農村公共品供給：變遷、問題及出路

農村公共品是指在農村范圍，滿足公共需求的產品和服務。由于與農民的生產生活密切相關，使得以地緣為基礎的產品供給，多帶有類基本公共品性質，不能由企業或個人完成，而是由公共組織提供。我們從制度-組織-社會關系的角度，分析農村公共品制度變遷及問題，探討兼顧效率與公平的供給機制。

農村公共品供給變遷及問題

在傳統社會，國家在治理大江大河方面有作為，對常規農村公共品供給總體不足。新中國成立后建立人民公社制度，剝奪農民家庭的生產功能，通過政治動員供給公共品。《農村人民公社工作條例（修正草案）》規定公共品分攤成本，對供給機制產生重要影響。

1. 自下而上供給與農民負擔

1978年后，農村公共品供給發生兩大變化，一是分田到戶標志著家庭生產功能恢復，農民對制度外籌勞籌資有直接的利益感受，二是取代人民公社的鄉鎮政府建立一級財政，農村公共品供給制度外籌資籌勞得到沿續。

我們將農業稅費分為三塊，一塊是農民種田承擔的稅收，一塊是鄉村發展的提留統籌，一塊是農民承擔的各類攤派，它們由鄉鎮政府統一收繳。從農業稅費構成看，不同社會經濟水平存在差異，難以形成一致征收標準。但是，制度外籌資本身不規范，為鄉鎮擴張利益提供空間。

按照一般理解，鄉鎮一級沒有稅種和稅量決定權，基礎教育、醫療等應由中央供給，中央委托鄉鎮收稅又不進行配套，鄉鎮供給公共品需要發展經濟。一般農業型地區工業基礎薄弱，增加稅收要靠調整農業產業結構。但是，農業產業化會遭遇高市場風險，鄉鎮為減少損失轉移行政責任，一旦產業調整失敗就會加大攤派力度。

按照中央要求，提留統籌不得超過上年農民人均純收入的5%，鄉村組織為多收費就在統計數據上做文章。中央又要求，農村義務工每年5～10個，積累工每年5～10個，確需增加出勞量的，由上級政府統籌，又指出，農民可“以資代勞”，鄉村組織因此不僅攤派“兩工”，還要求不出工農民多交費。

農民承擔的攤派主要有兩塊，共同生產費和公共事業集資。盡管中央明確提出，向農民攤派費用必須經高級政府批準，要控制在法律和政策允許范圍內，現實卻是各類攤派亂象叢生。從農民負擔構成看，被攤派的費用受限少，在三類負擔中占比大，引發的農民反抗最多。

稅費負擔沉重引發農民反抗，逼迫中央發文制止亂收費。中央認為，制定措施減輕農民負擔，卻屢屢出現“按下葫蘆浮起瓢”問題，根源是鄉鎮作為利益主體的反制。為緩和緊張的干群關系，解決公共品供給錯位問題，中央決定實施徹底改革，取消引發負擔的農業稅費。

2. 稅費改革與制度外供給問題

農業稅時代的村干部為了完成任務，必須嵌入村莊解決公共品問題。稅費改革后，日常轉移支付僅夠保基本運轉，村組織既沒有集體收入來源，又不能再組織農村“兩工”，使得其盡管能識別村莊公共品偏好，卻因缺乏治理資源無法有效供給。另外，村組織與村民的關聯機制瓦解，村干部喪失供給公共品動力，以“不出事邏輯”維持底線秩序。

稅費改革取消了統籌提留。盡管中央很快實行轉移支付，彌補改革對鄉鎮的不利影響，但是，鄉鎮的財政匱乏局面進一步擴大，難有能力完全供給村莊公共品。一方面，鄉財縣管下，鄉鎮獲得經費要向縣級討要，另一方面，重要權力被上收，鄉鎮政府的事權被嚴重分割。在權小事多責任重條件下，鄉鎮選擇依附縣級政權，選擇性供給公共品。

