關(guān)于加強和改進地方人大司法監(jiān)督的思考

□郭擁軍

作為各級人大及其常委會監(jiān)督工作的重要組成部分，依法對司法工作實施監(jiān)督是司法權(quán)正確運行的重要保證。黨的十九大報告明確指出了人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度，必須長期堅持、不斷完善。這不僅對堅持和完善人民代表大會制度具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義，而且也為各級人大加強和改進監(jiān)督工作指明了方向。

經(jīng)過多年不斷探索和實踐，雖然人大司法監(jiān)督工作取得了重大成就，但是人大司法監(jiān)督職能的發(fā)揮還不夠充分，與新時代中國特色社會主義司法制度的要求之間尚存距離，也難以滿足司法實踐對人大監(jiān)督提出的諸多要求。在發(fā)展不平衡、矛盾日益凸顯的社會背景下，如何按照監(jiān)督法的要求開展司法監(jiān)督，保持人大監(jiān)督與司法獨立之間的平衡，做到既不失職，又不越權(quán)，滿足人民群眾對司法需求的新期待，是亟需各級地方人大常委會研究解決的問題。

人大常委會司法監(jiān)督的內(nèi)容和司法監(jiān)督的原則

人大常委會監(jiān)督什么？憲法和有關(guān)法律作了明確規(guī)定，概括起來是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個方面。所謂工作監(jiān)督，就是對“一府一委兩院”的工作是否符合憲法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正確貫徹人大及其常委會的決議、決定，是否正確行使職權(quán)等進行監(jiān)督。監(jiān)督法規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監(jiān)督，促進依法行政、公正司法”。這表明，人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督，是對其工作進行監(jiān)督，而不能代替“一府一委兩院”行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，不直接處理具體事務(wù)。具體事務(wù)由“一府一委兩院”依法辦理。人大常委會監(jiān)督的目的，是督促“一府一委兩院”完善機制，改進工作，促進依法行政、依法監(jiān)察、公正司法。所謂法律監(jiān)督，就是對規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定所進行的監(jiān)督。

司法監(jiān)督是人大常委會監(jiān)督工作的重要組成部分，是人大及其常委會依照憲法和法律的規(guī)定,對司法機關(guān)及其工作人員的司法活動進行的監(jiān)督。司法監(jiān)督工作的指向，著眼于普遍性問題，而不是對具體個案的監(jiān)督。監(jiān)督法實施后，司法監(jiān)督的主要目的是推動司法機關(guān)的內(nèi)部制度建設(shè)。

人大常委會司法監(jiān)督必須堅持以下原則：一是必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，各級人大常委會在對“兩院”進行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的過程中，必須堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，準確把握人大監(jiān)督的特點，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢；二是必須堅持依法行使監(jiān)督權(quán)，人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的，離開了憲法和法律，人大監(jiān)督就失去了法律依據(jù)，人大監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍和方式都要嚴格符合憲法和法律的規(guī)定，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定的程序，對“兩院”進行司法監(jiān)督；三是必須堅持民主集中制，遵循集體行使職權(quán)的原則，憲法規(guī)定各級人大及其常委會行使職權(quán)，實行集體負責(zé)制，由全體組成人員集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，集體作出決定；四是必須堅持接受人民代表大會監(jiān)督的原則；五是必須堅持公開的原則。

地方人大常委會司法監(jiān)督的現(xiàn)狀

長期以來，地方各級人大及其常委會在依法行使監(jiān)督職權(quán)過程中，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持依法履職、堅持問題導(dǎo)向、堅持監(jiān)督和支持有機結(jié)合，不斷完善監(jiān)督方式、規(guī)范監(jiān)督程序、加大監(jiān)督力度，監(jiān)督工作取得了顯著成效。

黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)進一步加強。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是人大行使職權(quán)、開展工作的基本前提和根本保證。地方人大常委會自覺把監(jiān)督工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，并形成了一整套行之有效的工作機制，使人大監(jiān)督工作始終沿著正確的政治方向前進。一是緊緊圍繞推動中央和地方黨委重大決策部署的貫徹落實開展各項工作。地方各級人大注重選擇帶有全局性、根本性、長遠性的大事要事作為監(jiān)督工作議題，確保人大監(jiān)督工作與黨和國家工作大局緊緊相扣，確保中央和地方黨委決策部署在人大工作中的全面貫徹落實。二是堅持重大事項及時向同級黨委請示報告制度。人大及其常委會作出重要決議決定，開展重大執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等重要事項，確定監(jiān)督議題特別是涉及面比較廣、社會關(guān)注度比較高、影響比較大的議題等，都注意及時向黨委請示匯報，積極爭取黨委的支持。

