任重道遠：“檢察建議”不再只是“建議”

本社特約記者 羅書平

可能很少有人記得，在上個世紀八十年代初（1982年），曾經(jīng)經(jīng)歷過一場“是否撤銷檢察院”的風波。

據(jù)《中國人大》（2013年第10期)披露，當年，在彭真同志主持下,憲法修改委員會對憲法全面修改，起草新憲法。在修改過程中，有人致信彭真，建議取消檢察院，將檢察院并入司法部，理由是“這兩個部門的職能都屬于司法范圍，各國都有檢察工作,但設檢察院的卻很少。這兩個部門合并,也符合精簡機構的精神”。

彭真感到這件事（取消檢察院）既重大，時間又緊迫，立即批送給胡繩、張友漁、王漢斌研究，并批送陳丕顯，請中央政法委員會提出研究意見。

當年10月22日，王漢斌主持研究起草了意見，提出不宜取消檢察院的十條理由，其中最主要的是兩點：一條是我們新中國成立以來一直是檢察機關獨立于行政機關之外，這么多年的實踐表明并沒有什么大的問題和不可行的地方；另一條是檢察機關獨立于行政部門之外,有利于行使職權。檢察機關除了刑事案件外,還要對國家工作人員、虐待犯人等行為進行監(jiān)督。檢察機關獨立于行政部門之外,能使辦案超脫一些,有利于保證司法公正。此外,還特別提到“現(xiàn)在距人大通過憲法只有一個月，取消后怎么辦,還沒有成熟的方案”。最后，經(jīng)中央批準：“檢察院仍維持現(xiàn)狀,不與司法部合并。”

“檢察建議”，當務之急加強法制宣傳

歷史證明，無論是“檢察建議”的性質，還是下級檢察院能否對上級行政機關發(fā)送“檢察建議”，都取決于檢察機關的法律地位。既然我國憲法明確無誤地規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，因此，檢察機關在依法履行法律監(jiān)督職責的過程中，所作出的任何決定（起訴書、抗訴書、“檢察建議”等）都具有法律監(jiān)督的屬性，都是具有法律效力的法律文書，都不受與被監(jiān)督對象是否“同級”的限制！

但這個在法學界、司法界的“法律人”看來屬于“常識性”的東西，卻不一定被社會公眾所知曉，其間，被誤讀、誤解乃至被誤判的情形時有發(fā)生。

如上所述，媒體報道的某市國稅局長聽說檢察院失去對反貪案件的偵查權后，立即將剛剛收到的“檢察建議”揉成一團扔了的經(jīng)典案例，雖說只是特例，卻很有代表性！關于這個特例，“廬州判官”（2017-01-24）作了介紹：合肥市包河區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，2014年8月至2015年8月，合肥幾家公司和個人讓他人為自己開具與實際經(jīng)營業(yè)務情況不符的增值稅發(fā)票，合計虛開增值稅專用發(fā)票110065.54元，作為進項稅票抵扣稅款。顯然，根據(jù)《稅收征收管理法》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》等相關規(guī)定，合肥市國家稅務局作為管理機關應對上述單位進行查處。遂于2016年10月10日，區(qū)檢察院向合肥市國家稅務局發(fā)出“檢察建議書”，建議該局對上述稅收違法行為進行查處。

市國稅局局長收到“檢察建議”一看，“才虛開11萬元啊！這點錢算什么？還發(fā)個什么檢察建議！？”于是，這個局長將“檢察建議”揉了揉，揉成一團紙，隨手扔了——面對法律監(jiān)督機關正式提供的要求查處的違法線索，市國稅局來了個裝聾作啞，對檢察建議采取了“三不方針”（不回復、不查處、不溝通）。

顯然，這個市國稅局長對“檢察建議”的蔑視和傲慢態(tài)度，既反映出其法律意識的淡薄和無知，更提出了一個具有挑戰(zhàn)性的敏感話題：“檢察建議”的性質是什么？是不是就只是“一紙建議”？檢察機關的法律地位是什么？下級（區(qū)）檢察院是不是就不能“越級”向上級（市）行政機關發(fā)“檢察建議”？

盡管這個問題現(xiàn)在已不復存在——因為有關人民檢察院的“檢察建議”已經(jīng)寫進了國家法律中，但“徒法不足以自行”——如果對于法律規(guī)定的檢察建議制度不加強宣傳，這類堪稱“經(jīng)典”的“案例”，類似前述三分之一以上的關于啟動公益訴訟的“檢察建議”被置之不理的嚴峻現(xiàn)實，社會生活中普遍存在的把“檢察建議”仍僅視為普通的“行政公文”的慣性思維，是否還會重演？誰也說不清！

