研究基金機構在中國智庫建設中的作用：“邊界組織”的視角

文/朱旭峰 賈楊

研究基金機構作為“邊界組織”

智庫發揮決策咨詢作用是一個將科學知識運用于公共治理的過程，是“知識”領域和“政策”領域之間的交流互動。在這一過程中，往往存在兩個問題：一部分智庫缺乏與決策部門之間的聯系渠道，因此難以將自己的研究成果轉化為政策應用；而另一些半官方智庫雖然與黨政部門之間存在行政隸屬關系，因此能夠有效為決策服務，卻又被詬病缺乏“獨立性”，只是黨政部門的附庸。因此，如何正確處理“知識”和“政策”兩大社會領域之間關系，就成為智庫建設中的一個重要問題。要促進智庫更好發揮決策咨詢作用，同時又最大限度保持其研究自主性，應當在“知識”與“政策”之間建立一個能夠同時了解知識供給和政策需求的組織，為二者搭建交流互動的平臺，承擔起劃界和架橋的職能。而研究基金機構就是這樣一種組織。

研究基金機構是指那些接受政府或社會機構委托，代為管理研究經費，并通過競爭性經費分配機制支持學者和科研機構進行基礎及應用研究的組織?，F代社會通常存在兩大類研究基金機構：第一類是由國家和政府設立的研究基金機構，通常采取科學基金制度，由國家撥款設置基金，采取學者自主申請、同行評議、擇優資助的競爭性經費方式資助特定領域的科學技術研究，例如我國的國家自然科學基金委員會和全國哲學社會科學規劃辦公室（2018年全國哲學社會科學規劃辦公室更名為“全國哲學社會科學工作辦公室”，但為了行文前后統一，本文依然以原名介紹其過去的主要工作）；第二類是非官方研究基金機構，主要由個人、企業或智庫出資設置基金，資助特定領域的科學研究或政策研究，通常注冊為公益基金會，由民政部門統一管理。

目前，在中國的政策過程中，研究基金機構是作為“邊界組織”存在的。所謂“邊界組織”，是指那些占據知識和政策之間邊界的關鍵位置的組織或個人，從而承擔著“劃界”和“架橋”的職能。它的特點是促進知識與政策之間邊界的穩定性，同時加強知識與政策之間的互動。在我國，各類研究基金機構都發揮邊界組織的職能，它們既為智庫提供開展研究活動所必需的研究資金，通過資助政策研究在知識和政策之間劃分邊界，增強智庫的研究自主性；又通過自己與政府建立起的渠道向決策者輸送智庫研究成果，促成知識與政策領域之間的信息流動。它們處在“知識”和“政策”邊界的關鍵位置，成為將“知識”和“政策”兩個社會領域聯系在一起的橋梁紐帶，對于我國新型智庫建設具有重要的促進作用。

研究基金機構推動智庫建設案例

本文從“邊界組織”的視角出發，選取全國哲學社會科學規劃辦公室（以下簡稱“哲社規劃辦”）和國家自然科學基金委員會（以下簡稱“自科基金委”），以及一個非官方研究基金機構中國發展研究基金會的組織與活動為案例，分析比較研究基金機構對推動中國智庫建設的重要作用。

（一）案例一：哲社規劃辦

哲社規劃辦是我國哲學社會科學領域的國家資助機構，負責管理國家社會科學基金，為全國范圍內的哲學社會科學專家提供研究資助，以促進哲學社會科學的繁榮發展。哲社規劃辦作為邊界組織，它在促進智庫建設方面的作用主要體現在以下幾個方面：

1.國家社會科學基金通過發布項目指南和招標公告，將國家治理中的政策問題轉化為社會科學研究議題。每年發布的項目申報公告和課題指南都會對下一年的研究資助作出方向性的指導部署，并給出一批重點選題方向，其中應用型研究的重點選題方向往往以研究國家經濟社會發展中的重要理論與實踐問題為主，強調研究項目的現實性、針對性和決策參考價值。

研究基金機構以課題指南和招標公告的形式，將資助范圍限定在黨和國家決策的重點關注議題之內，引導學者對上述議題進行深入研究闡釋。在這一過程中，通過國家社會科學基金的引導作用，決策者的政治需求被轉化為可供研究的社會科學議題，并且傳達給智庫和專家。

2.哲社規劃辦為智庫和專家搭建起與決策者溝通的渠道，從而促進研究成果的政策應用轉化。哲社規劃辦于20世紀90年代末創建《成果要報》，將智庫和專家的政策咨詢報告以內參的形式上報給中央決策高層。通過《成果要報》這樣一種經常性、制度化的政策咨詢報告，一方面，中央高層的決策需求通過哲社規劃辦自上而下的引導和動員傳達給專家學者；另一方面，專家學者的政策思想被寫入《成果要報》，通過哲社規劃辦自下而上遞送至決策者手中，成為決策參考。哲社規劃辦為智庫提供制度化的決策參與渠道，在促進政策信息雙向流動的過程中發揮關鍵的作用。

