項(xiàng)目制政府購(gòu)買的邏輯：誘致性社會(huì)組織的“內(nèi)卷化”

文/陳堯 馬夢(mèng)妤

改革開放至今，在從國(guó)家總體性支配到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變過程中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系以及社會(huì)結(jié)構(gòu)本身，都同時(shí)發(fā)生著重大變化。其中，社會(huì)組織的發(fā)展被看做是改變國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的根本力量，引發(fā)了學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)“發(fā)展”或“轉(zhuǎn)型”等議題的討論。隨著影響社會(huì)組織發(fā)展的法律體系和政策工具日益完善，中國(guó)社會(huì)組織正進(jìn)入整體性變革時(shí)期。

在傳統(tǒng)社會(huì)組織生長(zhǎng)的研究中，基層民眾的抗?fàn)帯⒐竦淖越M織、公益領(lǐng)域等社會(huì)空間，市場(chǎng)、資本等經(jīng)濟(jì)空間，被看做是社會(huì)組織發(fā)育的重要場(chǎng)域。但是，現(xiàn)有的學(xué)術(shù)資源卻忽略了由公共權(quán)力創(chuàng)造的社會(huì)組織生長(zhǎng)空間。政府購(gòu)買是社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)重要推動(dòng)力量，不少社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展與政府購(gòu)買有著緊密聯(lián)系，尤其與政府的項(xiàng)目制治理密切相關(guān)。

文獻(xiàn)綜述與概念提出

我國(guó)國(guó)家與社會(huì)組織互動(dòng)的一個(gè)重要途徑就是政府購(gòu)買，而項(xiàng)目制政府購(gòu)買是政府購(gòu)買的一種新形式。近年來，項(xiàng)目制在我國(guó)財(cái)政、教育、社會(huì)治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域日益發(fā)揮重要作用。作為一種國(guó)家治理的新模式，項(xiàng)目制政府購(gòu)買在改善公共服務(wù)質(zhì)量、提高公共服務(wù)供給效率、調(diào)動(dòng)公眾積極性、實(shí)現(xiàn)政治和管理雙重目標(biāo)以及促進(jìn)社會(huì)組織自主性、合法性和運(yùn)作活力等方面起到了積極作用。

現(xiàn)有關(guān)于政府購(gòu)買項(xiàng)目化運(yùn)作的相關(guān)研究基本上以政府基層治理為視角，很少關(guān)注項(xiàng)目制政府購(gòu)買在社會(huì)組織的生長(zhǎng)方面所具有的獨(dú)特功能。由于特定公共服務(wù)領(lǐng)域政府購(gòu)買項(xiàng)目的擴(kuò)張，一些社會(huì)個(gè)體或企業(yè)自發(fā)建立社會(huì)組織迎合政府購(gòu)買服務(wù)的需要，由此催生了一種特殊形態(tài)的社會(huì)組織，即因項(xiàng)目制政府購(gòu)買而建立的社會(huì)組織。這種社會(huì)組織既不同于官方色彩濃重的正統(tǒng)社會(huì)組織（如紅十字會(huì)等），也不同于完全由民間力量自發(fā)成立的“草根組織”，而是在政府創(chuàng)造的制度條件的誘導(dǎo)下、由社會(huì)力量自發(fā)成立的社會(huì)組織。表面上，這類社會(huì)組織由社會(huì)力量注冊(cè)成立，扎根、服務(wù)基層社區(qū)，帶有自治屬性；實(shí)質(zhì)上，這類社會(huì)組織主要誕生于政府購(gòu)買的背景，在不同程度上依賴于基層政府治理的項(xiàng)目化運(yùn)行。借鑒制度變遷理論，我們將這類組織稱為“誘致性社會(huì)組織”。誘致性社會(huì)組織是指在政府提供制度條件的誘導(dǎo)下，由政府創(chuàng)造“需求”，社會(huì)力量主動(dòng)“迎合”而成立的一類非政府社會(huì)組織。嚴(yán)格意義上的社會(huì)組織應(yīng)該劃分為“自發(fā)性社會(huì)組織”和“誘致性社會(huì)組織”兩種形態(tài)：前者屬于典型的“草根組織”，不存在任何官方背景，完全由社會(huì)力量自發(fā)成立；后者則是在基層政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制下，由社會(huì)中的個(gè)人或團(tuán)體成立的一類社會(huì)組織，雖然也扎根基層、服務(wù)基層，卻不同程度地帶有官方色彩，圍繞政府項(xiàng)目而活動(dòng)。

