財政在中國改革發展中的貢獻

文/呂煒 張妍彥 周佳音

財政改革始終內嵌于中國經濟改革進程中并發揮了不可替代的作用。回顧40年的改革歷程，不難發現中國財政改革并沒有遵循某一種既有的財政理論，或按照某一種既有的財政實踐模式來設計自身的改革路徑，而是基于中國自身經濟改革實踐的現實要求，不斷調適能夠為中國經濟改革提供保障和激勵的財政制度架構。本文從財政改革實踐邏輯的視角，將財政在改革進程中所承擔的職責概括為一個根本任務和兩項特殊職能：服務于改革的戰略任務是財政實踐邏輯的根本遵循，而掃清改革阻力和提供發展激勵這兩項特殊職能則相輔相成，共同構成了財政服務改革發展穩定大局和國家治理目標的行為邏輯。無論財政具體表現形式如何演變，無論行為方式是否符合理論規范，財政始終都在踐行改革賦予其的根本任務和特殊職能。

經濟改革邏輯下的中國財政改革

財政改革在整個經濟改革過程中始終發揮著重要作用，全面認識中國財政改革應當從中國經濟改革的大背景下來尋找線索。

（一）財政改革如何推動了經濟改革

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在40年改革進程中始終是落實國家戰略、保障改革順利進行的重要工具。

1.財政放權讓利實現了市場化改革的成功破局。計劃經濟體制下微觀經濟主體活力喪失所導致的經濟低效和發展滯后，使得國家意識到為微觀主體注入經濟活力的必要性。1980年經濟領域的放權讓利改革應運而生，財政領域的放權讓利為改革開放初期的經濟高速增長做出了基礎性貢獻，成為改革開放初期市場化改革成功破局的重要力量。

2.分稅制改革推進了市場經濟體制的確立。經過改革初期的變革與發展，中國經濟出現了國家調控能力下降和地區間市場分割的困境。中共十四屆三中全會提出的分稅制改革推出增值稅，并規定其由中央與地方共享，推動了市場經濟條件下的產業分工與要素流動，確立了社會主義市場經濟的主體稅種。從某種意義上說，沒有財政領域的分稅制改革就沒有社會主義市場經濟體制。

3.推進公共財政建設以適應市場經濟體制完善的需要。中共十六屆三中全會針對民生短板提出了完善社會主義市場經濟的重大決策，在財政領域構建與之匹配的公共財政制度變得勢在必行。在收入一側積極推進稅費改革和稅收制度改革，在支出一側積極推進財政支出的規范化和支出結構的合理化。財政的公共化屬性逐步顯現，回應了國家戰略目標對完善社會主義市場經濟體制和科學發展的內在要求。

4.建設現代財政制度以匹配國家治理現代化需要。中共十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。為匹配新的國家戰略，新一輪財稅體制改革立足于構建公平的稅收制度、有效的財政政策、透明的預算制度、合理的財政體制，通過“營改增”、稅收征管體制改革、個人所得稅改革、供給側改革、新《預算法》出臺、推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革等改革舉措，進一步匹配了國家治理現代化的需要。

通過對40年改革歷程的梳理，不難發現財政改革始終為配合整體經濟改革的步伐和節奏而不斷推動自身改革，因而服務改革總體進程這一根本任務構成了財政改革最為本質的邏輯。

（二）財政承擔了哪些改革成本

內生于中國特殊經濟轉軌過程的改革成本難以由市場自主消化，需要財政作為最終承擔者。財政的這種兜底責任源自于國家是改革進程的設計者、推動者和駕馭者，財政作為國家推動改革的工具，需要通過成本兜底來實現改革過程中利益矛盾的調和，為改革掃清阻力并創造改革的空間和條件。中國體制變革和發展轉型過程中的成本大致可以歸為以下三類：

一是新舊體制過渡過程中的制度轉軌成本，是在舊體制下的社會契約逐步解除和新體制下的社會契約逐步建立的過程中，由于體制轉軌和制度變革所產生的但無法由新體制彌補和承擔的利益損失和制度成本。財政在打破舊體制、建立新體制的過程中對相關成本進行的兜底，對減小體制摩擦、推進改革進程起到了潤滑和助推作用，為破除計劃經濟體制負擔和建立市場經濟體制提供了有效的制度保障。

二是由改革次序和發展戰略導致的結構性成本，是在漸進式改革過程中由于改革次序的先后和戰略取向的主次，使得改革過程中的成本和紅利沒有被均衡分配，由此導致的結構性失衡以及利益補償成本。為此，國家財政在農村地區投入了大量財政資源；針對西部和東北地區，財政以稅收“兩免三減半”、加大轉移支付、基礎設施投入以及信貸優惠等手段進行補償性投入；財政還加大了在扶貧領域的投入力度，積極推進基本公共服務均等化，為進一步改革創造平穩的社會環境。

三是特殊發展階段下被累積和隱藏的跨期成本，是在改革初期出現了片面追求經濟增長的集體行動趨向，并由此導致的在民生領域累積的制度性跨期未償成本。流動人口的公共服務成本問題是跨期成本償付的典型事例，國家制定了2020年1億人口市民化的戰略目標，巨額市民化成本中的公共成本也必然需要由財政承擔。