為強化基層組織的公共服務職責，中央加大農村公共品供給力度，按照公共經濟學的產品模型改革供給路徑。路徑之一是對社區公共品實行“一事一議”，即凡涉及村莊范圍內的公益事業，通過村民會議民主表決。“一事一議”供給面臨諸多困難。首先，意見統一困難。即便是供給公共性強的產品，籌資籌勞的意見難以一致。一般說來，村莊經濟社會分化越高，公共品供給意見越難統一。其次，決策實施困難。即便經過協商達成統一意見，籌資籌勞過程會出現釘子戶，村組織卻沒有制裁能力，最后是實施成本高，供給效果不如人意。

路徑之二是按照市場化路徑供給部分公共品，即依據農村產品屬性分類供給，實現“政府的歸政府、市場的歸市場”。但是，當外來資源進入村莊，供給就具有連帶性，消費難以完全排他。另外，市場化的前提是有多元競爭主體，但是，農業型地區公共服務市場較落后，且不少公共服務具有高專用性，如果離開特定的公共服務人員，很難滿足農民的基本公共需求。再者，某些產品依據資源屬性可以市場化，供給不力會影響農民生產生活，必須以國家的公共投入進行保障。

制度內公共品供給實踐及問題

無論是自上而下還是自下而上供給，均引發了實踐中的問題，中央于是加大轉移支付。轉移支付有三類，稅收返還、一般轉移支付、專項轉移支付。專項轉移支付由上級指定用途，以項目化方式實施。在后稅費時期，項目資金以其獨特運轉機制，構成公共品主導供給模式。

1. 項目化供給與政府內部治理

作為公共項目發包者，中央部委希望通過監督、檢查、驗收保障項目按技術標準實施，但是，行政鏈條過長使得中央對項目實施狀況無法精準把握。為了將有限資源落到實處，中央部委引入競爭機制。中央依據項目重要性程度，將項目化公共品分為兩類，一類是下撥資金無須下級配套，一類是要求下級配套資金。為調動下級部門的積極性，實施項目大多需要配套。

中央部委先將項目交給省，由省級部門組織項目競爭。省級以下政府的競爭，大多落在縣級層面，主要是縣級政府是獨立政權，具有相對完整的財權事權，市級只需要按照項目管理技術，做好程序性輔助工作即可。縣級部門通過競爭獲得項目，再與縣政府合作組織實施。縣級層面的條塊互動，造成項目化供給的系列問題。

部門申報指南項目中標后，要按照項目標準來實施。問題是，申報的項目在部門內能區分，部門間可能出現交叉和“撞車”。舉例說來，國土局主導的土地整治，無法對接水利局、交通局項目，某些田塊因此雖被整治，土地卻是減產甚至荒廢。縣級部門清楚項目供給的“孤島現象”，如何實施合作卻難以達成統一，各部門于是想到與鄉鎮合作。

部門按照“路線圖”和“時間表”完成項目，鄉鎮本沒有機會介入項目招標、監督流程，但是，搜尋適宜的村莊承接對象并不容易；再者，項目實施涉及的主體多，單靠社會力量難以化解矛盾，鄉鎮適時出手能平息矛盾；另外，項目驗收不僅看硬指標，還要看文本創建等軟指標，鄉鎮提煉總結經驗有優勢。更重要的是，以鄉鎮為載體協調項目實施，不僅可以防止供給的碎片化，還可以“釣魚”實現自身利益。從鄉鎮角度看，政府每年下撥的財政資金僅夠維持運轉，介入項目不僅能獲得利益還能增加政績，鄉鎮因此愿意配合上級推動項目落地。

與鄉鎮合作是次優選擇，主要是該種供給能夠完成任務，卻難產生亮點提高部門政績。如果由縣級政府整合項目，可以提高項目供給水平。具體說來，部門將項目發包權移至政府，由縣級政府協調統籌項目資金，部門只要做好業務指導工作，就不僅能降低實施成本，還能增加項目疊加效益。從縣級政府角度看，縣級領導任期是五年一屆，規劃周期過長難出政績，以縣級領導包村掛點為基礎，統籌輸入少數有條件的村莊，能立竿見影凸顯項目效益。在該種供給思路下，縣級整合資金集中輸入，實行模塊化管理，協調項目實施。