監(jiān)督工作程序進一步規(guī)范。2007年1月1日實施的監(jiān)督法對各級人大常委會監(jiān)督工作的內(nèi)容、方式、程序等都作了比較明確的規(guī)定。在具體工作實踐中，地方人大常委會在貫徹實施監(jiān)督法的基礎(chǔ)上，不斷完善工作程序，規(guī)范運作要求，避免監(jiān)督工作的隨意性和盲目性。一是注重強化制度保障，使監(jiān)督工作在制度框架內(nèi)規(guī)范運行。比如，一些地方人大常委會結(jié)合本地實際情況，制定了監(jiān)督法實施辦法或具體意見，進一步細化監(jiān)督工作具體程序規(guī)定，建立了比較規(guī)范的監(jiān)督工作流程，使監(jiān)督工作各個環(huán)節(jié)做到了有章可循、銜接嚴密、便于操作。二是進一步延伸監(jiān)督工作鏈條，把跟蹤問效作為監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，并不斷健全跟蹤問效機制，使監(jiān)督工作更加有力有效。比如，濟南市天橋區(qū)人大常委會作出規(guī)定，凡是經(jīng)常委會會議審議的“兩院”相關(guān)議題，有關(guān)審議意見經(jīng)主任會議研究后統(tǒng)一轉(zhuǎn)交處理，相關(guān)處理意見需在四個月內(nèi)向區(qū)人大常委會反饋，并印發(fā)常委會會議；對于比較重大或常委會組成人員重點關(guān)注的議題，就處理情況再次聽取報告。

監(jiān)督工作方式進一步完善。根據(jù)憲法和監(jiān)督法的規(guī)定，地方人大及其常委會對于司法工作的監(jiān)督可以采用多種手段，包括聽取和審議人民法院和人民檢察院的專項工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等7種方式。不同的監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容，需要采用不同的監(jiān)督手段，同時這些監(jiān)督手段相互之間還可以轉(zhuǎn)化。近年來，一些省、市人大常委會根據(jù)監(jiān)督法和其他法律的相關(guān)規(guī)定，開展了司法監(jiān)督再探索。2012年以來，浙江、河北、武漢、廣州、沈陽、寧波、杭州、大連等省、市人大常委會以常委會或主任會議的形式，制定了人大常委會監(jiān)督司法工作規(guī)定、辦法等。這些規(guī)范性文件明確了司法監(jiān)督工作的原則和要求、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織實施主體，司法監(jiān)督的對象、內(nèi)容、形式、途徑、程序等等。

監(jiān)督工作實效進一步增強。近年來，隨著人大監(jiān)督工作的不斷加強和改進，人大監(jiān)督在推進社會主義民主法治建設(shè)、促進改革發(fā)展穩(wěn)定、維護人民群眾根本利益方面發(fā)揮了重要作用。一是推動了中心工作。堅持圍繞中心、服務(wù)大局，對事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大事項、重要問題進行監(jiān)督，并提出意見建議或作出決議決定，推動了中心工作順利開展。二是推進了法治建設(shè)。通過依法開展對“兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，增強了各級司法機關(guān)的人大意識和法治意識，提高了“兩院”的公正司法水平，為社會主義法治建設(shè)作出了積極貢獻。三是提升了人大的地位和權(quán)威。地方人大及其常委會緊密結(jié)合自身實際、充分發(fā)揮人大優(yōu)勢，認真履行監(jiān)督職責(zé)，以自身作為提升了人大地位和權(quán)威，人民群眾對人大的期望越來越高，人民代表大會制度的優(yōu)勢也得到進一步彰顯。

當前地方人大司法監(jiān)督工作存在的問題

監(jiān)督法頒布實施以來，各級人大常委會在加強對本級審判機關(guān)和檢察機關(guān)的監(jiān)督方面，進行了有益的探索和實踐，積累了一些好的經(jīng)驗，取得了較好的監(jiān)督效果，對促進公正司法起到了積極作用。但也存在以下幾方面的問題。

對人大司法監(jiān)督的認識不到位。人大司法監(jiān)督制度能否產(chǎn)生出理想的效果，能否切實地發(fā)揮作用，關(guān)鍵取決于監(jiān)督理念的正確與否。目前支配人大司法監(jiān)督的理念主要有四點偏頗：一是在監(jiān)督的價值目標上傾向于追求實體正義，而對于程序正義，包括程序公正與司法效率則關(guān)注較少，不僅如此，在司法宏觀、整體問題上所投入的關(guān)注比在司法微觀、個體問題上所投入的關(guān)注要少；二是在監(jiān)督的主動性上尚有欠缺，對監(jiān)督事項的提出，一般都是以司法機關(guān)為主，人大及其常委會僅僅對司法機關(guān)提出的專項報告等進行審查和監(jiān)督，較少體現(xiàn)出人大監(jiān)督對司法的引領(lǐng)作用；三是在監(jiān)督和支持的關(guān)系上偏重于監(jiān)督，相對忽視了對司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)的支持與保障；四是在事后監(jiān)督與事中監(jiān)督的關(guān)系上偏重于事后監(jiān)督，對事中監(jiān)督則相對不夠重視。

