新房，老人住老房；搬遷后續幫扶措施不到位等。

三是民生事業的保障力度還不大。教育扶貧方面，義務教育薄弱學校基本辦學條件亟待改善，教育資助以在校學籍為原則，可能導致外地就讀學生漏補。健康扶貧方面，“先診療后付費”政策落實不到位，報銷不及時、報銷比例不足；家庭醫生簽約服務流于形式等。保障扶貧方面，農村低保和建檔立卡人口動態調整周期不一致，導致兩項制度銜接存在時間差；部分基層在操作時把低保和貧困人口作為福利，搞均衡性分配；救助政策落實時效不夠強。

四是生態環境的治理力度還不深。在生態扶貧方面，生態資源優勢有待進一步挖掘，生態扶貧的抓手不夠豐富，輻射帶動貧困人口脫貧致富作用有待提升等。在村莊環境整治方面，村莊整治項目重建設輕管理；貧困村集體經濟比較薄弱，資金投入有限，環境整治不能由點及面；一些深度貧困村基礎設施落后，河道、路道等沿線治理亟需加強，臟亂差的人居環境不同程度存在。

三、進一步建立健全脫貧攻堅長效機制的對策建議

脫貧攻堅具有復雜性、反復性、長期性，工作永遠在路上，必須始終堅持 “核心是精準、關鍵在落實、實現高質量、確保可持續”的要求，立足脫貧攻堅實際，在資金投入、產業扶持、內生動力、政策保障、社會幫扶等方面建立健全長效機制，構建預防致貧返貧長效機制，實現扶貧濟困常態化，不斷鞏固脫貧攻堅成效，有效防止脫后返貧和新增貧困現象發生。

（一）建立健全貧困人口動態監測機制。堅持“兩不愁三保障”的標準，按照“應進則進、應退則退，有進有出、應扶盡扶”原則，建立和完善貧困人口動態監測和幫扶機制。一是強化動態監測。將脫貧人口、返貧人口、貧困邊緣人口納入扶貧動態監測范圍，做到“寧可多幫一把、絕不漏掉一個”。尤其加強對建檔立卡貧困戶以外的低保戶、殘疾人、獨居老人、無勞動能力、有大病患者及發生意外災害等特殊困難家庭的平時動態監測，對符合建檔立卡條件的，及時按規定程序進行識別并納入建檔立卡管理。二是加強定期核查。關注建檔立卡貧困戶，及時掌握可能返貧的對象，半年核準核實一次所有建檔立卡貧困戶的家庭收支情況，根據復查結果進一步完善精準幫扶措施，對錯退、返貧的及時作回退處理。三是確保幫扶到位。第一書記、幫扶干部在定期核查基礎上，調整及完善幫扶措施。對新識別的扶貧對象，及時落實幫扶干部、扶貧項目、扶持資金，確保有措施、有人幫、有政策。四是開展應急救助。加強對突發重大疾病、意外事故等極易致貧返貧家庭的救助，及時解決困難，落實幫扶，防止脫貧戶返貧或新增貧困戶[1]。