2. 項目進村與“最后一公里”

無論部門主導抑或縣級統籌項目，條塊“共謀”會強化縣鄉關系。鄉鎮以項目驗收為標準，篩選若干有條件的村莊。該類村莊有三大特點：一是經濟條件好，有區位優勢，有產業基礎；二是社會基礎好，村兩委班子團結，有較強工作能力；三是該村有得力的村干部，既能捋順各類關系，又能擺平不同矛盾。

在一般農業型地區，具備第一個特點的村較少。具備第二個特點的村是有，但該類村或者是傳統文化濃厚，或者是熟人社會尚存，村干部行動內向保守，與項目進村的邏輯存在較大差距。另外，當項目進村帶來利益流增多，引起精英回流和利益博弈，村莊就會變得躁動混亂。鄉鎮要尋覓得力的村治精英，使其有效協調精英間矛盾，并非易事。

在現行體制下，村干部屬于不脫產干部，沒有向上晉升的渠道，回流精英競選村干部，主要為獲得經濟利益。現在鄉鎮財政緊張，對項目配套心存顧慮，如果能挑選出某類精英，使其既能跑項目和做項目，又有配套項目資金的能力，鄉鎮會操縱其當村干部。理想情況下，治村者最好是社會和經濟精英，若無法兼顧至少是具備某類精英特征，其余由鄉鎮政府協助擺平即可。

先來看社會精英。公共品建設會影響個人利益，如果能將個人利益損失均攤，引起的矛盾會小很多，但是，多數公共品無法內部化成本，利益相對受損者會進行反抗。社會精英的關系網絡廣，能協調部分利益。但是，項目進村帶來利益結構調整，單靠做工作很難化解矛盾，社會精英需要是灰色勢力，能對不聽勸的村民暴力恐嚇，能讓非體制精英屈服和依附。社會精英以私人權力作支撐，動員內外勢力攫取項目利益，造成工程質量的參差不齊。

再來看經濟精英。相較社會精英專注民生利益的分配，經濟精英更在乎發展類項目利益。即凡涉及民生利益，經濟精英以私濟公，贏得村民的信任；他們不僅承擔項目配套大部分資金，而且供給發展類公共品“帶領”致富。問題是，“一屆政府一屆典型”，領導更換帶來新的典型要求，當經濟精英無法呼應領導偏好，就可能使前期投入打水漂，經濟精英與村莊利益難舍難分，當其一旦欠債就會數額巨大難償還，村組織和村莊將被拖入艱難境地。

無論哪類精英主導公共品供給，項目化供給的優先對象、瞄準機制實踐，會因不了解村莊公共需求帶來實施偏差，農民利益表達和監督機制缺失，帶來公共品供給的內卷化，農民等靠要思想被強化。

完善農村公共品供給的路徑

項目運作的事本主義面向，對保證中央的絕對權威，強化政策的逐級執行，發揮了積極作用，項目制的變異源于落地環節。如果優化縣域供給體制，完善村社供給機制，內生力量激活帶來的有效參與，就會推動公共品供給公平與效率。

1. 編制縣域規劃，適度整合項目

有研究認為，提高農村公共品的供給水平，應建立責權匹配的治理結構。問題是，當獲得足夠財力，地方政府多會建設經濟性公共物品，而非供給非經濟性公共物品。強化中央主導的項目供給體制，嚴格項目的監督和驗收程序，縣級政府才有動力落實。如果能適度整合項目，推動條塊良性互動，應能化解上述問題。

