政策謠言的生發與治理

政策謠言的概念界定

謠言是個古老的現象，但直至20世紀40年代，謠言才被學術界作為一個學術概念并利用科學方法加以研究。概念是現代科學研究的邏輯起點和“干細胞”，要想透徹分析謠言現象，首先應當準確地界定謠言的概念內涵。按照“意義即用法”的原則，我們將政策謠言定義為“未經證實合乎政策事實的民間政策傳言”。

首先，政策謠言屬于民間的政策傳言。政策傳言是指具有一定傳播范圍的政策言論，其主要內容包括政府政策的制定背景、根據、目的、過程以及內容規定等。政策言論的主體包括官方的、半官方的和民間的。政策傳言可分為官方的和民間的兩類：由政策當局（政策制定部門和宣傳解釋部門）以及官方授權或認可的新聞媒體、科研機構等發布的相關政策信息，包括政策出臺前官方部門的政策吹風會、媒體通氣會等，屬于官方的政策言論；與官方政策言論相對的是民間的政策言論，包括研究機構或研究者自主研究發表的成果、普通民眾基于自身理解發表的政策言論，以及相關的輿論報道。

其次，政策謠言是未經證實為真的民間政策傳言。證明民間政策傳言是否為真的依據主要包括兩類：官方政策事實和科學政策事實。官方政策事實，即官方和半官方機構關于政策內容、政策依據、政策過程的解讀和宣傳，主要以文件、官媒、官員口頭表達等書面或口頭詮釋等形式為主。通常我們判定某種政策傳言是否屬于政策謠言所依據的就是官方政策事實，即看它是否與官方政策言論一致。科學政策事實，即與政策相關的“經過對經驗事實的科學整理和鑒定后獲得的，關于客觀存在的事件、現象和過程的真實描述或判斷”。基于科學預測和判斷的民間政策傳言，與現有的官方政策事實不一致，卻與科學政策事實相一致，且往往是未來的官方政策事實。若按通常的官方判斷，就屬于政策謠言；但若按民間的判斷，則不屬于政策謠言，因為是否合乎科學事實是我們判定一些科學類、生活類傳言是否為謠言的根本依據。顯然，對于政策謠言的判定存在一個官方認定與民間觀念的差異：官方一般認為，只要政策傳言與政策事實存在不符——即使是部分不符——就是政策謠言；民間則可能認為，那些與政策事實部分相符的政策傳言并非完全的政策謠言，甚至可能因為它相符的部分而以偏概全地認為這根本不是政策謠言。

我們認為，應該區別對待三類政策傳言：完全沒有政策事實依據的政策傳言、部分合乎（科學或官方）政策事實的政策傳言、合乎科學政策事實但不合乎官方政策事實的政策傳言。其中，只有第一類才是真正的政策謠言，后兩類最多算是準政策謠言。

政策謠言的生發基質

（一）政策價值的重要性

戴維·伊斯頓認為，公共政策是政府對社會價值做權威性的分配；多數公共政策都涉及對以利益為核心的社會價值的分配。公共政策規定往往與特定群體的利益相關，而政策的執行也是滿足公眾需求的過程。也就是說，公共政策與公眾息息相關，先天地具備“重要性”這一特征，在一定程度上，我們可以把政策價值的重要性理解為政策的利益相關性。

（二）政策信息的模糊性

奧爾波特認為，謠言模糊性的產生原因有新聞缺乏或新聞內容過于粗略、新聞自身相互矛盾、公眾對新聞的信任程度低，抑或是個體的焦慮緊張情緒使得個體不愿意或者不能夠去接受新聞所闡述的事實。從公共政策的角度來看，謠言的產生往往和政府的信息公開程度以及官方政策信息傳播的效果相關。

在政府信息公開方面，《中華人民共和國政府信息公開條例》在2007年既已實施，《關于全面推進政務公開工作的意見》及其實施細則于2016年先后印發。一系列的政策文件對公共政策的決策、執行、管理、服務、結果的公開（簡稱“五公開”）進行了較為具體的規定，但受權力觀念、部門利益的影響，再加上政務公開能力、保障措施和組織運行機制不健全，一些政府部門的“五公開”信息公開的主動性較弱，政策宣傳和解讀不及時、不全面，不能積極回應群眾的關切，官方政策言論傳播的廣度和深度都顯得不足，致使公民的政策知曉程度和參與程度較低。官方政策信息的傳播問題還會直接導致公眾政策認知與理解的模糊性。