因此，記者建議應當將包括“檢察建議”在內(nèi)的宣傳納入國家五年一度的“全民普法”內(nèi)容之一進行廣泛的宣傳（并非檢察機關一家的事），通過各種各樣喜聞樂見的形式，讓絕大多數(shù)的社會公眾明白一個基本的道理，在國家基本法律中賦予“檢察建議”的法律地位，無異于為“檢察建議”這個多年來“柔性”的法律監(jiān)督手段裝上了鋒利的牙齒！

不錯，在眾多的法律監(jiān)督手段中，“檢察建議”確實相對溫和和柔性——但不要忘了，如果對“檢察建議”置之不理或束之高閣，那么，緊接著的可能就會跟上一系列的法律監(jiān)督配套手段：糾正違法通知、立案通知、起訴、抗訴等。

“檢察建議”，工作重心堅持落地落實

千里之行，始于足下；“檢察建議”，重在落實。

《法制日報》記者蔣安杰在報道最高人民檢察院的“一號檢察建議”出臺經(jīng)過和法律效果時，曾有一段有關“檢察建議落實難”的評論指出：一直以來，有人認為，“檢察建議”不過就是個建議，能有什么樣的作用，人家不重視又能怎樣呢？據(jù)說也確實存在“檢察建議”被相關部門擱置、泥牛入海的情況。為此，蔣安杰認為：

“檢察建議”落實難，特別是有關社會治理的建議落實難，關鍵在于都是難啃的硬骨頭，有些問題不是沒發(fā)現(xiàn)，而是難解決，一些檢察機關存在畏難情緒，缺乏攻堅克難的勇氣和擔當，重視不夠、辦法不多、韌勁不足、借力不善；一些人甚至認為“檢察建議”不是硬任務，可做可不做，做不做無所謂，成不成不在我。

“檢察建議”落實難，難在一些被建議單位還在“沉睡”中，直到“公堂上對簿”才能被震醒。有的源于工作上長期的惰性，害怕解決落實起來有困難，強調客觀理由，能推則推，能拖就拖；有的甚至認為檢察機關是多管閑事;有的出于理解認識上的偏差，認為檢察機關的建議不是硬性要求，聽不聽由我。

而“一號檢察建議”的實踐證明，事在人為，路在腳下。“一號檢察建議”就是社會治理在檢察環(huán)節(jié)的標本兼治，是檢察機關學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想重在實踐、貴在落實的生動體現(xiàn)。

此次檢察系統(tǒng)與教育部門的“聯(lián)合發(fā)力”，讓我們欣喜地看到，25個省級領導在“一號檢察建議”上批示，在雙贏多贏共贏理念指導下，“一號檢察建議”在教育系統(tǒng)沒有遭遇“腸梗阻”，教育部為此連續(xù)下發(fā)兩個通知，從中央到省里、市里、縣里直到村鎮(zhèn)，“任督二脈”基本打通，這也許是如此短的時間內(nèi)卻取得超乎想象的成效之原因所在。

據(jù)2019年5月9日《檢察日報》報道，江西省人民檢察院近日公開發(fā)布了“檢察建議”工作實施細則，明確規(guī)定“檢察建議統(tǒng)一留痕全程監(jiān)督制度”。要求該省檢察機關提出“檢察建議”，應納入統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)進行管理，統(tǒng)一留痕、全程監(jiān)督，向同級黨委和大人及其常委會報告本院檢察建議工作、重點監(jiān)督案件辦理情況，主動接受監(jiān)督，爭取黨委重視和人大支持。

記者發(fā)現(xiàn)，為了確保“統(tǒng)一留痕全程監(jiān)督制度”落到實處，江西省檢察院的實施細則規(guī)定了“三步走”的工作流程：一是承辦檢察官在收到被建議單位的反饋回函之日起一個月內(nèi)應當對“檢察建議”效果進行評估并制作檢察建議效果評估報告。二是經(jīng)過評估，被建議單位對建議落實、整改不到位的，經(jīng)檢察長批準后，檢察機關可以采取包括“約談被建議單位有關負責人”等方式督促、協(xié)助被建議單位整改落實。三是被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當理由不采納建議或逾期不答復的，承辦檢察官應當制作《督促落實檢察建議通知書》，報檢察長決定后，送達被建議單位，并可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，督促落實檢察建議。其中對于事關本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、民生事業(yè)改善等重大事項的檢察建議，被建議單位不落實、不整改、不采納、不答復的，檢察機關可以提請同級人大常委會督促檢察建議的整改落實，對符合提起公益訴訟條件的，應當依法提起公益訴訟，對于構成違紀違法或者犯罪的，應當及時將有關線索移送同級紀檢監(jiān)察機關、公安機關或者被建議單位的上級主管部門處理；屬于法律規(guī)定的由人民檢察院立案偵查的，應當依法立案偵查。