（二）建立健全高質量的產業扶貧增收機制。產業扶貧是解決貧困群眾長期穩定增收的根本之策。要按照“選準一個產業、打造一個龍頭、建立一套利益聯結機制、扶持一筆資金、培育一套服務體系”的產業扶貧“五個一”模式，落實村村有脫貧產業，戶戶有增收項目的目標，持續采取“產業+就業”幫扶，實現收入穩定增長。一是強化產業基地帶動。推進村干部與能人帶頭領辦和村黨員主動參與、村民自愿參與、貧困戶統籌參與的“一領辦三參與”模式,創辦和培育多種所有制形式并存的新型農業產業經營主體，每個貧困村至少扶持建設一個能吸納貧困戶共同參與的扶貧產業基地。全面提高貧困戶發展產業的組織化程度，推動扶貧產業向規模化、標準化、生態化、品牌化的方向健康發展。二是強化合作組織聯結。建立健全貧困村產業扶貧合作社帶貧機制，把貧困戶全部聯結到產業鏈條上，確保每戶貧困戶至少有一項扶貧產業，至少加入一個扶貧合作組織。貧困戶采取 “政府扶持、農戶自愿”的方式加入合作社，完善合作社的章程、管理制度和利益分配辦法，合理組織貧困戶參與合作社的生產勞動并取得報酬。合作社收益按股分紅，貧困戶的分紅收益要設定年最低分紅額度，合作社效益較差的年份要確保按最低額度分紅。三是建立“扶貧車間”吸納就業。摸清貧困家庭勞動力狀況,掌握就業意愿和需求,采取園區企業承接、龍頭企業帶動、農村能人引領、公益崗位扶持等多種形式,開展就業幫扶服務。引導支持企業在貧困村或移民集中安置點建 “扶貧車間”，在勞動力較為集中且有產業條件的貧困村建立扶貧車間，優先安置貧困戶勞力就近就地就業。四是購買商業保險降低災害損失和市場風險。采取財政出資資助貧困戶開展家庭財產、產業災害和農產品價格風險等多重商業保險，降低貧困戶遭受自然災害損失和農業產業市場風險。積極推行貧困戶家庭財產保險和農業產業災害保險，并資助有貧困戶入股的合作社開展農業產業災害保險。

（三）建立健全群眾內生動力激發機制。扎實做好精神扶貧工作，堅持“志智雙扶”，統籌推進扶勤扶德。大力開展技能培訓、職業教育和創業培訓等，增強貧困農戶脫貧本領，充分調動貧困群眾的積極性主動性創造性。第一，增強貧困群眾自身發展能力。深化就業幫扶，充分利用 “科技特派員”“一村一名大學生”“雨露計劃”“陽光工程”等培訓，全面提高貧困群眾的勞動技能，增強“我能脫貧”的本領；拓寬就業創業渠道，開發公益性崗位，在有條件的鄉鎮（村）和園區企業創建穩定運行的“扶貧車間”，讓貧困勞動力實現就近就業，增加其工資性收入。第二，強化脫貧光榮的正向激勵。開展“脫貧標兵”、“最美脫貧農戶”等評選活動，樹立和弘揚奮進有為、主動脫貧的先進人物和典型事例,大力營造脫貧光榮的濃厚氛圍，廣泛宣傳主動脫貧、奮力脫貧、成功脫貧的典型代表，用榜樣的力量激發脫貧的斗志，不斷增強貧困群眾“自力更生、勤勞致富、脫貧光榮”的意識，激發貧困群眾脫貧的內心愿望，形成脫貧攻堅的內生動力。第三，強化民主評議和獎懲措施。強化村民自我教育、管理和監督自治方式，引導群眾做群眾工作，組織群眾對貧困戶自主脫貧的行為和精神進行民主評議。每個村成立一個民主評議小組，定期對貧困戶自力更生、自主脫貧情況開展評議，對被評為“好”的給予獎勵，對民主評議“差”的，除確保其達到“兩不愁三保障”的基本脫貧標準外，給予必要懲戒，并在一定范圍內公布。第四，建立反向約束機制。深化村民自治，完善村規民約，推進農村移風易俗進程，引導群眾做群眾工作，各村組成立理事會，由理事會對大操大辦紅白喜事進行勸導，對因懶、因賭、因婚、因不孝等原因致貧的現象進行教育懲戒，克服“等靠要”思想。開展“督孝”行動，對兒女不盡贍養義務的，由理事會、村委、幫扶人牽頭，督促其履行贍養義務，對于不妥善安置父母住房或不盡贍養義務的，支持村級組織幫助貧困老人依法維權，并為貧困老人申請法律援助提供便利。

