論我國環境法律的體系化

文/徐以祥

體系化的方法是法學的重要方法之一。特別是在大陸法系國家，體系化不僅被認為是法學學科理性和科學的象征，還被認為是維護法秩序的安定和正義的關鍵所在。梳理現有的文獻，以下兩個層面的運用是比較普遍的：第一，將體系化方法作為法學學科理論體系建構的重要方法進行運用；第二，將體系化方法作為法律體系科學化建構和立法完善的重要方法進行運用。前一個層面的運用可被稱為法學的體系化，后一個層面的運用可被稱為法律或立法的體系化。在我國環境法領域，生態環境法律在近年來進入活躍期，大量的立法和修法活動接踵而至，環境法律之間的整體架構問題的日漸凸顯，需要運用體系化的方法來討論環境法律體系的科學建構。

我國環境法律的體系性困境

我國目前的環境法律規范是一個以要素保護為重心和主線的法律規范系統。除個別法律帶有綜合性的內容外，大多數環境類法律注重發揮單行法的規范功能，主要包括規范污染控制、規范單項資源利用和生態保護三類法律。這種以要素保護為重心和主線的法律規范將生態環境保護這一宏大的任務分解為污染防治、自然資源保護和生態保護等子系統，并進一步將各個子系統分為各種環境要素、資源要素和生態要素進行立法保護。通過步步分解的做法將生態環境保護這一宏大任務進行落實，具有一定的科學性和合理性。然而，我國目前以要素為重心和主線的環境法律規范構成，存在著以下比較突出的整體結構和功能上的問題：

（一）注重要素保護但忽略體系整合。首先，環境立法被分割為污染防治、自然資源保護和生態保護三個子系統，造成了污染防治、自然資源保護和生態保護之間的立法分離。其次，以要素保護為重心的環境法律容易忽略各種環境及資源要素之間的相互影響，還會過分關注某一問題的及時解決而導致法律資源的非理性配置。

（二）環境立法空白與立法重疊并存。一方面，我國的環境立法中存在立法空白和短板的現象。在環境法律的三個重要領域中，污染防治領域的立法相對完善，生態保護的法律則成為目前我國環境立法最為薄弱的領域。另一方面，我國的環境立法中存在法律條文的重復和法律制度的重疊問題。首先，各個環境法律之間存在形式上的條文重疊。其次，一些法律的規定之間雖然在形式上不存在條文的重疊，但在制度功能上存在重疊，造成了行政相對人的負擔過重，違反了環境規制的比例性原則。

（三）環境法律的價值融貫性缺失。首先，由于我國的環境資源立法是由不同的部門主導，在不同的背景下制定的，存在一些法律之間相互沖突的現象，這種法律之間的相互沖突導致了法律功能的失調。其次，我國不同環境資源法律規定之間不協調的現象也普遍存在。一個典型的例子就是各種規劃之間的不協調。

法律體系化的基本原理

（一）法律體系的涵義。在法學上，法律體系有其獨有的涵義。在最一般的意義上，法律體系是“由法律要素以一定的結構聯結而成的整體”。但是，不同學者對法律體系是以何種“法律要素”，以何種“結構聯結”形成何種“整體”，莫衷一是。馮威將近代以來的法律體系模式劃分為三種類型，即公理化—演繹性模式、價值論模式和規范論模式。規則—原則的規范論模式的法律體系在吸收了純粹法學的規范理論的基礎上，進一步將法律規范類型化為法律規則和法律原則兩種基本要素，其法律體系觀既兼顧了法律體系的形式理性和邏輯自足性，又吸收了利益法學價值融貫的思想內核，是一種具有很強解釋力的法律體系觀。

（二）法律體系的內在體系和外在體系的劃分。法律體系可以劃分為內在體系和外在體系。外在體系被界定為法律的規則體系，而內在體系被界定為以原則為核心的價值體系。在外在的規范體系中，抽象的法律概念（類型作為補充）是基本的基石，法律規則是主要的規范形態；在內在的規范體系中，法律理念是其基本的基石，法律原則是其基本的規范形態。

（三）法律體系化的涵義和特征。法律體系化，即根據法律體系的要求，通過立法、法律解釋等手段，使相關法律規范成為具有內在邏輯聯系的法律規范所構成的、具有內在價值融貫的有機整體的過程。法律體系化包括內在的價值體系和外在的規則體系兩個方面。法律體系化具有外在體系的形式理性特征，這些特征包括：第一，內容的全面性；第二，規范的一致性；第三，邏輯的自洽性。法律體系化還具有內在體系的價值融貫性特征，其強調各種規范的目標一致化，要求由法律理念作為基石的法律原則所追求的價值在具體的法律規則和由法律規則所組成的法律制度能夠得到一貫性的表達。