顯然，這樣的“實施細則”，對于“檢察建議”的落地生根，實施法律監(jiān)督目的，不僅有針對性，而且具有可操作性，是值得肯定的。

“檢察建議”：法律文書強化釋法說理

應當說，“檢察建議”的書面形式就是“檢察建議書”，如同人民檢察院的“起訴書”“抗訴書”“糾正違法通知書”一樣，檢察機關的“檢察建議書”就是法定的法律文書（檢察文書）。

然而，就目前檢察系統(tǒng)對“檢察建議書”的規(guī)范要求而言，其“釋法說理”的內(nèi)容并未放在重要的位置，且相關規(guī)范性文件的規(guī)定對“檢察建議書”的重點說理范圍僅限于民事、行政檢察監(jiān)督的范疇。這種現(xiàn)狀勢必對各級檢察機關從事“檢察建議”監(jiān)督的檢察人員常常由于“無章可循”或缺乏“可操作性”而無所適從。

如根據(jù)2017年發(fā)布的最高人民檢察院《關于加強檢察法律文書說理工作的意見》在規(guī)定七項“檢察法律文書說理的重點”中，僅僅是在最后一項“（七）民事行政檢察工作”中，要求檢察機關對當事人申請監(jiān)督的案件，只是在決定“向人民法院提出檢察建議”時和對涉及國家利益、社會公共利益的民事、行政案件向人民法院“提出檢察建議或者提起公益訴訟的”的案件，才要求檢察建議書中作為“說理的重點”。而對于其他案件或事由提出檢察建議的，則未作相應的要求。

事實上，既然國家法律（包括民事訴訟法和人民檢察院組織法）已將檢察建議賦予其法定的法律監(jiān)督形式之一，因此，“檢察建議書”就是一種法定的檢察法律文書，其釋法說理就是一種必然的基本要求。這樣的“檢察建議”，無論是建議提起再審、糾正違法還是提起公益訴訟等，都應當在其中切實做到：

——闡明事實。要準確說明人民檢察院認定的案件事實及相關證據(jù)，對證據(jù)的客觀性、合法性和關聯(lián)性進行必要分析，說明采信和不采信的理由。

——釋明法理。要結合法律文書的具體內(nèi)容和結論，對人民檢察院所作決定依據(jù)的法律、司法解釋條文的具體內(nèi)容予以列明，解釋法律適用的理由和依據(jù)。

——講明情理。說理要注重法理情的有機結合，釋之以法，曉之以理，動之以情，增強司法辦案的人文關懷和社會效果。

“檢察建議”：實際效果應當納入考核

今年修正后的《中華人民共和國檢察官法》特別規(guī)定：對提出檢察建議效果顯著的應當給予“獎勵”。經(jīng)查詢，按該法條，對檢察官應當給予獎勵的事項包括：（一）公正司法，成績顯著的；（二）總結檢察實踐經(jīng)驗成果突出，對檢察工作有指導作用的；（三）在辦理重大案件、處理突發(fā)事件和承擔專項重要工作中，做出顯著成績和貢獻的；（四）對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的；（五）提出檢察建議被采納或者開展法治宣傳、解決各類糾紛，效果顯著的；（六）有其他功績的。

很顯然，要實現(xiàn)對檢察官優(yōu)秀表現(xiàn)給予獎勵的立法目的，就必須堅持對檢察官日常的職務行為進行必要的考核制度。其中，就有關檢察建議的考核而言，自然就必須落實檢察建議的追蹤機制。這就如同對檢察官所辦理的案件向人民法院提起公訴、抗訴或公益訴訟之時，案件并未結束而只是程序的啟動，至于案件的最終結局如何、效果怎樣，都有待對這些工作進行跟蹤考核。

檢察機關在發(fā)出檢察建議后，應當落實檢察建議追蹤機制。檢察建議不具有強制性，被建議對象很有可能選擇置之不理，導致檢察建議效果落空，法律監(jiān)督功能難以實現(xiàn)。針對這一狀況，不少學者主張，不應從賦予其強制力著手，而應該通過追蹤落實檢察建議完成情況著手，并聯(lián)合監(jiān)察委員會及相關之職能部門，促使被建議對象對相關違法情形進行改正。當被建議對象拒不改正時，可以依法提起公益訴訟。