財政對這些成本的兜底和償付，有力保障了改革進程的順利推進。盡管這些成本可能并不符合規范財政制度所要求的財政職能范疇，但財政的這種成本兜底和償付職責，是改革得以順利推進的重要制度保障，也是財政改革的重要實踐邏輯。

（三）央地財政博弈如何為發展提供了基礎性動力

財政不僅提供了促使地方發展經濟的相容性利益激勵，同時也通過對地方政府賦權的方式為其提供開展競爭的空間，并根據經濟發展形勢和需要而適時更新賦權形式。這種制度空間就是中央財政賦予了地方財政追逐自主財力的手段，地方政府將對更多自主財力的掌控作為實現經濟發展和政治晉升的重要途徑。以激勵視角觀察財政的特殊職能，可以從央地博弈過程中尋找更多細節和線索。

1.以稅代利改革與地方企業留利。改革開放初期，財政包干體制改革使得地方政府成為了真正的利益主體，提供了基礎性制度激勵。1984年實施的企業利稅改革加大了地方政府對自主財力的掌控并進一步擴大了激勵效果。雖然二者導致了市場分割和“兩個比重”下降的問題，但也通過釋放地方財政財力空間的方式為經濟發展提供了內在激勵。

2.地方財政壓力與土地財政。分稅制改革關閉了地方政府通過包干制和企業留利方式獲取財力的制度空間，地方財政出現困難。地方政府開始以土地財政作為獲取自主財力和實現經濟增長的主要來源。雖然土地財政在運行過程中存在明顯的不規范性和不可持續性，但客觀上其緩解了地方政府在發展經濟過程中的資金約束，為地方政府提供了開展經濟競爭和釋放發展沖動的財政空間。

3.地方財政壓力擴大與地方財政融資模式創新。土地財政所帶來的重復建設和資源配置扭曲等問題日益嚴峻，中央逐步削弱了地方政府征用土地的范圍、規模以及審批權限，并對“招拍掛”的土地出讓方式進行規范。隨著預算外收入被納入預算管理以及“營改增”的逐步推行，地方自主財力進一步被削弱。地方政府開始通過設立融資平臺、發行城投債的方式來為城市基礎設施建設項目籌集資金。盡管中央政府通過各種行政手段來控制，地方政府卻仍在PPP、債券、信托以及P2P等領域不斷地進行各種融資渠道的創新。

可以發現，地方政府行為邏輯的背后有著兩條不變的基本制度根源：一是改革開放以來由財政分權和晉升激勵框架所釋放的地方政府發展經濟的持續沖動；二是財政改革在央地財政關系博弈過程中，始終為地方政府保留的自主籌集財力的制度空間，中央政府只是在不規范的籌資模式引致系統性風險時才加以糾偏。

財政改革的邏輯歸結與理論溯源

40年財政改革實踐過程看似紛繁復雜，實質上卻始終遵循著中國財政特有的改革邏輯，財政改革服務于總體經濟改革的根本任務始終沒有變化。

（一）中國財政改革的實踐邏輯

中國財政在40年改革歷程中經歷了多次制度轉變，也參與處置了大量改革成本，還經歷了央地財政關系的動態博弈過程。這些看似復雜的變化是漸進式改革路徑下的必然過程，是始終圍繞著國家治理目標的變化所進行的積極探索和自我革新，有著相對清晰的改革邏輯。

1.中國財政的本質是國家財政并始終服務于國家治理目標。中國社會主義國家性質決定了中國財政的本質始終是國家財政，無論是計劃經濟體制下的生產建設型財政、社會主義市場經濟體制下的公共財政，還是國家治理現代化目標下的現代財政制度，財政都是踐行國家戰略目標的重要工具和制度保障。財政在改革中發揮的作用是服務于當期國家發展戰略，這始終是財政的根本任務，也是財政改革最為本質的實踐邏輯。

2.財政始終是改革成本的最終承擔者并為改革推進創造有利條件。財政始終是改革成本的最終承擔者，這種償付責任來源于財政服務和推動改革的根本任務。三種類型的改革成本雖然表現形式、償付周期、償付對象各不相同，但均是微觀經濟主體無法承擔的成本，只能由代表改革整體利益的國家財政來集中償付。財政為改革成本兜底的根本目的，是為了掃除改革阻力、創造改革條件并順利推進下一階段改革。只要改革進程沒有完成，財政的這種償付責任就始終存在。

3.財政始終為經濟發展提供基礎性激勵并對過度激勵進行約束。財政分權體制以及地方政府競爭被認為是中國經濟改革成功的基礎性動力，地方政府競爭的制度根源則來自于合理的央地財政關系，可以將這種激勵性央地財政關系總結為中央對地方財政自主性的賦權與糾偏。在這種央地博弈框架下，地方政府獲得了尋求自主財力增長的制度彈性空間，而中央政府的及時糾偏也兼顧了地方發展活力與中央駕馭能力的統一。雖然在改革不同階段賦權與糾偏的對象不斷轉換，但這種基本制度安排始終沒有發生變化，并構成了激勵地方政府開展增長競爭的重要制度基礎。

