推動和規范學前教育改革發展 為實現幼有所育提供法治保障
——省人大常委會制定出臺《山東省學前教育條例》

□李 婷

《山東省學前教育條例》于2019年9月27日經山東省第十三屆人大常委會第十四次會議審議通過，將于2020年1月1日起施行。該條例是一項關于教育社會公益事業的民生領域立法，直接關系到兒童健康成長，關乎滿足人民群眾對子女接受高質量教育的美好向往。條例堅持問題導向，力求破除制約學前教育發展的體制機制障礙，補齊制度短板，為促進和規范學前教育普及普惠安全優質發展提供法治保障。

圍繞實現幼有所育，積極回應人民群眾的立法期盼

學前教育事業是國民教育和社會公共事業的重要組成部分。黨的十九大提出，要在“幼有所育上不斷取得新進展”。 2018年7月，習近平總書記主持中央全面深化改革委員會會議，審議通過了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，明確指出推動學前教育深化改革規范發展是黨和政府為老百姓辦實事的重要民生工程，進一步明確了學前教育公益普惠發展的基本方向。省委省政府高度重視學前教育工作，2018年，省政府辦公廳專門印發了《關于加快學前教育改革發展的意見》，在投入保障、隊伍建設、規范管理、擴展資源等方面取得顯著成效。但隨著經濟社會的快速發展特別是人口政策調整和城鎮化進程的加快，學前教育仍然是我省教育體系的最大短板，教育資源不平衡不充分的矛盾日益凸顯,主要表現在：一是學前教育管理體制、投入機制、辦園體制以及教師待遇政策等深層次問題，需要以法律的形式進行頂層設計。普惠性學前教育體制機制未完全建立，城鄉之間、公辦民辦幼兒園之間發展不均衡，“入園難、入園貴”的問題比較突出，幼教師資隊伍薄弱，幼兒園管理和保育教育質量有待規范和提高。二是2014年頒布的《山東省學前教育規定》已不適應我省實際需要，在規范幼兒園辦園行為、幼兒園的規劃建設和管理使用、公辦幼兒園機構人員編制管理、對民辦幼兒園過度逐利行為的管控約束等方面，與我省當前的發展形勢和工作要求不統一，需要通過立法作進一步調整。三是改革探索中形成的系列行之有效的經驗做法需要通過立法形式予以固化。我省在生均公用經費標準、教師核編、城鎮教育配套設施規劃等政策制度方面進行了探索創新，各級政府和教育主管部門也積累了很多好的做法和成熟經驗，需要通過立法予以鞏固、提升和推廣。

深入推進科學立法、民主立法，確保立法質量和效率

充分利用人大專題詢問，對法規立項進行科學評估。2018年9月17日，省十三屆人大常委會第五次會議聽取審議了省政府《關于全省學前教育改革發展工作情況的報告》，并舉行了聯組會議進行了專題詢問，對我省學前教育工作亟待解決的矛盾和問題提出了意見和建議，建議將制定《山東省學前教育條例》納入地方立法計劃，盡快啟動相關立法工作。省人大常委會法制工作委員會根據省人大常委會的工作安排，將《山東省學前教育條例》列入2019年立法計劃，并根據專題詢問審議意見辦理情況和有關專門委員會的審議意見，對學前教育經費保障、幼兒教師工資待遇、城鎮居住區配套幼兒園建設、校園安保監管以及糾正學前教育“小學化”傾向等問題，進行重點論證研究。

創新拓展開門立法，通過立法聽證暢通公眾參與渠道。條例在制定過程中，受到了社會各界的廣泛關注，為暢通立法參與平臺，保障公眾廣泛參與，省人大常委會對條例草案進行初審后，對條例草案中的重點問題舉行立法聽證會。從近百名報名人員中，根據所持觀點、地區分布、行業特點、專業知識等，確定了15名陳述人、10名旁聽人，陳述人包括幼兒園園長、幼兒教師、家長、教育學專家、法律實務工作者以及關心學前教育的普通群眾。陳述人代表圍繞配套幼兒園建設、幼兒教師待遇、“入園難、入園貴”等社會關注的重點、難點問題，提出了許多建設性的意見和建議。立法過程成為反映民意、體察民情、集中民智的生動實踐。

