完善財政立法，走向民主財政

阿計

今年全國兩會上，不少代表、委員發出了推進財政立法的建言。去年兩會期間，也出現了制定財政法等動議。這表明，如何構建和完善財政立法，正日益成為集聚了社會共識、呼聲和期待的焦點議題。

公共財政是支撐政治活動、社會運轉的資金基石，也是國家宏觀調控、參與分配的經濟工具。據2017年的統計，我國財政收入已占國民生產總值的20.9%。如此龐大的資金體量，能否做到取之有道、用之合理，能否實現管理有序、經營得當，直接關系到政府公信和人民福祉，這就需要將公共財政活動全面納入法制軌道。尤其是，公共財政牽扯到復雜的利益分配，由此引發的國家與社會、政府與公民之間的關系，中央和地方財政事權與支出責任的劃分等諸多深層次問題，都必須以立法手段加以厘清。正是從這個意義而言，財政立法是現代財政的制度性標志，也是依法治國、依法行政的一大關鍵。

近些年來，以推動財政制度現代化為訴求的預算法修改，由“稅收法定”原則激活的一系列稅收立法行動等等，無不見證了我國財政立法的顯著進步。但也應當看到，我國財政立法仍存在著體系不全等短板，其突出表現是，盡管財政領域的制度規范數量龐雜，但高位級的法律供給嚴重不足，不少領域處于法律盲區。比如，財政立法并未涵蓋全部財政資金，行政事業收費、社保基金經營性支出等資金規模巨大的收支項目，仍游離于法律規制之外。此外，現有的財政法律，主要由針對收入的稅法和針對支出的預算法構成，基本局限于財政資金的流量。對于財政資金存量的資產處置權等等，相關法律約束卻是空白，幾乎完全由行政部門控制。諸如此類的立法缺陷，不僅難以避免企業稅負過高、資產處置無序等現實問題，亦無法最大程度地阻止聚財不當、預算偏差、用度浪費乃至行政腐敗等潛在危險。

正因此，強化和完善財政立法，不僅是當下法治建設的時代課題，并且其終極目標應當是進一步構建民主財政。事實上，自1215年英國國王被迫簽署“大憲章”、進而萌生預算制度起，議會立法權如何制約政府財政權就始終是公共財政的發展方向。財政權力源于人民授權的現代民主政治常識，決定了公共財政的籌集、分配、使用、支付以及處置等等，必須置于民主與法治的制度框架下，接受人民意志的審視和控制。而財政立法的重心，也必然由絕對服務財政職能，全面轉向防止財政權力的濫用。

基于這樣的理念，未來的財政立法建設，應當首先堅守財政法定的原則，這是實現財政民主的基礎途徑。依據這一原則，所有公共財政資金應納入法律規制視野，一切政府財政行為應取得法律的明確許可或授權，而不允許法外財政資金和財政行為的存在。其次，就立法具體設計而言，應當秉持人民利益、平等保護、程序正義等價值追求，明晰財政活動的行為準則，劃定財政權力、義務、責任等邊界，以確保財政立法不僅具有合法性，而且根植公平正義的精神內核。

更為重要的是，構建和完善全方位、多層次的監督機制，應當是未來財政立法的重點方向。除了立足政府內部監督的審計法律制度外，至為關鍵的是強化人大的外部監督功能。事實上，近年來各級人大預算監督的不斷升級，以及全國人大常委會多次聽取審議特定領域財政資金報告等行動，已經充分彰顯了人大財政監督由弱變強的歷史變遷。諸如此類的改革努力，理應在立法層面加以固化。比如，有必要立法明確，重大的財政收支、資產處置等權限、標準等等，必須經過人大審批；重點財政基金的收支、運作等情況，應當定期向人大報告；而事關財政監督的聽證、質詢、預算修正等各項人大政治權力，也有待在立法上作出細化性的制度安排。

完善的財政監督機制，還有賴于廣泛的公共參與。公共財政必須接受公共監督，是民主政治的基本倫理要求。這就要求，不僅應當建立法定的財政信息公開制度，以確保全社會的財政知情權，而且應當以立法手段賦予其以聽證、批評、建議等財政監督權，為普通公民、專家學者、民間組織、公共輿論等參與財政監督開辟法制化的通途。而由此形成的監督合力，亦將使公共財政監督更加符合民意，也更加富有實效。

從本質而言，公共財政的公共性，決定了人民利益、人權保護乃是其應有的歸宿和使命。財政立法只有以此為基點，才能在實現依法聚財、依法用財、依法理財之原始目標的同時，走向民主財政的遠大理想，并最終成為政治民主、法治進步的國家標志。