關(guān)于貫徹實(shí)施行政訴訟法推進(jìn)依法行政情況的調(diào)研

□聊城市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)調(diào)研組

為深入了解全市行政訴訟情況，嚴(yán)格規(guī)范行政行為，全面提升依法行政水平，今年5月中旬至7月下旬，聊城市人大常委會(huì)副主任朱加云帶領(lǐng)市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)對(duì)聊城市貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》推進(jìn)依法行政情況開展調(diào)研。調(diào)研采取座談交流、聽取匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)觀看庭審視頻等形式，重點(diǎn)對(duì)聊城市2016年至2018年行政訴訟案件的種類、存在的問題及原因進(jìn)行了深入研究，并對(duì)下一步貫徹實(shí)施行政訴訟法，推進(jìn)依法行政工作提出了意見建議。

一、基本情況

這次調(diào)研分為兩個(gè)階段：一是市人大監(jiān)察和司法委員會(huì)集體調(diào)研。先后聽取了市中級(jí)人民法院、東昌府區(qū)人民法院、高唐縣人民法院行政審判工作情況的匯報(bào)，現(xiàn)場(chǎng)觀看庭審視頻，座談交流行政訴訟和依法行政工作情況等。二是監(jiān)察和司法委員會(huì)工作室跟進(jìn)調(diào)研。針對(duì)委員會(huì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，工作室又專門組織人員到市中級(jí)人民法院、市司法局和部分縣（市、區(qū)）法院進(jìn)行廣泛深入調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年至2018年，全市法院共審結(jié)各類一審行政訴訟案件2096件，其中行政敗訴案件684件，占比32.63%。2016年共審結(jié)597件，敗訴241件，占比40.37%；2017年共審結(jié)592件，敗訴202件,占比34.12%；2018年共審結(jié)907件，敗訴241件,占比26.57%。

二、行政敗訴案件的類別

行政訴訟案件涉及領(lǐng)域廣泛，主要發(fā)生在土地、房屋征補(bǔ)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公安等領(lǐng)域，數(shù)量占全部案件的80%左右。行政敗訴案件主要有以下幾種：

（一）程序違法。在所有行政敗訴案件中，最突出的是行政機(jī)關(guān)違反法定程序。2016年至2018年，因程序違法被判決敗訴的案件為422件，占全部敗訴案件的61.69%。如東昌府區(qū)谷莊片區(qū)33戶居民起訴區(qū)政府違法強(qiáng)拆案，被告在強(qiáng)制拆除前未對(duì)房屋面積及房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)予以清點(diǎn)、登記并錄像留證。再如東阿縣銅城街道辦事處12戶居民起訴東阿縣政府違法強(qiáng)拆案，被告僅發(fā)布了“明白紙”，未與原告達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，沒有進(jìn)行房產(chǎn)評(píng)估就強(qiáng)制拆除了原告房屋。

（二）認(rèn)定事實(shí)不清。2016年至2018年，此類敗訴案件為194件，占全部敗訴案件的28.36%。一是未認(rèn)真調(diào)查取證即作出行政行為。如謝可波等30人訴茌平區(qū)人民政府土地行政登記案，行政機(jī)關(guān)未對(duì)土地權(quán)屬進(jìn)行核查，錯(cuò)誤地將已為原告頒發(fā)集體土地使用證的宅基地又為他人發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，導(dǎo)致出現(xiàn)“一地兩證”的情況。二是證據(jù)有瑕疵。有的證人證言不符合證據(jù)要求，有的執(zhí)法筆錄缺少簽名，還有的將已被上級(jí)法院裁定撤銷、失去法律效力的民事判決結(jié)果作為行政裁決的依據(jù)。三是主要證據(jù)明顯不足。有的行政機(jī)關(guān)答復(fù)信息公開申請(qǐng)時(shí)，既不向當(dāng)事人說(shuō)明理由，也未告知當(dāng)事人依據(jù)相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定的方式和途徑獲取相關(guān)信息。

（三）履職盡責(zé)失當(dāng)。2016年至2018年，此類敗訴案件為62件，占全部敗訴案件的9.06%。一是行政亂作為，超越職權(quán)批準(zhǔn)事項(xiàng)。如昌澳家紡針織公司訴山東省人民政府行政復(fù)議案，根據(jù)法律規(guī)定征收土地只能由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，聊城市人民政府批準(zhǔn)同意聊城市國(guó)土資源局完善涉案土地征用手續(xù),即屬于超越職權(quán)。在土地征收中被征收人拒不交出土地的，根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，有的行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)行清除地上附屬物而被確認(rèn)違法。二是行政不作為。有的行政機(jī)關(guān)對(duì)于要求其依法定職責(zé)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的申請(qǐng)，拒絕履行或者不予答復(fù)。有的行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人郵寄送達(dá)或者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)方式提交的申請(qǐng)不予接受、不予答復(fù)。三是懶政怠政。有的行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的履行法定職責(zé)或信息公開要求，拖延履行或者遲遲不予答復(fù)。有的履行法定職責(zé)超過(guò)必要期限，特別是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件，均屬檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)沒有及時(shí)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而被法院確認(rèn)違法或者責(zé)令履行職責(zé)。