誘致性社會(huì)組織的生長(zhǎng)：案例比較

本文選取了三個(gè)承接基層政府購(gòu)買項(xiàng)目的典型誘致性社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)研，采用深度訪談方法獲得一手資料，在此基礎(chǔ)上，綜合比較研究方法，了解政府部門購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的初衷以及培育社會(huì)組織的意圖和動(dòng)機(jī)，從類型學(xué)上分析誘致性社會(huì)組織的特征，總結(jié)項(xiàng)目制政府購(gòu)買對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生的影響，并探討其未來可能的發(fā)展方向。本文選取的三個(gè)誘致性社會(huì)組織均位于上海市M區(qū)，均為近年承接基層政府機(jī)關(guān)（街道辦事處）購(gòu)買服務(wù)而成立。

從生長(zhǎng)邏輯來看，三個(gè)社會(huì)組織均具有各自特點(diǎn)。好管家工作室（簡(jiǎn)稱HGJ）在政府主導(dǎo)下成立。HGJ的前身是M區(qū)物業(yè)糾紛調(diào)解工作室，是街道下面的一個(gè)全部由政府出資的工作室。在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的治理理念推動(dòng)下，街道牽頭，HGJ在區(qū)民政局登記注冊(cè)，并以合同形式承接街道購(gòu)買項(xiàng)目。HGJ對(duì)外有兩塊牌子，一個(gè)是作為民非組織的HGJ工作室，另一個(gè)是街道物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)；家和順工作室（簡(jiǎn)稱JHS）則依托企業(yè)建立，其設(shè)立初衷是為了推廣X公司的一款軟件產(chǎn)品。X公司設(shè)計(jì)了一款第三方技術(shù)支持平臺(tái)軟件，其功能是推動(dòng)小區(qū)物業(yè)服務(wù)中的相關(guān)信息公開、透明。JHS負(fù)責(zé)人希望利用政府資源，將自己的軟件產(chǎn)品嵌入到政府的行政指令中，既為自己帶來經(jīng)濟(jì)收益，也幫基層政府解決治理難題。基于此，“JHS物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心”在區(qū)民政局注冊(cè)成立；景云工作室（簡(jiǎn)稱JY）萌芽于社區(qū)。負(fù)責(zé)人在自發(fā)組織親子活動(dòng)中向居委會(huì)借場(chǎng)地，從而與居委會(huì)工作人員關(guān)系熟絡(luò)。在向街道匯報(bào)年終工作總結(jié)的時(shí)候，為凸顯政績(jī)，居委會(huì)反映了相關(guān)活動(dòng)情況。該街道的婦聯(lián)了解到這項(xiàng)活動(dòng)后，便產(chǎn)生了濃厚興趣，希望該活動(dòng)能夠納入到婦聯(lián)工作中去。在婦聯(lián)的推動(dòng)下，“Y社區(qū)工作者服務(wù)中心”正式成立。除了承接本區(qū)、本街道的項(xiàng)目以外，JY也承接B區(qū)的項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括親子類和小區(qū)物業(yè)管理類。

三個(gè)社會(huì)組織都是基層治理中項(xiàng)目制政府購(gòu)買背景下的產(chǎn)物，因受制于單個(gè)項(xiàng)目資金，這些組織均屬于小微型組織。但既然是正式注冊(cè)的社會(huì)組織，“麻雀雖小、五臟俱全”，三個(gè)組織原則上都具備完整的組織架構(gòu)，除了榮譽(yù)性的理事長(zhǎng)和理事外，一般都聘請(qǐng)1、2位專職工作人員，若干兼職人員，而像JY的運(yùn)行在很大程度上依托于社區(qū)志愿者。

從運(yùn)作模式來看，三個(gè)社會(huì)組織都是承接政府購(gòu)買項(xiàng)目，以政府配套資金完成項(xiàng)目，同時(shí)維持組織的生存和發(fā)展。HGJ的項(xiàng)目屬于非競(jìng)爭(zhēng)性的“定向”購(gòu)買模式，完全依賴政府的單一購(gòu)買。JHS和JY的項(xiàng)目屬于獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式，政府通過公開競(jìng)爭(zhēng)程序來選擇社會(huì)組織承接項(xiàng)目。這三個(gè)社會(huì)組織均屬于政府購(gòu)買所在轄區(qū)，這并非出于方便考慮而采用“就近”購(gòu)買邏輯，而是反映了地方政府購(gòu)買的一個(gè)重要考慮，即在當(dāng)前治理創(chuàng)新中，地方政府本身承擔(dān)著一定的“孵化”“培育”社會(huì)組織的職能，因此地方政府愿意尋求或支持屬地內(nèi)的社會(huì)組織來承接公共服務(wù)。從工作內(nèi)容上說，HGJ與JHS比較接近，二者承接的都是小區(qū)物業(yè)管理項(xiàng)目。具體來說，HGJ的工作包括業(yè)委會(huì)培訓(xùn)和物業(yè)糾紛調(diào)解兩部分；JHS的工作內(nèi)容就是業(yè)委會(huì)培訓(xùn)，所以項(xiàng)目資金最少；JY的工作內(nèi)容較前兩者要廣泛一些，包括親子活動(dòng)類和小區(qū)物業(yè)管理。總體上，三個(gè)社會(huì)組織的工作內(nèi)容均與其設(shè)立的目的基本吻合。