切實發揮人大主導作用，加強組織協調和合法性論證。配套幼兒園建設貫穿規劃、施工、驗收、交付等多個環節，涉及多個部門職責，在條例制定過程中，對城鎮居住區配套幼兒園建設的監管問題成為條例制度設計的重點、難點問題。為了構建合法、高效的監管機制，法工委組織協調教育、規劃、住建等部門共同研究論證，就焦點問題達成基本共識，并準確把握相關制度的合法性和合理性，在應建不建、建而不交矛盾焦點上劃出法律底線。

堅持問題導向，為學前教育發展加大有效制度供給

突出發展學前教育的公益性和普惠性。條例牢牢把握學前教育公益普惠基本方向，針對學前教育資源尤其是普惠性資源不足的問題，進行制度設計。明確規定構建以普惠性資源為主體的辦園體系，實行政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦學體制，并規定公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園兒童比例不低于本行政區域在園兒童總數的百分之八十，其中公辦幼兒園在園兒童比例不低于本行政區域在園兒童總數的百分之五十。

重點規范城鎮居住區配套幼兒園規劃建設，源頭治理“入園難、入園貴”問題。城鎮居住區配套幼兒園建設是保障學前教育資源供給的重要渠道，城鎮居住區幼兒園規劃不足，應建未建、未按規定建設或者建成未移交的問題，是立法調研時群眾反映和召開立法聽證會時探討最多的問題。條例從規劃源頭、過程監管和結果控制等流程環節，強化監管部門職責，夯實配套幼兒園同步建設責任。條例規定，縣級以上人民政府自然資源主管部門在提出居住用地規劃條件時，應當明確配套幼兒園同步規劃設計要求，對配套幼兒園不符合規劃條件要求的城鎮居住區建設項目，不予辦理規劃許可手續。條例明確規定了城鎮居住區配套幼兒園與居住區建設項目同步供地、同步規劃設計、同步建設施工、同步竣工驗收、同步交付使用的“五同步”原則；同時對應建未建、建而不交的情形加大處罰力度，對配套幼兒園建設逾期不改正的建設單位，處配套幼兒園建設工程造價二倍以上五倍以下罰款。

補齊農村學前教育短板，更加關注弱勢群體。針對農村學前教育資源不足、發展不均衡的問題，條例加大對農村學前教育的扶持力度，縮小城鄉差距，補齊農村學前教育短板。同時對弱勢群體接受學前教育給予特殊保護，更加注重在立法上彰顯民生情懷。條例規定，每個鄉鎮應當至少舉辦一所公辦中心幼兒園，充分發揮指導輻射作用，將我省目前實行的“鎮村一體化管理”模式上升為法律規范。條例明確規定，在同等條件下，殘疾兒童優先進入公辦幼兒園或者普惠性民辦幼兒園，對孤兒、殘疾兒童和符合規定條件的貧困家庭兒童免收保教費，所需經費納入財政預算。

細化管理措施，提高幼兒園保教質量。為提高兒童體質健康水平，條例對幼兒園應當保證兒童在園期間適當的戶外活動時間作出規定，明確要求不得少于兩個小時。針對幼兒安全事故頻發問題，對幼兒園強化安全監管作出具體規范，要求幼兒園應當按規定配備安全保衛人員和安全防護設施，安裝一鍵式緊急報警裝置，在重點部位安裝符合相關標準的入侵報警和視頻圖像采集裝置。條例為保護兒童身心健康，對虐待、歧視、恐嚇、體罰或者變相體罰兒童以及侮辱兒童人格等損害兒童身心健康的行為作出禁止性規定。為糾正學前教育“小學化”傾向，規定幼兒園不得使用小學化教育方式、教授小學教育內容、布置小學教育內容的作業或者組織與小學教育內容有關的考試測驗。

依法保障幼兒園教師待遇，確保師資穩定。目前，我省在幼兒園教師權益保障方面還存在園際差異、城鄉差異。為解決幼兒園教師編制數量不足、專業水平參差不齊、福利待遇落實難等問題，條例確定了人員控制總量備案管理制度，對幼兒教師從業禁止作出嚴格規范，防止可能損害兒童身心健康的人員進入幼兒園工作。為維護幼兒園教師合法權益，保障教師待遇，條例規定幼兒園應當保障其工資福利、社會保險、休息休假和參加培訓等合法權益。