回歸空間差異化和尊重生活多樣性
——避免城市精細化治理走偏的兩個核心支撐點

文/韓福國

在國家提出要用繡花針般的精細化方式進行治理以后，中國各個城市把這一“精細化治理”的概念用在許多政策文本當中。但如果城市治理的精細化，像許多部門簡單地界定為“政策繁復出臺”和“過度整治”，以及用“攝像頭增加”替代“信息化管理”，像許多學者簡單地論證這些政策合理化那樣，精細化可能與管理科學化與治理民主化背道而馳。按照這個思維路徑和操作模式下去，精細化可能解決不了“短板”，反而造成強化。目前城市治理的許多領域，已經出現了戴著精細化治理的帽子，而出現了“拍腦袋決策”的治理困境。

回歸城市與尊重生活

（一）空間差異化：城市精細化治理的空間所指

城市空間差異化是治理精細化的基礎，這是“繡花針比喻”的核心。眾所周知，在不同的地方，繡花有不同的特點，這均是適合當地自然環境、文化演變和人們生活方式的結果。作為人口高密度生存空間，城市呈現方式差異性更大。

從城市歷史觀察，如果要界定傳統的南北建筑風格差異（如果有的話），人們習慣用“四合院”和“閘弄口”做一個對比，如同各地的繡花一樣，各有自己的“精致和地道”：磚瓦紅墻平頂屋、窯洞和“磚打壘”是一個風格，可以抵抗少雨大風沙的侵蝕；馬車和大帳篷適合草原民族的流動；黑瓦白墻的“徽派建筑”適合江南水鄉；而吊腳樓和“竹棚子”則適合山區多雨的區域等等，不一而足。因此，各個地方的文化精致性體現在物質空間建構上，基礎就是各個地方的差異性，它既保證了城市文化的適應性，也使得建筑持久耐用，很好地適應了《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》對城市所定義的“宜居”本質。

各個區域的城市也基本體現了地方民居的建筑特征。現代城市忽視了歷史差異化和多樣性的建設基準，旅游也就缺乏了很重要的文化資源。

“國家之間結構、制度和文化的差異極大地影響了城市比較治理的研究”，這也決定著不同國家的城市治理方式的差異。隨著現代工業發展，尤其是鋼筋混凝土和電梯馬桶等基本條件的興起，城市越來越千篇一律，繡花針的差異性被“鋼筋水泥之花”的一致性所取代，城市更新（urban regeneration）也被粗放式建設（rough construction）所掩蓋。

在建筑風格一致化的全球城市發展背景下，管理和治理構成了政府和社會的兩個層面。管理側重于政策供給和宏觀建筑、產業和經濟規劃；但城市治理關系到具體生活街區小環境。當談到“城市管理應該像繡花一樣精細”，關鍵點在于能否做到“城市精細化管理，必須適應城市發展”。管理的基礎是要辨認城市的各自特征，認同其差異化的物質空間規劃和空間更新，而不是雷同的物質建設模式。治理這個“繡花針”應該“扎”在城市街區和社區差異化結構上，“要持續用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發展活力”。只有這樣，現代城市的外在的“鋼鐵水泥之花”才能和內在的治理“繡花針”相互配合，形成有機、有序、有未來的城市更新之路。

（二）生活多樣性：城市精細化治理的生活所指

精細化治理所針對的“城市短板”，不僅僅是一種簡單定義的“粗放”式管理，因為粗放式管理未必不是精細化治理。在多樣性的街區營造和社區自治之間，許多看上去粗放式的治理方式，卻恰恰是適合街區和社區自身的邏輯，也能帶來它們的活力，雅各布斯對美國城市的考察驗證了這一點。精細化治理所要面對的正是人群多元化集聚所帶來的多樣化生活差異，如果只是一個一致性的治理模式，也就無所謂精細化治理的必要。

多樣性是一種平衡，是人們生存持續的基礎，現代城市一直試圖在一致化和多樣性之間的對抗中保持平衡。

傳統城市秩序結構明顯，區域分隔突出，但社會治理具有“熟人社區”的支撐，加上自發性社會組織，形成了一個社會合作結構，雖然也有種種困境，但基本上保持了自己的內在機理和文化特征。當下城市也必須回歸到自身脈絡和機理中，尊重多樣化的街區，建構多樣化的社區自治模式，否則，治理又是千篇一律。

中國城市建設與治理的困境，既要改變“半生不熟的西方化”路徑，又要改變那種“即使原有的社會網絡和城市肌理遭受嚴重損毀也在所不惜”的做法。在許多急切開工的城市設計規劃中，無序擴張的熱點項目致使原本繁華的地段元氣大傷，喪失以往的商業熱度和生活活力，并且導致城市空間的支離破碎。