從與政府的關(guān)系上看，正是街道的項(xiàng)目制購(gòu)買，為三個(gè)社會(huì)組織的生長(zhǎng)創(chuàng)造了前提條件。街道與HGJ之間是一種父子式關(guān)系。HGJ成立時(shí)的一切準(zhǔn)備工作都是由街道來完成的，無論從職能還是工作模式上，HGJ實(shí)際上都是政府部門的延伸，就像街道的子女一樣。街道將原本自己下屬的“房地物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”的牌子掛到HGJ，就已表明沒有將HGJ當(dāng)做純粹的社會(huì)組織，這屬于一種政府嵌入的“體制內(nèi)吸模式”。在項(xiàng)目具體執(zhí)行過程中，街道對(duì)HGJ的物業(yè)糾紛調(diào)解過程進(jìn)行培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲，對(duì)HGJ的調(diào)解工作要求文本記錄，并予以匯總、統(tǒng)計(jì)、歸檔，由區(qū)司法局統(tǒng)一保管。除了徒具社會(huì)組織的名義外，HGJ已經(jīng)完全被納入了科層制管理。街道與JHS是一種契約式關(guān)系。JHS成立的目的是贏得政府信任，借此推廣自己的物業(yè)管理軟件，而街道也具有將物業(yè)管理項(xiàng)目社會(huì)化的構(gòu)想，因此，JHS的成立對(duì)雙方來說屬于互利共贏。但是，JHS在參與競(jìng)標(biāo)時(shí)面臨著眾多的競(jìng)爭(zhēng)者，街道也沒有對(duì)JHS進(jìn)行委托式的“定向購(gòu)買”，盡管JHS最終獲得了項(xiàng)目。就JHS本身來說，作為一個(gè)規(guī)模有限的草根組織，除了承接政府項(xiàng)目外，沒有其他的生存空間；但街道如果對(duì)JHS的工作不滿意，可以尋找其他社會(huì)組織替代。街道與JY之間是一種合作伙伴關(guān)系。JY不僅承接了本街道的項(xiàng)目，還承接了本區(qū)婦聯(lián)的項(xiàng)目以及外區(qū)的項(xiàng)目，可以說，JY與多個(gè)政府部門維持著良好的合作伙伴關(guān)系。JY的設(shè)立雖然是由街道和婦聯(lián)共同推動(dòng)的，但主要得益于其較為深厚的社區(qū)基礎(chǔ)，JY從一開始就具備了與政府部門討價(jià)還價(jià)的籌碼。因此，JY對(duì)政府的依賴度要低于其他兩個(gè)社會(huì)組織。值得注意的是，如果說JY成立的背景是基層政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的需求，這種需求是通過項(xiàng)目發(fā)包方式實(shí)現(xiàn)的，那么，JY后來的發(fā)展過程同樣無法離開這一背景。

從三個(gè)社會(huì)組織當(dāng)前的運(yùn)作情況來看，盡管遇到了種種困難，項(xiàng)目任務(wù)都能夠順利完成。HGJ獲得了街道領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，甚至被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注，希望HGJ的模式在全區(qū)進(jìn)行推廣。JHS的工作不僅贏得了街道和業(yè)委會(huì)的好評(píng)，也為自己推廣軟件的工作爭(zhēng)取到了更多的主動(dòng)權(quán)。JY由最初的一個(gè)項(xiàng)目發(fā)展到現(xiàn)在的多個(gè)項(xiàng)目，表明政府對(duì)其工作的肯定與支持。由于政府項(xiàng)目制本身具有“一事一議”以及“專款專用”的特點(diǎn)，HGJ和JHS的工作僅僅限于項(xiàng)目規(guī)定的內(nèi)容，HGJ沒有時(shí)間和精力去爭(zhēng)取新項(xiàng)目，JHS則沒有意愿去擴(kuò)張。而隨著項(xiàng)目數(shù)量的增加和范圍擴(kuò)大，JY則實(shí)現(xiàn)了組織能力、溝通協(xié)調(diào)能力和動(dòng)員能力的一定提升。