（四）建立健全貧困地區基礎條件持續改善機制。持續提升村莊整治整體水平，不斷改善村民生產生活條件。一是不斷完善基礎設施。抓好“四好農村路”建設，實現通自然村硬化路全覆蓋，鞏固提升農村公路和人行便道網絡體系，實施窄路面拓寬改造、安全生命防護和危橋改造工程等交通扶貧項目，全面解決農村出行難；加強道路運輸基礎設施建設，大力發展鎮村公交，構建客運服務網絡，解決農村乘車難問題。抓好病險水庫、山塘除險加固等水利項目建設，持續推進農村安全飲水鞏固提升工程。實施新一輪農網改造升級，提升農網供電能力和供電質量。加大公共文化服務中心建設力度，推進廣播電視和通訊網絡提升工程，實現廣電通訊網絡全覆蓋。二是深入開展村莊整治。結合美麗鄉村建設整治環境、治理污染，建設美麗村莊和美麗家庭。加大鄉村旅游建設力度，建設宜居、宜業、宜游美麗示范鄉村，進一步整體提升農村人居環境。培育美麗示范農戶庭院、美麗示范村莊、美麗示范鄉鎮，統籌推進貧困村和非貧困村的村莊和庭院整治，深入推進農村清潔工程及污水治理，推進公共事業、社會治理、社會服務向農村延伸，補齊農村公共服務、社會事業、社會保障等方面短板，提升農村公共服務水平。三是持續抓好生態扶貧。編制生態保護與脫貧發展銜接配套系統規劃，扶持發展“生態+旅游+N”特色產業體系，打造穩定增收、精準脫貧與持續發展驅動引擎。從貧困人口選擇符合條件的人員，落實村級森林防火員、生態護林員崗位，實現生態保護與貧困戶就業增收雙贏。

（五）建立健全扶貧政策落實保障機制。大力實施民生工程，全面解決保障難題，強化扶貧政策兜底功能，惠及所有貧困群眾。一是深入落實健康扶貧政策。兜牢健康扶貧“五道防線”，逐年提高貧困人口重大疾病醫療補充保險籌資標準，推行貧困人口在全省范圍內住院“先診療后付費”和“一站式結算”等便民措施，做好重大疾病篩查、預防和慢病簽約服務管理工作，降低因病致貧返貧風險。探索建立非貧困戶健康扶貧政策，采取個人自愿、財政資助的方式，為因病導致臨時生活困難的農戶購買重大疾病醫療商業補充保險，構筑非貧困戶醫療保障線，避免“病倒一人，貧困一戶”。二是深入落實教育扶貧政策。教育扶貧政策落實責任采取鄉鎮政府與學校雙負責制。貧困人口省內異地就學的，由學籍所在地負責資助。省外異地就學的，由貧困人口建檔立卡地負資助政策落實的主體責任，縣級教育行政主管部門應向貧困人口學籍所在地函詢，學籍所在地已資助的則不重復資助，學籍地未資助，則由貧困人口建檔立卡所在地負責資助，確保教育扶貧政策落實到位。三是深入落實保障扶貧政策。加強農村低保與扶貧開發兩項制度銜接，逐年提高補助標準，鼓勵利用本級財力適當提高建檔立卡貧困人口的低保補助標準，有力保障特困群體的基本生活。新增低保對象向建檔立卡貧困戶傾斜，到2020年實現保障脫貧戶低保按戶保障的目標。四是深入落實安居扶貧政策。做好危舊土坯房整治的鑒定工作，全面拆除D級危房和殘垣斷壁，不留安全隱患，加固改造需要保留的C級危房，并按照當地建筑風格和色塊和諧要求全面粉刷。建檔立卡貧困戶拆舊建新要充分考慮實際承受能力，嚴格控制建房面積，對拆舊建新占地面積不超過80平方米的適當提高補助標準。