現代城市治理“短板”的確認基礎

（一）城市治理短板的精細化確認

在理論淵源上，從弗雷德里克·泰勒的科學管理開始到愛德華茲·戴明（W.Edwards Deming）提出的“為質量而管理”的質量管理理論，以及豐田生產方式（TPS—Toyota Production System），即“精益生產”，構成了精細化管理的理論基礎。但精細化管理的具體所指，很難有一個清晰的理論基礎，在目前的學術研究中，中國語境下的精細化管理也缺乏充分論證，但是精細化必須“標靶式”地精準針對治理短板，才能彌補“短板”，否則會陷入繡花針到處“亂扎”，把城市有內在規律和生命力的機理搞得“千瘡百孔”。

中外城市都面臨著精細化治理難題，但當前中國城市側重的是城市空間的更新和改造。中國社會轉型帶來劇烈的結構化變遷，隨著城市化進程加速，傳統的“單位社區”逐步消解；大量流動人口在城市居住，形成了“混合型社區”；鄉村城市化后“傳統社區”瓦解，出現了“內陷型社區”，使得當下“社區建設”承擔著十分嚴峻的社會整合任務，良好治理缺乏有效的制度載體承接，也面臨物質空間的更新。

如果“繡花”體現了具有不同的區域文化特征的精細化，治理就需要有“繡花般的”科學程序、結構和技術，否則，就缺乏具體的問題所指和方式改進，不但無法解決短板，反而可能增加短板。

一般而言，中國現代城市治理短板主要呈現在這幾個突出方面：一是管理者的現代知識儲備匱乏，只會照搬文件政策，而缺乏執行文件政策的具體現代程序和方法，造成治理的“呆板化”；二是城市產業轉型升級困難，生產者的技能水平低，導致城市無法擺脫原有的產業發展結構所鎖定的治理結構，造成“路徑鎖定”；三是居民自治能力不足，雖然城市基層治理，尤其是當前許多社區治理模式創新不斷，但基本是依靠政黨組織和政府資源支撐，造成治理的“內生動力匱乏”；四是環境容量與挑戰日益加劇，基礎設施的需求和供給與環境的張力形成沖突，因此，現在城市治理面臨著各種層面的“資源短缺”；五是多元人群的大規模集聚導致了很多“鄰避運動”的產生；六是城市群的大空間尺度的交通和一體化問題，造成很多大城市擁擠而中小城市人口流失等一系列問題。

（二）差異化的城市分層空間營造

精細化治理面臨的另一個問題，要求城市治理首先尊重街區的歷史傳統，即差異化街區營造和多樣性社區生活方式。它在根本上要求城市擺脫傳統單一思維的大規劃和總體規劃。公共選擇學派恰恰是借助于20世紀70年代之后的分散化和鄰里政府運動，來證明大而統一的大都市區政府很難贏得城市居民的青睞。

中國目前的城市建設基本上延續了“大項目”和“大工程”的底色，采取“自上而下”的政治-行政推動模式，大尺度美觀設計和大規模空間拆遷相結合，因此，城市治理不得不服從于外在的建設工程進展方式。由于過度關注經濟增長，導致產業規劃和城市商業與商品房為主要關注點，忽視了城市是人們的生活空間這一根本出發點，使得整個城市的建設規劃到社區建設規劃是同一個方式，同一個模式，在根本上導致了各個街區的建設逐步一致化。

城市不是有序地演化和尊重，而是被無情地“割裂”。人們常常冠冕堂皇地談起“沒有經濟發展和產業集聚，城市憑什么有好的生活”，這種極化的態度恰恰是馬克思所言的“生產的異化結果”，違背了《馬丘比丘憲章》所界定的城市四大功能——居住、生產、交通和游憩。至少“居住和游憩”是為了生活本身，生產和交通是服務于這一目的。

如果精細化意味著尊重差異化，那么中國目前城市的建設和更新，尤其是已經成熟的城市空間內的“更新”，應該有不同的產業經濟發展和街區更新模式的定位。首先，區級城市空間的發展定位差異化，根據自己的資源稟賦確定產業發展戰略；其次，街區建設風格的差異化，而不是所有的街道都是同一種建筑風格和商業定位；再次，社區治理結構的差異化，因為每個社區都是不同的人群結構和居住空間，各個社區的自治資源也各不相同；最后，治理方式的差異化。多元社會、文化和建筑意味著現代城市要進行差異化治理，就像每個人的體溫不一樣，有溫度的城市社區應該是適合每個社區的溫度。現代城市的整個管理制度需要政策的統一，但是在具體治理方式的選擇上，需要各個街區和社區具有差異化。

在這個意義上，規劃需要從傳統的城市規劃降為街區規劃和社區規劃，從而形成城市治理的有生命力的內在機理（integral fabric），也有助于宏觀層面的城市管理短板的界定和彌補，否則，城市建設與管理還是停留在“運動式”的階段。

民主參與：“彌補”城市治理短板的有效路徑

發展中國家城市發展的初期，往往十分關注如何學習、模仿以至于趕超發達國家的城市外在物質形態，容易忽視自己內在的中觀和微觀層次的治理機制，尤其是自下而上的內生性的基層社區民主參與的制度和方法。這幾乎也是所有發展中國家的城市發展路徑模仿的困境。