三、依法行政存在的問題及原因

通過(guò)對(duì)行政敗訴案件的分析，聊城市行政機(jī)關(guān)在依法行政方面主要存在以下問題：

（一）依法行政意識(shí)淡薄。部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員法治觀念不強(qiáng)，不能自覺地加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題。有的部門領(lǐng)導(dǎo)干部在作出重大行政決策決定時(shí)，不注重發(fā)揮本單位法制機(jī)構(gòu)和法律顧問的作用，行政決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化程度不高，容易引發(fā)行政爭(zhēng)議。有的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政敗訴案件反映出的問題沒有及時(shí)整改，導(dǎo)致同類違法問題多次出現(xiàn)。

（二）依法行政水平和能力不足。部分行政執(zhí)法人員不注重業(yè)務(wù)及法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，對(duì)所需法律掌握不夠全面、專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，在行政執(zhí)法過(guò)程中程序違法、認(rèn)定事實(shí)不清的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的執(zhí)法人員責(zé)任心不足，工作方式單一，不能主動(dòng)作為幫助群眾依法解決實(shí)際問題。

（三）矛盾糾紛化解機(jī)制不健全。有的行政部門遇到糾紛不愿調(diào)解、推諉扯皮，造成一些可以通過(guò)行政調(diào)解解決的糾紛錯(cuò)失了調(diào)解機(jī)會(huì)。司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的銜接不夠順暢，還沒有形成化解矛盾糾紛的合力。

（四）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低，應(yīng)訴能力不足。2016年至2018年，聊城市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率僅為20.61%，與有關(guān)法律和制度的要求差距很大。2019年上半年，出庭應(yīng)訴率雖然有了大幅提升，達(dá)到71.36%，但在全省16個(gè)地市中僅列第11位。有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不熟悉案情，缺乏庭審經(jīng)驗(yàn)，存在“出庭不出聲”現(xiàn)象，不能實(shí)際參與案件的庭審或協(xié)調(diào)，應(yīng)訴能力明顯不足。

四、推進(jìn)依法行政的建議

為深化依法治國(guó)實(shí)踐，加快推進(jìn)聊城市法治政府建設(shè)，促進(jìn)依法行政工作，結(jié)合行政訴訟案件反映的問題，調(diào)研組提出如下建議：

（一）提高依法行政意識(shí)。各級(jí)政府部門要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等法治理念，自覺在法律框架內(nèi)行使權(quán)力、履行職責(zé)。正確處理好公正與效率、實(shí)體與程序的關(guān)系，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，積極營(yíng)造辦事依法、遇事找法，解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法行為。健全清單管理制度，全面梳理和明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單和負(fù)面清單，向社會(huì)公開發(fā)布，杜絕超越職權(quán)、濫用職權(quán)和怠于行使職權(quán)等行為。嚴(yán)格行政執(zhí)法程序，對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、信息公開等容易形成訴訟的行政行為，細(xì)化操作流程，避免因不作為或者不當(dāng)作為引發(fā)訴訟。強(qiáng)化教育培訓(xùn)，定期組織行政執(zhí)法人員開展有關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平，從源頭預(yù)防化解行政爭(zhēng)議。

（三）完善矛盾糾紛化解機(jī)制。建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警、隱患排查和重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立暢通有序的訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)矛盾化解工作的前瞻性和主動(dòng)性。發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的主渠道作用，加強(qiáng)行政調(diào)解工作，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)的調(diào)解機(jī)制和工作體系，及時(shí)解決群眾合理訴求，化解行政爭(zhēng)議。

（四）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。健全完善出庭應(yīng)訴工作規(guī)程，提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，鼓勵(lì)主要負(fù)責(zé)人多出庭應(yīng)訴。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政應(yīng)訴和庭審技巧培訓(xùn)，掌握行政訴訟相關(guān)知識(shí)，熟悉庭審規(guī)則和基本流程，提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力。

（五）加強(qiáng)司法與行政的良性互動(dòng)。各級(jí)法院要積極邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政執(zhí)法人員參加庭審觀摩、案例研討等活動(dòng)，協(xié)助行政機(jī)關(guān)提高依法行政能力和水平。認(rèn)真貫徹落實(shí)《山東省政務(wù)信息系統(tǒng)項(xiàng)目管理辦法》，構(gòu)建行政與司法信息共享平臺(tái)，打通行政執(zhí)法、行政復(fù)議與行政訴訟的電子化信息通道。重視司法建議工作，增強(qiáng)司法建議的針對(duì)性、可行性，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，提升司法服務(wù)水平。

（六）加強(qiáng)人大監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)要通過(guò)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、調(diào)研視察、執(zhí)法檢查、專題詢問、組織代表庭審觀摩等方式，加強(qiáng)對(duì)人民法院行政審判工作的監(jiān)督，支持人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)；加強(qiáng)對(duì)政府部門依法行政工作的監(jiān)督，支持人民政府依法行使職權(quán)，督促“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法。