3.哲社規劃辦還承擔支持和協調國家高端智庫建設的重要職能。2015年12月，國家高端智庫試點工作計劃正式出臺，并對智庫體系進行重要的制度調整。全國哲學社會科學規劃領導小組成立高端智庫理事會；同時哲社規劃辦成立智庫委員會秘書處，負責高端智庫日常溝通工作。國家社科基金為高端智庫提供研究經費；而智庫成果則通過哲社規劃辦的《國家高端智庫報告》上報給領導人。

哲社規劃辦作為一個綜合性的社會科學研究基金機構，其對具體政策而言沒有明顯的部門色彩和偏好，支持國家高端智庫的研究經費也無須與具體的政策委托課題捆綁在一起。因此，哲社規劃辦在知識領域和政策領域之間設置了邊界，在資助智庫的同時保障其研究自主性。

（二）案例二：自科基金委

自科基金委的主要職能是組織國家自然科學基金相關項目的評審及管理，同時對國家科技領域的重大問題提供咨詢。自科基金委發揮邊界組織職能，促進智庫建設的作用主要體現在以下幾個方面：

1.自科基金委通過設置應急管理項目，引導科學研究與政策需求相對接。應急管理項目是國家自然科學基金資助格局的重要組成部分之一，它主要針對經濟、科技和社會發展中出現的一些重大問題進行短期的對策性研究，目的是及時為黨和政府高層決策提供科學分析和對策建議。這些選題一部分來自黨和國家的直接命題，一部分是自科基金委回應國家重大需求而主動設置的議題。

2.自科基金委通過管理經驗的積累為政府提供國家科技發展戰略方面的決策咨詢：通過研究基礎學科的歷史進展和戰略發展需求，為國家科技戰略部署提供決策支持；通過呈遞內參尋求政策影響；與其他智庫、社會企業、地方政府積極開展合作推動地方的經濟社會發展。

3.自科基金委也直接培養科技政策領域的專家。自科基金委于2002年建立科學部專家咨詢委員會，負責對科學部的優先領域和資助格局、重大研究計劃和重大項目立項、學科發展戰略等具有戰略性的資助決策與管理工作提供咨詢建議和指導性意見。

可見，自科基金委作為“邊界組織”的重要職能就是在專家和決策者之間建立起相互溝通的穩定橋梁。這集中體現在通過應急管理項目、科學部專家咨詢委員會等形式，將黨政部門的政策需求轉化為具體的研究議題并資助智庫專家開展研究。進而，自科基金委再將智庫的研究成果上報給決策部門，作為決策依據和參考。

（三）案例三：中國發展研究基金會

中國發展研究基金會是在中國民政部注冊的公募基金會，于1997年由國務院發展研究中心發起并設立。在“農村義務教育學生營養改善計劃”政策的決策過程中，中國發展研究基金會作為非官方政策研究資助機構，在“農村義務教育學生營養改善計劃”這一政策的議程設置、政策制定和政策執行評估等階段都發揮非常重要的作用，對推動政策變遷起到重要促進作用。

1.開展政策研究。2006年，中國發展研究基金會注意到“撤點并校”、集中教學后，很多地區鄉鎮、農村的寄宿制學校沒有食堂，學生“餓著肚子上學”情況非常普遍，嚴重影響學生身體發育和智力成長。于是，中國發展研究基金會于2007年正式開展試點，實施“貧困地區寄宿制學校學生營養改善項目”，通過對廣西河池市都安縣三所小學為期一年的試點，發現提供營養午餐能夠顯著提升學生的營養水平和學習成績。

2.遞交政策建議，推動議程設置。2008年3月，中國發展研究基金會秘書長盧邁先生以“從農村寄宿制學校入手，實施國家兒童營養改善戰略”為題，將上述調查成果形成政策建議報告。該報告經由原國務院發展研究中心主任王夢奎先生，遞交給時任國務院總理溫家寶。這份來自公益基金會的政策建議報告反映了農村地區寄宿制學校普遍存在學生營養狀況不良的問題，并建議由政府出資在貧困地區學校建食堂并提供營養午餐。2008年4月，溫家寶總理作出專門批示：“要增加對貧困學生的補助力度，改善學生的營養狀況。”至此，政策變遷的“機會之窗”得以打開。

3.政策方案的選擇和確定。溫家寶總理批示后，農村義務教育學生營養改善的政策入政策制定階段，這一過程中出現兩套政策方案，一個是生活補貼，另一個是直接供餐。最初，教育部、財政部等決定采取增加貧困學生生活補貼的方案。

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出要“改善農村學生營養狀況”。2011年10月，國務院常務會議通過《農村義務教育學生營養改善計劃》，決定從2011年秋季學期開始，中央財政每年劃撥160億元，在貧困地區開展試點，以每人每天3元的標準，為試點地區學生提供營養補助。至此，政策方案正式確定，政策進入執行階段。

4.監督政策執行，實施政策評估。中國發展研究基金會成了學生營養改善項目組，對“農村義務教育學生營養改善”政策的貫徹執行狀況，進行兩輪政策評估。2010年的第一輪政策評估中，項目組發現“提高生活補貼”的政策方案效果并不盡如人意，補貼的經費難以直接落實到學生營養改善上。這個政策評估意見上報國務院后，中央政府決定調整政策方案，開始推廣學校直接供餐。2011年的第二輪政策評估中，發現政策試點地區絕大多數學校都建了食堂，通過學校食堂直接供餐給學生，學生營養狀況得到實質性改善。