（六）建立健全貧困村服務持續提升機制。實施脫貧攻堅與鄉村振興融合戰略，進一步提升貧困村村級組織的服務和管理能力，要強化基層組織建設，做到有人管事、有人干事，推進貧困村健康有序發展。一是強化基層組織的引領作用。加強村黨組織班子建設，配齊配強農村基層黨組織，注重從高校畢業生、返鄉農民工、退伍軍人、致富帶頭人中選拔村干部。實施“頭雁引領”工程，選準選優農村黨支部書記這個“領路人”“帶頭人”。不斷強化村級組織扶貧功能，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，激發和調動黨員干部的內在活力，最大限度凝聚精準扶貧正能量，落實好貧困戶建檔立卡、項目選擇和監督、政策到戶到人、信息公示公開等工作[1]。二是強化村集體的服務能力。因村制宜，分類推進，按照“一村一策”大力發展特色村集體經濟，支持貧困村盤活集體資產資源、閑置宅基地復墾、高標準農田建設新增耕地、集中式光伏發電站、鄉村基礎設施公共服務等項目所產生的經濟效益，整合壯大村集體經濟，實現村級集體經濟有能力解決小型公益事業和貧困戶的臨時困難。

（七）建立健全互幫互助社會扶貧機制。引導社會各界增強社會責任感，讓獻愛心、做好事、辦善事成為全社會自覺行動。發揮好行業部門作用，促進幫扶供需有效對接，引導群團組織、志愿者、成功人士、優秀企業家，通過愛心捐贈、志愿服務、結對幫扶等多種形式參與到幫扶提升鞏固工作中來。一方面，營造全社會共同扶貧的濃厚氛圍。加強扶貧宣傳，多樣式、多內容地廣泛宣傳扶貧政策的意義、作用、目的，讓群眾全面了解扶貧開發工作，支持扶貧開發工作。積極倡導“我為人人、人人為我”的全民公益理念，引導社會各界人士通過愛心捐贈、志愿服務、結對幫扶等多種形式參與扶貧。完善推廣扶貧公益平臺，建立社會扶貧信息服務平臺，為貧困戶提供扶貧快訊、扶貧政策法規、扶貧開發動態、科技信息、扶貧開發經驗交流和問題建議等多層次、全方位的信息化扶貧信息服務。另一方面，動員社會力量幫扶。推進政府購買服務，支持各類主體通過公開競爭的方式參與社會扶貧，支持社會組織實施扶貧項目。進一步完善民營企業參與扶貧的各項優惠政策，運用“互聯網+”扶貧新模式，依托中國社會扶貧網和市大數據中心建立扶貧信息對接平臺，共享貧困對象建檔立卡信息資源。開展“百企幫百村惠萬戶”精準扶貧行動，引導民營企業對接貧困戶幫扶需求，通過聯合開發、項目幫扶、送就業崗位、公益捐贈等形式結對幫扶貧困村、貧困戶，打造“人人參與”的大扶貧格局。支持社會團體、基金會、民辦非企業單位等各類組織通過開展志愿服務、專業人才支持、扶貧募捐等多種形式積極參與扶貧開發。

（八）建立健全穩定可持續的幫扶機制。按照“幫扶政策不變、幫扶隊伍不撤、幫扶力度不減”的要求，全面落實脫貧后續幫扶措施。一方面強化投入機制。推行財政扶貧資金投入穩定增長機制、財政涉農扶貧資金統籌整合使用、政策性扶貧融資平臺金融信貸措施，按照“免抵押、免擔保、風險補償、基準利率、貸款貼息”的要求，用足用好產業扶貧信貸通政策，深入推進扶貧小額信貸工作，貧困戶獲貸比力爭達到70%以上。探索建立鞏固提升專項扶貧基金，采取縣財政貼補、龍頭企業資助等方式完善和推廣 “產業扶貧保”，對家庭遭受各種災害、發生臨時生活困難的給予特殊救助和幫扶，并對他們發展壯大產業給予資金等方面扶持。另一方面落實幫扶機制。層層分解精準脫貧后續幫扶目標任務，簽訂目標責任書，明確各級黨委書記為第一責任人，落實相關部門主體責任。堅持和完善選派第一書記和駐村工作組做法，扎實開展后續幫扶工作，對遇到重大事故可能返貧的對象，及時因戶施策，有針對性幫扶。對脫貧戶按照脫貧不脫幫扶的要求，繼續由干部幫扶，指導鞏固脫貧成果，定期復查脫貧成效，確保不返貧。