三個(gè)社會(huì)組織的生長(zhǎng)具有明顯的共性。在中國(guó)，許多社會(huì)組織對(duì)組織精英和核心人物存在一定的依賴性。對(duì)于誘致性社會(huì)組織而言，精英和核心人物的作用更為關(guān)鍵，甚至其存續(xù)和發(fā)展也在很大程度上取決于精英。在規(guī)模有限的誘致性社會(huì)組織中，由于來自社會(huì)力量的支持比較弱，基本上靠精英個(gè)人出面與政府進(jìn)行斡旋，精英的作用就更為突出。精英人物要運(yùn)用自己的社會(huì)關(guān)系去尋找項(xiàng)目、承接項(xiàng)目，運(yùn)用自己的組織能力去完成項(xiàng)目。精英人物對(duì)于誘致性社會(huì)組織的重要性，也從側(cè)面反映了當(dāng)前誘致性社會(huì)組織不成熟和局限的一面。

自發(fā)性社會(huì)組織的原生驅(qū)動(dòng)力就是公民社會(huì)的自我成長(zhǎng)以及社會(huì)日益增加的公共服務(wù)需求，社會(huì)自身力量起到了最直接、最重要的作用。誘致性社會(huì)組織是在項(xiàng)目制政府購(gòu)買的背景下成立，其驅(qū)動(dòng)力是基層政府的治理需要，而成立之后的誘致性社會(huì)組織也以完成政府項(xiàng)目為工作內(nèi)容，與社會(huì)存在某種程度的脫節(jié)。社會(huì)組織的自主性要求其能夠嵌入社區(qū)，與社區(qū)形成親密關(guān)系，但項(xiàng)目制凸顯的技術(shù)理性使之更多地依附于項(xiàng)目本身，而與社區(qū)疏離。大多數(shù)誘致性社會(huì)組織從一開始就是在項(xiàng)目制政府購(gòu)買的環(huán)境下成長(zhǎng)起來，社會(huì)基礎(chǔ)十分薄弱。政府力量在誘致性社會(huì)組織的成立中雖然不具有強(qiáng)制性，但卻提供了制度條件，在這一制度的刺激下，催生了誘致性社會(huì)組織。項(xiàng)目制政府購(gòu)買創(chuàng)造的制度條件推動(dòng)了一大批誘致性社會(huì)組織的成立，一旦政府停止該項(xiàng)目的購(gòu)買，這些社會(huì)組織將失去資金來源，極可能頃刻間解體。

誘致性社會(huì)組織發(fā)展的“內(nèi)卷化”

研究發(fā)現(xiàn)，誘致性社會(huì)組織與普通社會(huì)組織尤其是自發(fā)性社會(huì)組織具有較大的差異性，不管是組織的發(fā)起、社會(huì)基礎(chǔ)，以及與政府的關(guān)系，均表現(xiàn)出一種不穩(wěn)定的、依附性的特征。這意味著誘致性社會(huì)組織的自主性具有極大的局限。