一個現代化的城市治理，必然是多元民主式治理，因為現代城市的社會結構基礎已經發生了根本的變化，人在城市空間內的生活條件與城市的物質空間發生了根本性變化，城市已經是一個基于生活方式多樣性和居住空間差異化基礎上的多樣社會復合體。這使得中國政府管理的模式和中國共產黨的政黨執政基礎發生了變化，這是從“管理到治理只有一字之差”，但卻“有天壤之別”的原因所在。如果只是口頭重視管理和治理的區別，而不是從根本思維模式上轉變，只是簡單的“照本宣科”而已。

正是在這個意義上而言，社會建設與社會治理形成了兩個同時進展的任務：既要社會發育形成良好的社會建設態勢，又要形成一個良好的社會主義民主治理結構，民眾才能參與到城市問題的解決當中，才能真正“彌補”而不是簡單地通過政策運動“掩蓋”城市治理的“短板”。實際上，許多國家與地區都讓公民參與到環境治理當中，從而產生了很好的效果。

在城市管理的外在框架一致的前提下，反過來觀察，如果認同差異化城市治理結構的合理性和必要性，那么對城市治理短板的界定也必然是差異化的方式。這樣一來，只有各個“城市小空間”的民主參與，才能決定自己的空間是否存在著治理短板。現代城市居民的民主參與形成了多樣化差異化存在的基礎，只有人們認識到自己生活空間的“短板”所在，只有認同自己的治理結構，此后，一個內生性的城市治理才會出現。

在當下對城市空間的改造過程中，許多地方政府部門往往過多地注意城市空間的“新”，以此來凸顯自己的政績工程，或者錯誤地理解和運用了“群眾路線”，把部分居民反映的問題作為整體問題，從而以為自己掌握了“民意”而迅速地制定政策，更不用說故意逢迎上級領導的意圖，借“社會需求”而出臺政策的極端情況了。

因此，現代城市的“精細化治理”需要民主參與的“短板確認”方式，它與管理制度改革一起構成了現代城市提升整體性治理的兩個相互配合的制度結構。

結論：基于認同的精細化治理

一個基本共識就是：沒有現代城市的民主治理體制，就很難形成有效的長期治理，也無從談精細化治理的可能性。當下中國城市各種治理問題不斷涌現，需要在尊重城市外在物質空間差異性和內在生活結構多樣性的同時，回歸科學方法和民主方式的兩個支撐點，尋找向“城市精細化治理路徑”轉換之可能，避免陷入城市治理困境。

1.精細化意味著回歸空間差異化和生活多樣性。現代城市必須建立尊重多樣性的理念，這是治理差異化不同于管理一致性的根本點，否則，現代城市更新和建設蔓延，就會陷入“千城一面”的外在物質形態和“準單位化”的“千篇一律”的內在生活結構。過度強調一致化，會導致城市的產業發展、商業形態衰敗和人群集聚方向轉移，導致有市無城。

2.重建現代城市治理主體之間的民主關系。我們要重新考量基層黨組織的嵌入引領自治的路徑、政府主導的資源輸入機制，以及社會企業的責任機制，理順現代的黨組織、政府管理和社會企業以及居民群體之間的關系。現代城市是一個流動性社會，如果還是全部依靠政府的資源來主導基層問題解決，缺乏自發組織與合作的社會結構，城市就缺乏自我生長的可能性。這也是十八大以來中國共產黨關于現代社會建設、基層黨建和城市治理文件的核心精神，也是上海市等城市關于城市治理等具體政策的目標。

3.大尺度城市規劃轉向小尺度社區規劃。城市規劃十分重要，一個現代的社區規劃，可以有效解決城市街區空間層面上的建筑差異性，也能保持社區生活的多樣性。一個城市只有具有了豐富多樣化的社區體系，才能從政治之城轉向社會之城，需要從傳統的、宏大的、物質性的城市規劃轉向微觀的、重視人們生活本身的社區規劃，找準城市建設和更新的精細化之路。

4.避免破壞式更新與單向度的物質性建設。現代許多城市對于成熟區域的城市更新方式，完全忽視了城市更新的基本原則，完全屈服于政績考量的大項目和大工程。建筑規劃的專業知識被忽視，行政訴求直接決定著城市的風格，商業化侵蝕了社會化，許多能擁有市場的建筑規劃師變成了政府的“畫圖筆”。

5.超越對城市問題的“運動式治理”方式。中國城市具有成熟的政府主導的解決問題的組織、人力和資源，因此，習慣于運動式規制的方式也無可厚非。但是許多具體的政策往往忽略中央文件的精神，以運動式的規制來掩蓋運動式規制所產生的問題，形成一個惡性循環，最后形成一個“不倫不類”的城市空間。

6.現代城市治理中大數據技術的真正應用。現代城市精細化治理肯定需要大數據的支撐，但是它不是大規模信息設備的增加和大數量數據的存儲，而是處理信息方式的質的改變。精細化治理意味著對城市大數據的精準化分析和現代管理模型的科學化建構，而不是簡單的大量數據統計和感官分析。