法律體系化基本原理在環境法中的運用

在梳理法律體系化基本原理的基礎上，需要討論將法律體系化的基本原理在環境法領域中進行具體運用的問題。

（一）法律體系化基本原理在環境法領域的適用性探討

環境法律規范具有與傳統部門法律規范不同的特征。環境法是一個不同于民法、刑法、行政法等傳統部門法的規范集成方式。按照近年來所興起的領域法學的理論，環境法律屬于領域性法律，研究環境法律的法學屬于領域法學。環境法是一個新興的法律領域，是以應對和解決生態環境問題為中心的，其調整的是涉及環境保護的社會關系。環境法是按照事物的領域來進行規范集成的，它所關注的不是調整社會關系的法律性質，而是事物的性質，因而從傳統的法律部門的視角來看，其調整的社會關系是綜合性的，其調整的方法也是綜合性的。

盡管環境法律規范具有與傳統部門法律規范不同的特征，但是法律體系化基本原理在環境法領域中仍然有運用的可能性。這主要有以下幾個理由：第一，環境法律領域是一個成熟和穩定的法律領域，具有數量眾多而穩定的環境法律；第二，環境法律具有其獨特的理念和價值追求，從價值層面具備法律體系化的條件；第三，從實踐情況來看，環境法律體系化已經在多個國家付諸實踐。

法律體系化的原理在環境法領域不僅是可以運用的，而且具有運用的必要性。環境法律作為一個以應對和解決環境問題為中心的法律領域，決定了環境法律需要遵循生態理性的要求，即要遵循生態環境這一領域的特殊規律，追求實質性的效果，生態環境的整體性和系統性決定了環境法應當貫徹綜合生態系統管理理念和綜合生態系統管理方法。用系統和整體的方法來將環境法律體系化，能夠有效促進環境法律目標的實現，對環境問題的有效應對具有重要的意義。

（二）環境法律體系化的主要要求

環境法律體系化首先應當具備法律體系化的特征，即應當符合法律體系的外在形式理性的要求和內在的價值融貫性要求。除此之外，作為一個以解決和應對環境問題為主要目標和存在價值的領域性法律，環境法律體系化還應當符合實效性的要求，即環境法律的體系化應當能夠增強環境法律應對和解決環境問題，系統和有效地防范環境風險。因此，環境法律體系化應當符合三項基本要求：（1）法律體系化的形式理性要求；（2）法律體系化的價值融貫性要求；（3）法律體系化的效用理性要求，即通過體系化能夠促進環境法律系統地、有效地防范環境風險，提升環境品質。這三項要求中，價值融貫性屬于環境法內部體系的要求，而環境法律體系化的形式理性要求和效用理性要求屬于外部體系的要求。

我國環境法律體系化的未來路徑

針對我國環境法律整體結構及功能上存在的體系性問題，根據法律體系化的一般原理，我國環境法律要實現體系化的整合需要選取以下路徑：

（一）以環境價值融貫性為核心建構環境法的內在價值體系

環境法的內在體系，是指以生態利益為核心利益訴求，以環境法的一般法律原則為主要規范形態的價值體系。生態文明的理論要求法律對具有公共性的、體現未來時代人利益和自然生態本身價值的生態環境利益進行系統性的、整體性的保護，這決定了僅僅依托傳統的法律部門不能對生態環境提供有效的保護。生態文明需要一個以生態環境價值為核心價值，以生態環境公共利益保護為核心訴求的法律體系。在生態環境保護的法律規范中，生態環境保護是其核心的價值訴求，這些法律規范對生態環境提供直接的保護，為生態環境利益設置核心的法律原則，構建生態環境保護的核心的制度體系。

2014年修訂的《環境保護法》第5條明確規定了環境法的四項基本法律原則，即保護優先原則、預防為主綜合治理的原則、損害擔責原則和公眾參與原則。目前的環境法四個基本原則，已經初步構架了環境法的內在價值體系。保護優先原則提出了環境法這一價值體系的核心價值理念——生態環保價值，預防原則提供了實現生態環保價值的程序理念并將比例原則融入其中。將損害擔責原則調整為環境平等原則后，環境公平原則和公眾參與原則從實體正義和程序正義兩個方面塑造環境法的價值體系——通過公正地配置環境利益與環境負擔，建立公正的環境程序來維護生態環境利益。這一價值體系能夠普遍地適用于污染防治、自然資源管理、生態保護等環境法律中，對具體的制度構造和司法實踐提供價值指引。未來的具體的立法和法律適用，需要將這一價值體系貫徹始終，一方面對不符合這一價值體系的相關規定進行修改并制定出更好地貫徹這一價值體系的規范，另一方面要在具體的法律解釋中貫徹這些價值的功能，使這些法律原則在法律解釋中發揮出其功能。