公共政策的官方傳播主要存在五個問題。一是偏好獨白性政策言說。政策制定過程的公民參與對于提高政策的接受度以及提升政策執行效率具有較大裨益。然而，在現實中，政策制定者往往不征集政策利益相關者以及專家的意見，喜歡搞“一言堂”“閉門造車”，甚至連一些聯合發文部門對其署名發布的政策也不甚了解。二是政策出臺前后，未能按規定開媒體通氣會、政策吹風會，未充分“發揮好政府公報的標準文本作用”，政策信息的公共傳播廣度和深度有限，往往導致“政策不出‘中南海’”。三是政務公開平臺運作效益不高。盡管關于全面推進政務公開工作的實施細則對于如何“加強平臺建設”進行了諸多規定，但一些地方的政務公開平臺仍存在信息更新不及時、政務信息不可獲、相互之間缺乏協同聯動等問題。四是政策解讀工作缺失或不到位。一些政策制定部門并未按規定“充分發揮各部門政策參與制定者和掌握相關政策、熟悉有關領域業務的專家學者的政策解讀作用”，導致公眾難以對政策信息形成及時、準確的認知，為政策謠言提供滋生空間。五是政策傳播過程中存在城鄉差異。由于政府信息傳播的“科層”體制、媒體功能的缺位、農村村民流動性較大、農民知識水平的限制等原因，相較于城市居民，農村居民在享受信息資源的程度、信息接受媒介的持有量、消費時間、信息處理能力、意見表達能力等方面都處于弱勢地位，使得農村政策傳播效果難以達到預期。這在一定程度上解釋了為什么政策謠言多涉及農村政策。

（三）社會環境和個體心理因素

社會環境的不確定性為謠言的產生提供了基礎。目前，我國處于改革發展的攻堅時期，改革往往伴隨對部分相關群體利益的損害，容易激發社會矛盾。此外，改革的過程也是公共政策調整的過程，政策本身的穩定性和延續性被打破，導致利益相關者心理不安、焦慮、恐懼等，成為政策謠言生發的溫床。

（四）政府公信力缺失

政府公信力代表著公眾對政府的態度，在實踐領域表現為公眾對政府行為的支持度和認同感。政府作為合法化權力的代表者，其公信力是與生俱來的，但是隨著我國社會轉型和改革發展的深入，政治、經濟、文化、社會以及人們的思想觀念發生深刻的變化，出現“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，挑戰政府的能力與公信力。近年來，一系列群體事件和公共危機的爆發和應對不當，都不同程度地損害地方政府的公信力。政府公信力不足，容易導致干群關系緊張、互不信任，以及公眾對公共政策的質疑。根據弗雷德里克森的“權力距離悖論”，基層政府的公信力往往是最低的。

政策謠言的傳播機制

謠言之所以會成為社會問題，主要是因為有許多人相信謠言，從而造成惡劣的社會影響。根據桑斯坦在《謠言》中的論述，謠言傳播有三大機制：社會流瀑、群體極化和偏頗吸收。因此，我們將從這三個方面展開對政策謠言傳播機制的討論。

（一）社會流瀑

社會流瀑說明這樣一種現象：只要有人開始相信某個謠言的真實性，就會有更多的人選擇相信該謠言。桑斯坦指出，社會流瀑發生的主要原因是個體傾向于相信他人的所信和所為：如果我們認識的大部分人都相信某則謠言，那么我們也就較為容易選擇相信該謠言；我們受到他人態度影響的原因是我們缺乏與該謠言相關的詳細信息——當個體對此一無所知時，相信的概率會更高。也就是說，當相信某則謠言的人達到一定數量，再加上公眾對謠言相關信息的缺乏和個人批判意識的缺失，在從眾心理驅使下，就會出現許多“跟風”傳謠信謠者。在此過程中，越來越多的人獲悉謠言內容，意見也會越來越趨同。從眾流瀑中的人們會強烈地相信某些共同意見，這通常會導致謠言的擴散和傳播。尤其是在由一個個嚴密的群體組成的社會網絡中，從眾流瀑現象更為突出。在從眾流瀑中，個體選擇追隨群體的觀念和態度，主要目的在于獲得他人的好感，而不管自己真實的想法和懷疑是什么。此外，根據拉扎斯菲爾德等人的兩級傳播理論，由于“意見領袖”本身具有某種影響力，“意見領袖”的言行很容易導致社會流瀑現象的發生。社會流瀑機制表明，在謠言傳播過程中，從眾心理和意見領袖起到關鍵性作用。

（二）群體極化

群體極化效應是指對某個問題具有某種相似想法的人聚集在一起，經過討論之后，最后會得出比之前更為極端的看法。當人們聚在一起，發生信息交換后，人們已有的觀念會被強化，群體內堅信謠言的人會增強意志脆弱者的信念；在希望得到別人認同心理的作用下，個體往往會傾向于接受集體的觀點。也許是出于維護名譽或自我表現的動機，群體中的一部分人會極力堅持一些明顯違背事實的謠言，這種助推效果使得具有某種極端觀點的群體更加偏執，最終極化和放大謠言，使謠言顯得堅不可摧。

（三）偏頗吸收

偏頗吸收是指人們會按照自己的偏好處理信息。人們總是傾向于相信他想要的、所期盼的事情。比如，一些老百姓特別期盼國家能夠實行免費醫療，“取消居民大病醫保個人繳費”這則政策謠言正好契合他們的主觀愿望。當同時面對與這個謠言一致和不一致的信息時，他們會選擇相信與自己愿望一致的信息。從偏頗吸收的角度看，謠言的傳播既與公眾的認知能力有關，也反映了政府公信力的缺失。