從社會(huì)治理的角度來說，項(xiàng)目越細(xì)化，就越易于執(zhí)行、效率越高，也符合項(xiàng)目化思維所具有的形式理性和技術(shù)理性的特點(diǎn)；但從社會(huì)組織的培育角度來說，具體而瑣碎的項(xiàng)目分化造成社會(huì)組織的碎片化和不穩(wěn)定性。基層政府不僅決定了項(xiàng)目制管理下誘致性社會(huì)組織提供的服務(wù)種類、內(nèi)容，也決定了這些組織活動(dòng)提供服務(wù)的地域范圍。項(xiàng)目制政府購(gòu)買作為一種誘致性條件推動(dòng)特定類型的社會(huì)組織成長(zhǎng)，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家在實(shí)現(xiàn)自己意圖過程中的副產(chǎn)品，這些社會(huì)組織不具有公民結(jié)社中常見的“心靈習(xí)性”及其所體現(xiàn)出來的文明性，也不具有公民社會(huì)所具有的自治性、民主性、公共精神，只是有助于實(shí)現(xiàn)基層政府的治理目標(biāo)而已。從這個(gè)角度講，誘致性社會(huì)組織的生長(zhǎng)僅僅是一種國(guó)家功能擴(kuò)張的表現(xiàn)，其發(fā)展呈現(xiàn)出一種“內(nèi)卷化”的特征。第一，組織功能單一化。誘致性社會(huì)組織從目標(biāo)到具體運(yùn)作，都以完成政府購(gòu)買的項(xiàng)目為邊界，無力也無法從事超出項(xiàng)目外的活動(dòng)，其功能具有單一性、重復(fù)性的特點(diǎn)。第二，組織缺乏創(chuàng)新性。由于性質(zhì)、功能和資源支持的單一性，絕大多數(shù)誘致性社會(huì)組織僅僅滿足于完成政府項(xiàng)目。面對(duì)著利潤(rùn)微薄、任務(wù)繁重的環(huán)境，以及政府對(duì)項(xiàng)目結(jié)果的考核壓力，誘致性社會(huì)組織難以形成類似于自發(fā)性社會(huì)組織所具有的創(chuàng)新性。第三，組織更新困難。在成立初期，誘致性社會(huì)組織一般都是由一位魅力型的精英人物來組建并領(lǐng)導(dǎo)，在其后續(xù)發(fā)展過程中更是依靠精英人物來支撐，往往處于“精英在，組織在；精英走，組織散”的狀態(tài)。由于年齡、健康或其他因素，精英人物在組織中不可能長(zhǎng)期維持領(lǐng)導(dǎo)地位，這就勢(shì)必埋下了一旦魅力型人物離開，組織極有可能渙散甚至解體的隱患。第四，組織發(fā)展的“社會(huì)脫嵌”。誘致性社會(huì)組織是在政府制度的誘導(dǎo)下成長(zhǎng)起來的，同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體制使得項(xiàng)目行為短期化，加劇了社會(huì)組織的流動(dòng)性，這使得社會(huì)組織很難與其服務(wù)的社區(qū)建立長(zhǎng)久的、穩(wěn)固的聯(lián)系，進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)組織與社會(huì)脫節(jié)。項(xiàng)目制將社會(huì)組織納入一個(gè)專項(xiàng)化、程序化管理的框架，力求實(shí)現(xiàn)有效約束其行為的意圖，但卻割裂了社會(huì)組織與社會(huì)根基之間的關(guān)聯(lián)，造成社會(huì)組織的“去社會(huì)化”或“脫嵌”，懸浮于基層社區(qū)；第五，組織的非聯(lián)盟化。就社會(huì)組織的發(fā)展而言，項(xiàng)目制具有天然的分化社會(huì)組織、抑制組織聯(lián)盟的功能。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的地域分割、購(gòu)買主體的多元化，造成社會(huì)組織的分割與分化。項(xiàng)目制內(nèi)容的具體而微和瑣碎化，造成社會(huì)組織的強(qiáng)功能化與弱聯(lián)合化。

結(jié)論

近年來，項(xiàng)目制政府購(gòu)買服務(wù)大量涌現(xiàn)，并逐漸演變?yōu)橐环N基層政府社會(huì)治理的普遍機(jī)制。項(xiàng)目制政府購(gòu)買的實(shí)質(zhì)是政府職能的擴(kuò)張，政府憑借強(qiáng)大的財(cái)政能力將公共服務(wù)前所未有地送達(dá)基層社會(huì)，“誘致性社會(huì)組織”的生長(zhǎng)正是這種政府?dāng)U張的產(chǎn)物。本文所關(guān)注的誘致性社會(huì)組織，說到底，是在社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求下國(guó)家技術(shù)性治理邏輯的結(jié)果。誘致性社會(huì)組織的發(fā)展路徑也具有與自發(fā)性社會(huì)組織不同的特殊路徑，總體上表現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的特征，缺乏與基層社區(qū)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)之間的對(duì)接和整合，難以實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)性發(fā)展。誘致性社會(huì)組織單純的數(shù)量增長(zhǎng)沒有推動(dòng)公民社會(huì)的成長(zhǎng)。更重要的是，誘致性社會(huì)組織生長(zhǎng)和發(fā)展背后關(guān)涉的是一種特定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，即國(guó)家對(duì)社會(huì)的吸納與管控。這些組織雖然被稱為社會(huì)組織，但它們并非自主、獨(dú)立意義上的社會(huì)組織，而是基層政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的工具和手段。項(xiàng)目制政府購(gòu)買顯著地表現(xiàn)為在政府資源高度集中的條件下國(guó)家權(quán)力在社會(huì)中的邏輯延伸，因?yàn)閲?guó)家財(cái)政汲取能力的提升對(duì)公共服務(wù)供給模式范圍、內(nèi)容和方式產(chǎn)生了明顯的改變。國(guó)家借助社會(huì)組織的面貌，以令人不易察覺的、更為隱蔽的方式對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行再供給。從這個(gè)意義上講，項(xiàng)目制政府購(gòu)買不但重塑了不同層次政府之間的權(quán)力關(guān)系，也再造了基層社會(huì)的內(nèi)部秩序。