2015年，教育部、全國營養辦委托中國發展研究基金會，建立“陽光校餐數據平臺”，將農村義務教育學校學生營養改善計劃覆蓋下的全部學生就餐數據在平臺上展示。通過大數據技術，以中國發展研究基金會作為第三方評估機構，對農村義務教育學校學生營養改善計劃的實施情況，進行數據監測與評估。此后，中國發展研究基金會對農村義務教育學校學生營養改善計劃的政策評估，成為一個正式、長期、制度化的機制。

回顧該案例，可以得出幾點結論。首先，中國發展研究基金會主動資助社會政策專家開展相關研究議題，并將研究報告上報給國家決策部門，從而成功將農村貧困地區的學校供餐議題轉化為公共政策議程；其次，在農村義務教育學生營養改善計劃政策過程中，中國發展研究基金會在議程設置、政策制定、政策實施和政策評估階段都是重要的行動者之一，對于政策變遷起到重要的推動作用。中國發展研究基金會的作用，與國家研究基金機構類似，即基金會充當知識與政策之間的邊界組織，從而實現專家和決策者之間的雙向信息交流互動，消除雙方的信息不對稱，最終促進公共政策決策的科學化、民主化和法治化。

結論

哲社規劃辦、自科基金委和中國發展研究基金會等研究基金機構都是重要的邊界組織，它們對于智庫建設具有重要的促進作用。作為“知識”和“政策”兩大領域之間邊界組織，這些機構一是通過正式的組織結構將知識領域和政策領域有效連接起來，建立起智庫專家與決策者之間有效溝通的穩定渠道，從而促進智庫研究成果向政策分析的有效轉化，提升決策科學性；二是研究基金機構在知識領域和政策領域之間設置邊界，政府、企業或個人通過研究基金機構資助智庫，但并不直接介入智庫及其專家的研究活動，智庫既獲得寶貴的資金支持，也有助于保持研究的自主性；三是研究基金機構還開展各類邊界活動支持智庫建設，通過成果評價、宣傳推廣等方式促進智庫政策影響力的發揮。

（一）研究基金機構建立起智庫同決策部門之間有效溝通的穩定渠道，加強智庫同決策部門之間的信息共享與互動交流，實現雙方供需的有效對接

研究基金機構作為邊界組織，能夠了解到決策高層的知識需求，并且將這種需求轉達給作為知識生產方的智庫專家，這能夠幫助智庫了解黨政部門的決策需求，從而更有針對性地開展政策研究；同時，對于很多缺乏與決策部門直接聯系渠道的智庫而言，由研究基金機構作為中介將咨政報告上報給決策層，解決這部分智庫缺乏成果報送渠道的問題，從而實現智庫研究成果在決策中的有效轉化應用。

（二）研究基金機構在知識領域和政策領域之間設置邊界，資助智庫的同時保障其研究自主性，有助于形成多元化的智庫資金投入體系

國內的半官方智庫在一定程度上依賴于政府財政撥款和部門委托課題。對于建設開放性強、自主性高的現代智庫來說，高度依賴單一政府部門資金并不是長久之計。這不僅會讓外界對研究的客觀獨立性產生質疑，同時也會在一定程度上阻礙機構在用人制度、激勵制度等方面的機動調整。而研究基金機構為智庫提供了一筆“非委托項目”的資金來源。不同于承接咨詢課題等業務活動帶來的定向委托資金，研究基金的投入一般沒有具體的服務訴求，也即研究基金機構作為邊界組織在知識與政策之間明確劃分邊界，政府委托研究基金機構資助智庫，因此并不具體介入智庫的研究活動。這種獨特的性質使得研究基金機構的支持似乎能夠最大限度地保護智庫運作的自主性和觀點形成的客觀性，不受利益因素的驅使。除了國家和各省層面的研究基金體系，中國的非官方研究基金機構也在資助政策研究，這部分經費輸入雖然體量較小，但作為政府投入的補充，為智庫經費來源多元化奠定基礎，有助于逐步建立多元化、多渠道、多層次的智庫資金投入體系。

（三）研究基金機構通過成果評價、宣傳推廣等方式促進智庫政策影響力的發揮

研究基金機構既以課題資助的方式對智庫進行支持，也以課題結項的方式對智庫的研究成果進行評價。研究基金機構組織同行專家對智庫研究成果的評價是保障智庫研究成果質量的重要關口。此外，研究基金機構對智庫研究成果的宣傳傳播功能也不可低估。傳播的方式包括網站宣傳、微信公眾號和微博宣傳、資助學術期刊、資助智庫成果結集出版等。研究基金機構對智庫成果的多層次宣傳傳播，一方面，有助于擴大智庫研究的影響力；另一方面，通過對智庫研究成果的傳播，將智庫的研究專家推向思想市場，成為決策者獲取專家資訊的重要渠道。