（二）中國財政改革邏輯的理論溯源

中國財政作為國家財政始終服務于國家治理目標、承擔改革過程中非市場化成本以及提供改革與發展的基礎性動力。公共財政理論立論于西方成熟市場經濟體制，只見“政府”，不見“國家”，弱化了國家在財政活動中的主體地位，自然也難以解釋中國財政為服務于國家戰略所發生的非市場化、非公共化財政行為。馬克思主義政治經濟學的經典理論強調了國家理論與財政思想的辯證統一，始終強調了財政的國家屬性。本文總結和提煉的財政改革實踐的三個邏輯，與國家財政的經典理論有著天然的理論淵源，是對馬克思經典學說的繼承與發展。

財政改革中的困惑釋疑與實踐展望

中國財政改革的實踐邏輯來源于中國改革實踐歷程的梳理和總結，對中國經濟改革實踐具有較好的解釋力和指導力，可以對過去財政改革過程中的種種困惑進行釋疑，也可以對未來全面深化改革階段的財政改革實踐進行展望。

（一）關于財政改革過程中幾個困惑的解釋

1.中國財政為何總是處于變革之中？財政職能的發揮必須適應國家治理目標的變化。漸進式改革意味著經濟改革的目標會隨著改革進程的推進而調整，內嵌于經濟改革的財政改革也必然會依據改革總體任務和目標的變化而相應調整，這是財政領域頻繁進行改革的深層原因。

2.如何看待改革過程中財政職能的越位與缺位現象？財政職能缺位與越位行為大多與財政改革的成本兜底責任相關。越位性質的制度轉型職能為改革順利推進提供保障，缺位性質的結構性補償和跨期償付職能則會隨著市場化改革的推進而得到補位。這些公共財政理論下的越位和缺位，恰恰是中國特色社會主義財政學建構的重要事實基礎。

3.如何看待地方政府的不規范財政收入行為？應當辯證地看待改革過程中地方政府的不規范財政行為。地方政府的不規范財政行為可以被視作“基層創新”，這種創新有促使地方激勵沖突得到釋放的積極的一面，也有不規范操作和過度激勵下累積系統性風險的一面。如何在未來的央地關系中繼續給予地方財政激勵的空間，是繼續保持中國特殊增長模式的關鍵制度要件。

（二）基于財政改革邏輯的實踐展望

未來改革過程中，財政改革將繼續通過自身改革推動整體經濟改革，這也為我們展望財政改革方向提供了良好的觀察視角。

1.財政改革應面向現代化強國建設的根本任務。黨的十九大報告清晰地描繪了全面深化改革的方向，為此，財政改革應以實現國家治理現代化為目標，逐步構建現代財政制度。一是以實現經濟高質量發展為導向，優化財政政策體系；以防范系統性風險為導向，完善財政預算制度；二是以構建公平公正的市場環境為導向，推進稅收制度改革；三是以“構建人類命運共同體”為藍圖，推進大國財政建設。

2.財政改革應做好全面深化改革階段的改革成本籌劃。一是推進事業單位改革、深化國有企業改革以及廠辦大集體改革，這些領域改革難度大、涉及人員多、改革成本高，需要財政發揮改革成本兜底責任。二是“兩個百年”目標以及社會主要矛盾的變化要求補齊民生領域短板和實現協調均衡發展，財政應加大鄉村振興、精準扶貧等政策性資金投入。三是跨期未償費用償付，包括環境治理投入、流動人口市民化成本以及可持續的養老保障體系建設等。

3.央地財政關系設計需要兼顧地方政府的激勵性與約束性。未來央地財政關系改革除了明確央地財政事權與支出責任關系外，仍需著重考慮央地財政關系在激勵和約束地方財政行為中的作用：一是在央地財政關系設計中仍應保留地方政府探索自主財力增長模式創新的制度空間；二是加快建立地方稅體系，為地方政府創造規范的財力競爭平臺；三是加強地方財政融資模式創新的監管力度，防范債務和金融風險的過度累積。

結論

社會主義制度決定了中國財政的國家屬性和在國家治理中的工具性職能。本文基于中國改革實踐總結了中國財政改革的實踐邏輯：一是中國財政的本質是國家財政并始終服從于國家治理目標，其決定了財政改革與整體改革的總體邏輯關系；二是財政始終是改革成本的最終承擔者，其反映了財政為推動經濟改革所承擔的兜底責任，是財政為改革順利進行提供的基礎性保障；三是財政改革為經濟發展留出了激勵空間并對過度激勵進行約束，其反映了財政體制作為央地利益關系的制度安排，為經濟發展所提供的基礎性激勵。這種實踐邏輯的歸結反映了財政在改革特定階段下服務于國家治理目標的根本職能，是財政與國家關系在中國特色社會主義體制架構下的客觀實質，是馬克思主義國家財政觀和國家分配論在改革歷史階段的傳承與發展。