整合項目資金遇到的阻力，表面源于政府部門利益化，實際源于專項資金管理體制。項目的“扶強不扶弱”傾向，催生政府和部門的合作，畢竟，該類合作不僅能提高項目邊際收益，還能擴大政府和部門的自主性。如果以縣為主分類整合項目資金，對相同或相近的公共品項目歸并，指定項目資金用到某類公共品上，至于該類公共品具體分配，交由縣級政府自主決策，應能保證項目整合方向。為保證撥款不被被拿去造典型，上級應以農村發展為目標，分級編制實施供給規劃。

我們將農村發展分為兩層，第一層是鼓動農民致富，第二層是維持社會秩序，項目化供給應著眼后者，通過公共品項目化投入，改變農村落后的設施，讓廣大農民真正受惠。項目輸入能帶動不能替代農民主體，以發展經濟為導向的公共品供給，容易引發鄉村債務和治理危機。一方面，上級按照“管任務不管項目”的原則，要求縣級政府立足第二層面的目標，編制項目供給規劃要報備批準，與政策要求及部門規劃相嵌套，另一方面，上級按照“管監督不管實施”原則，以“負面清單”和項目化技術，規范項目資金按規劃實施。

中西部一般農村基礎設施欠賬多，要在短時內利用有限資金，面面俱到地供給不現實，它需要上級給予持續資金保障，協調規劃的權威性與靈活性，突出規劃的系統性與協調性，兼顧規劃的階段性與整體性。只有縣政府結合縣情，協調好部門間利益，加強規劃編制管理，才能提高項目化供給水平。

2. 強化村社能力，提升供給效率

按照總體發展規劃，框定各類項目明細，不一定帶來項目績效。村組織按部就班利用資金，公共品供給民缺少公共參與，項目的后期維護會成為問題。項目進村較好方式是“以獎代補”“先建后補”，即村組織申報各類項目獲得審批后，按照項目工程標準建設并接受監督，項目驗收成功再獲得相應補助資金。基礎公共品投入短期效益差，當無論社會精英還是經濟精英，只能獲得平均利潤以下收益，以公謀私的行為將會減少。當社會力量較少干預村莊治理，村組織動員民眾完成項目，能解決最后一公里問題。具體路徑如下：

首先，建立需求表達機制。縣里每年都會發布項目，是否申請要看村組織，如果村組織無所作為，會引發村民不滿。村組織實施項目要先墊資，不同村莊社會條件不同，村組織動員籌資，村民會提意見。若村組織暢通表達渠道，那些對村級治理不滿的，可以讓其發泄怨氣再解釋，那些有不同供給意見的，可以說出來集體討論。通過不斷開會整合意見形成的共識，能制衡私人利益，最終籌來資金。

其次，完善利益協調機制。項目施工不可避免要占地，政府單方面化解，農民不僅不買賬，還可能坐地要價。如果政府扮演規劃監管角色，保障村組織主導項目實施，村干部可以利用人情面子，召開村民會議，解決釘子戶顧慮，引導其顧全大局。從村民角度看，正是長遠村莊預期及供給中的參與感，使利益受損農民不會斤斤計較，而是與村社集體成員商討可行的方案。

通過項目整合和激勵機制，調動村組織治理積極性，能捋順項目落地問題，但是，村級治權有可能帶來濫權。有些地方便推動基層治理單元下沉，以自然村為單位建立微型組織。自然村是一個熟人社會，獎懲機制能夠發揮作用，通過選舉自然村自治組織，以自治組織為載體參與村級治理，能整合民眾意見，行使監督權力。

結語

農村公共品供給有兩大問題，即從何處獲得供給的資源，如何實現供給公平和效率。如果給予縣級政府自主權，允許其適度整合資金，同時利用規劃來管理，可減少村際供給不公。如果以村莊為載體輸入，下沉基層治理單元，激發村民自治活力，公共品供給會高效。總結起來，以公共項目資源下鄉為契機，加強“政府主導、村民自治”，不僅能改變村莊落后面貌，還能重建農民的主體性，為鄉村振興奠定堅實基礎。