（二）以內容全面性和邏輯自洽性為重點完善環境法律的整體組成及其結構

首先，我國的社會主義法律體系中應當確立環境法律體系的地位，并按照生態文明的總體要求建構內容全面的環境法律體系。在當前法律體系中，環境資源法沒有成為獨立的法律體系。污染防治法被劃入了行政法，有關資源和生態保護的法律被劃入了經濟法。在生態文明入憲的背景下，環境法作為一個獨立的部門法律體系的地位應當得到確認，而且，應當根據生態文明的要求，彌補環境法律的空白和短板。特別是在目前比較薄弱的自然資源法和生態保護法兩個領域，需要通過修改相關法律和制定新的法律來彌補我國環境法律體系的空白和短板。在自然資源法方面，我國目前的自然資源保護及綜合利用的法律規定是相當薄弱的，需要從自然資源的綜合統一管理的理念出發制定自然資源領域的基本法，并在《土地管理法》《森林法》《水資源法》等具體的自然資源立法中貫徹生態保護和自然保護的理念，在不超過生態限度的前提下發揮自然資源的經濟價值。在生態保護方面，我國需要制定總體的生態保護的基本法，并在此前提下制定《國家公園法》《自然保護地法》《生物安全法》等法律生態保護的具體法律，構建我國的生態保護法律子系統。

其次，應當選擇合理的模式來進行環境法律體系整合，以促進環境法律內部的邏輯自洽和結構合理。關于生態環境法律體系整合的模式，主要有兩種模式：（1）基本法—單行法模式；（2）法典化模式。我國目前所采取的基本法—單行法整合模式在環境法律的體系整合方面并不成功。《環境保護法》并未承擔起生態環境保護總則的功能。一方面，《環境保護法》中存在大量的具體的污染防治的條款和污染防治的單行立法完全重合；另一方面，在自然資源和生態保護方面的總則性規定并未沒有得到提煉和規定。未來可以考慮通過適度法典化的方式來進行我國環境法律的體系整合。即從生態環境資源一體化規制的視角，制定針對污染防治、自然資源利用和生態保護的總則性規范，通過這種總則性規范來實現環境法律的體系整合。

（三）以提升有效性為目標推動環境法律制度體系的功能優化

我國的環境資源法律制度體系已經初具雛形。在污染防治方面，我國建立了從事前預防、事中控制到事后監管的法律制度。但是，我國的環境資源法律制度面臨著系統有效性不足的短板，未來需要通過制度的改革和整合以提升制度系統的有效性，主要需要考量以下幾個方面：

第一，根據環境、資源和生態整體性保護的理念對污染防治、自然資源保護及生態保護三大制度版塊進行體系整合。在現有的制度下，污染防治、自然資源開發保護和生態保護被分割成三個制度版塊，這與生態系統整體保護的理念不符。未來需要在整體的制度整合上著力。首先，應當強化總體的生態環境狀況評估制度和規劃制度在環境資源法中的基礎性地位。科學的風險評估是生態環境風險系統管理的基礎性和前提性的步驟。其次，確立生態環境資源綜合規劃在各種規劃中的先定性效力，確保“多規合一”并以生態環境規劃為前提。

第二，構建以人體健康和生態安全為初級目標、以不斷提升生態環境品質為高級目標的制度體系。首先，確保人體的健康和生態系統的安全是制度體系優先應當實現的目標，相關的制度短板需要優先得到彌補。在公眾健康保護方面，我國應當建立健全包括公眾健康保護的相關環境規劃制度及標準制度、健康風險評估制度、公眾環境健康風險管理制度、公眾環境健康風險交流制度等具體制度在內的法律制度。在生態系統安全方面，我國建立健全以生態紅線制度和國土空間開發保護制度為核心的相關制度體系，確保生態空間和生態功能的基本安全。其次，要達成生態環境品質提升的目標，需要強化生態環境效果總體管控制度在我國環境資法律制度體系中的地位。側重于總體的環境質量管控的主要制度包括：排放總量控制制度、取用總量控制制度、基本環境能力保持制度、保護區制度和環保“紅線”制度、環保名錄制度、環保規劃制度等。未來的環境法律制度體系建構中，需要將這些制度提升到與微觀的項目管理和行為規制同等的地位，并處理好其與微觀的項目規制、個體行為規制制度的關系。

結論

我國的環境法律在總體結構和功能上存在體系性的問題，需要借助于法律體系化的理論來將其體系化。法律的體系化不僅包括以法律規則為主要形態的外在規則體系的建構，而且包括以法律原則為主要形態的內在價值體系的建構。法律體系化的一般原理不僅能夠在傳統的民法、刑法等部門法中進行運用，而且在環境法律這一新興的法律領域中也具有適用性，生態環境問題的整體性和系統性也對環境法律這一問題應對型的法律的體系化提出了要求。根據法律體系化的一般原理和環境法律問題應對型的特征，我國未來的環境法律體系化應當從環境法律內在價值體系構建、完善環境法律的外在規則體系和增強環境法律制度的體系功能三個方面進行推進，以規范主義的進路促進生態環境問題的系統、長遠和有效應對。