人大司法監(jiān)督工作機制不健全。雖然監(jiān)督法的出臺為新形勢下各級人大常委會進一步加強和改進司法監(jiān)督工作提供了依據(jù)，但由于監(jiān)督法對司法監(jiān)督的對象、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的程序和相關(guān)責(zé)任等方面規(guī)定非常原則，究竟怎樣才能搞好司法監(jiān)督工作，增強司法監(jiān)督的實效，各級人大常委會都還在進一步探索中，至今較少形成一套行之有效的、操作性強的監(jiān)督機制，缺乏規(guī)范性。

監(jiān)督效果有待增強。近年來，人大司法監(jiān)督工作的質(zhì)量還是不夠高，效果仍然比較平淡。對司法機關(guān)整體工作的監(jiān)督仍局限在表面，缺乏深度。在日常工作中，人大司法監(jiān)督存在著彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，程序性監(jiān)督多、實質(zhì)性監(jiān)督少，一般監(jiān)督多、跟蹤監(jiān)督少，工作監(jiān)督多、法律監(jiān)督少等問題，司法監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的實際作用。如在聽取和審議專項報告方面，聽取和審議專項報告的重點在選題，具體選題是人大司法監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)監(jiān)督的方向和著力點。監(jiān)督法規(guī)定各級人大常委會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“兩院”專項工作報告，這就明確了選題的決定權(quán)在人大而不在“兩院”。實踐中，“兩院”專項工作報告選題往往是人大與“兩院”相互協(xié)商確定的，甚至是由人大征詢“兩院”的意見后擬定的，還有些是根據(jù)“兩院”的要求而定的，對人大而言，被動選擇的多、主動選擇的少，考慮工作方便的多、考慮務(wù)實推進的少，導(dǎo)致有些選題與實際需要、與群眾期望的關(guān)聯(lián)度不高，選題太大、過于籠統(tǒng)。

人大履行司法監(jiān)督的力量不足。由于司法工作是一項專業(yè)性、實踐性極強的工作，人大要對其進行監(jiān)督，尤其要通過類案監(jiān)督尋找司法工作中的薄弱點，就要求監(jiān)督者必須具備相應(yīng)的法律知識和豐富的司法實踐經(jīng)驗，這樣才能為司法工作把好脈，對好癥，下好藥，使司法監(jiān)督取得實效。但在實踐中，各級人大特別是常委會組成人員中具備這方面專業(yè)知識的人員較少，缺乏專業(yè)支持，一定程度上影響了人大司法監(jiān)督工作的效果。

強化地方人大司法監(jiān)督工作的幾點建議

司法是社會公平正義的最后一道防線，加強和改進人大司法監(jiān)督工作，不僅是貫徹落實黨的十九大精神的具體實踐，也是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。為順應(yīng)人民群眾對司法工作的新要求、新期待，促進公正司法，針對當前人大司法監(jiān)督中的困難和問題，2018年全國人大常委會工作報告和“兩高”工作報告呈現(xiàn)出了最高國家權(quán)力機關(guān)開展司法監(jiān)督工作的路徑和態(tài)勢。筆者認為應(yīng)從監(jiān)督意識、監(jiān)督機制、監(jiān)督實效、監(jiān)督能力四個方面著力，不斷強化地方人大司法監(jiān)督。

增強監(jiān)督意識。一是堅持黨對人大監(jiān)督司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。從黨委的角度來說，地方黨委要把人大工作列入重要議事日程，定期討論、研究人大工作，關(guān)心人大建設(shè)，既要保證黨對人大工作政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，又要對人大進行的各種形式的監(jiān)督大力支持。從人大的角度來說，地方人大及其常委會務(wù)必自覺接受和緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨委中心大局來確定監(jiān)督司法工作的重點。具體實踐中，要認真貫徹黨管干部的原則，依法行使司法人員任免權(quán)；要緊緊圍繞黨委關(guān)于司法改革的各項決策部署，確定年度司法專項工作報告選題、執(zhí)法檢查；要積極爭取同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，凡屬司法監(jiān)督工作中的重要問題、重大案件及重大監(jiān)督意見及決定，建立事前主動向黨委請示、事后及時向黨委報告制度等等。二是轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念。司法獨立與接受監(jiān)督看似對立,但根植于中國本土的政治體制和司法體制，二者的統(tǒng)一性更為突出。人大監(jiān)督司法工作的最終追求是為了實現(xiàn)公正司法，而司法獨立的最終追求也是實現(xiàn)司法公正，兩者必然能夠相互依存和依賴，并沒有根本上的矛盾。從價值層面上說，人大監(jiān)督與司法獨立是統(tǒng)一的，歸根結(jié)底在于保證司法活動沿著正常的軌道運行，最終實現(xiàn)公平正義的價值追求；從操作層面上說，合理適度的監(jiān)督不僅不會干擾、阻礙司法獨立，反而可以為其提供可靠的保障。因此，從監(jiān)督主體的角度看，人大對司法的監(jiān)督既是人民主權(quán)原則的必然要求，也是人大作為國家權(quán)力機關(guān)的應(yīng)有職責(zé)，更是促使人民群眾更好感受公平正義的重要保證。