政策謠言的治理對策

（一）增強政府公信力

首先，要從政府中的“人”入手。各級干部需要切實轉變工作作風，加強與群眾的聯系。社會基層，尤其是城市基層社區和農村地區是政策謠言的高發地。基層干部要密切與群眾的溝通交流、調查研究，并盡力為群眾解決各種所需、所想、所盼，多為百姓做好事、實事。其次，公共政策制定過程要體現公共精神。根據《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，公共政策要“充分體現公平正義和社會責任，注重政策目標和價值導向有機統一，注重經濟效益和社會效益有機統一，形成有利于培育和弘揚社會主義核心價值觀的良好政策導向和利益引導機制。完善政策評估和糾偏機制，防止具體政策措施與社會主義核心價值觀相背離，實現公共政策和道德建設良性互動”。要加強公共政策過程的公民參與，聽民意、匯民智、暖民心。再次，要開展多種形式的公民教育活動，提升普通民眾的認知水平和批判能力。最后，要全方位地提升政府的公關能力。政府公共關系的處理情況直接影響政府的形象和公民的信任度。政策謠言的治理成敗與政府的公關能力密切相關。政府需要從法律法規建設、機構設置和公關人才培養等角度著力提升政府的公共關系能力。

（二）強化政策的宣傳、解讀與回應

首先，要完善政策傳播的相關制度建設。公共政策傳播常常被看成是政府單方面的行為，而不是一種法定的義務，傳播什么、如何傳播、對誰傳播等，完全取決于政策傳播者的態度，這是為什么有些政策傳播不下去、出現傳播梗阻，進而導致政策對象難以知曉政策內容的一個極為重要的原因。我國目前尚缺乏完善的政策傳播制度，加強制度建設是促進公共政策傳播的重要任務。其次，要整合各種媒介進行政策宣傳。在新媒體的背景下，政府應該積極運用諸如微博、微信、短視頻等平臺進行政策宣傳和政策解讀。最后，應該重視基層地區，尤其是農村和偏遠地區的政策傳播工作。由于技術和公眾認知能力等原因，基層和偏遠地區的老百姓往往對政策的知曉率不高、缺乏深入的了解，這就需要強化基層干部的政策宣傳和解讀責任。

（三）提升政務信息公開水平

首先，在公共政策制定過程中，從議題的設定到備選方案的確定，都應該強化政策咨詢和公民參與，保障政策制定過程的公開與透明。其次，要提高政務信息公開的精準化程度。政務信息公開應該以百姓關切為導向，理順體制機制，做好政務輿情的回應工作，尤其要強化涉事責任部門的第一責任。最后，要推動政府信息公開與新媒體的深度融合。新媒體時代使得公眾獲得信息更加便捷，這也直接導致公民信息需求的增加。政府部門應該與新媒體傳播、應用、開發等相關機構建立合作機制，深入開展“互聯網+政務服務”，推動政府信息公開與新一代移動通信技術、下一代網絡技術、物聯網、云計算、智能終端等新技術、新載體、新平臺的深度融合，最大限度地提高政府信息公開的服務能力和服務水平。

（四）建立健全辟謠工作系統，分類治理政策謠言

首先，要建立輿情研判和風險評估機制。要突出輿情收集重點，及時預判；要結合危機管理體系建立謠言風險預案制度，為政策謠言的回應提供制度保障。其次，要建立和完善政策辟謠工作系統。參照R.布雷多克提出的辟謠7W模式，政策辟謠工作系統應包括辟謠目的和動機的設定、辟謠行為的時空布局、辟謠主體的選定、辟謠內容（形式）的安排、辟謠傳播渠道的組合、辟謠對象的研究和分析，以及辟謠效果的評估測定。最后，對待各種政策謠言要避免“一刀切”的思想。在謠言治理過程中，應根據謠言的內容、后果以及傳播者的主觀意圖等對謠言進行分類治理。對于帶有惡意的政治和經濟動機并產生嚴重社會不良影響的謠言，應該采取法律手段嚴厲打擊；對于基于社會需求反映社會問題類的謠言，在沒有產生嚴重社會后果的情況下，應采取批評教育等柔性措施；對基于科學事實的、具有參考價值的（準）政策謠言，應予以辯證吸納。

（五）加強對新媒體信息傳播的監管

首先，要完善媒體信息監管的制度建設，強化政府的“把關人”角色定位。庫爾特·盧因認為，在群體傳播過程中，信息的流動渠道中存在一些“把關人”，只有那些符合群體價值規范或把關人標準的信息方可進入傳播的過程。政府應該完善針對媒體尤其新媒體的監管制度，強化“把關人”角色，掌握“議程設置”權，阻斷政策謠言信息的傳播渠道。其次，要加強對媒體的輿論引導。在政策謠言傳播中，“意見領袖”發揮著重要的作用。根據拉扎斯菲爾德等人的兩級傳播理論，“信息是從廣播和印刷媒介流向意見領袖，再從意見領袖傳遞給那些不太活躍的人群的”。政府應該加強對微博大V、熱門公眾號的輿論引導工作，既要防止該類人群成為政策謠言的傳播者，也要運用他們的號召力開展辟謠工作。