完善監(jiān)督機制。要改進人大代表旁聽法院庭審制度，促進司法公正。要完善人大議事制度,規(guī)范監(jiān)督程序，提高監(jiān)督實效，特別是對司法機關(guān)工作人員，要建立任前考察、任前公示、法律知識考試制度，此外還可采取聽取情況匯報、執(zhí)法檢查、履職評議等方式，了解和掌握被任命對象的工作情況，進行跟蹤監(jiān)督。要加大司法監(jiān)督力度，通過推動司法機關(guān)內(nèi)部啟動監(jiān)督機制，暢通法律規(guī)定的再審渠道，重點要對司法工作中帶有普遍性、影響較大的問題，認真加強監(jiān)督。建立人大司法監(jiān)督工作與檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的銜接機制，既有利于人大常委會掌握檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作情況，監(jiān)督和支持檢察機關(guān)依法全面履行法律監(jiān)督職責(zé)，也有助于形成人大常委會和檢察機關(guān)的監(jiān)督合力，共同破解“法律監(jiān)督難”的問題，提高監(jiān)督實效。

增強監(jiān)督實效。一是緊扣群眾關(guān)心關(guān)切，合理制定監(jiān)督議題。做好監(jiān)督工作的立項選題，是做好人大監(jiān)督工作并取得監(jiān)督實效的重要基礎(chǔ)。黨的十九大對決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利進行了全面部署。合理制定監(jiān)督議題，就是在制定監(jiān)督工作計劃時，要按照黨的十九大具體部署，將中央關(guān)心、社會關(guān)注、直接關(guān)系廣大人民群眾切身利益、能夠回應(yīng)人民群眾關(guān)心關(guān)切的熱點難點問題列入監(jiān)督議題，全面提高監(jiān)督質(zhì)量和針對性。要根據(jù)“兩院”工作開展的不同階段，選擇最合適的時機，進行有計劃、有步驟、有重點地持續(xù)監(jiān)督，確保黨的每一項政策在基層落地生根。二是創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，對不同議題分類制定符合實際的監(jiān)督工作方案，提高監(jiān)督實效。運用好人大的剛性監(jiān)督手段，人大及其常委會進行司法監(jiān)督，不僅可采取聽取審議專項工作報告，開展視察、檢查等手段，還應(yīng)充分發(fā)揮質(zhì)詢、詢問、罷免職務(wù)、撤銷決定、組織特定問題調(diào)查委員會等法律賦予的剛性手段。要堅持以事后監(jiān)督為主、事中監(jiān)督為輔，做到既不越權(quán)，又合理把握監(jiān)督尺度。要認真研判涉法涉訴信訪案件，實施動態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時向司法機關(guān)提出，將事中監(jiān)督與事后監(jiān)督有機結(jié)合起來，確保司法監(jiān)督權(quán)的有效行使。

提高司法監(jiān)督能力。對法律性、專業(yè)性、程序性、實踐性極強的司法工作開展監(jiān)督，監(jiān)督者必須首先熟悉法律，具有豐富的司法實踐經(jīng)驗，才能從紛繁復(fù)雜的案件中，發(fā)現(xiàn)司法運行的問題，搞好人大司法監(jiān)督工作。要強化人大代表培訓(xùn)，人大代表是人大工作的主體，這就要求人大代表必須具有較高的思想理論水平、政策水平、法律水平和廣博的知識，必須具有寬闊的視野和全局觀念。因此，要確保人大代表保質(zhì)保量地完成憲法、法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，對人大代表進行培訓(xùn)是必不可少的。增加有法治實踐經(jīng)驗的專職委員比例，通過培訓(xùn)、進修、研修等方式對常委會組成人員和機關(guān)工作人員進行法律專業(yè)知識培訓(xùn)，提高法律素養(yǎng)和司法監(jiān)督經(jīng)驗。同時，可逐步從司法部門、政法類大學(xué)生中選調(diào)一批法律理論功底深厚、專業(yè)知識扎實、實踐經(jīng)驗豐富的人才充實到人大工作隊伍。通過“走出去、請進來”等不同方式，不斷提高人大司法監(jiān)督能力，增強人大司法監(jiān)督權(quán)威。