公共治理視角下推進地方民主立法的實踐與思考

□于云龍 張燕玲

黨的十九大報告提出，要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。良法是善治的前提，提升立法質量是打造良法、保障善治的必然要求，而科學立法、民主立法、依法立法是提升立法質量、實現良法善治的根本途徑。其中，民主立法則突出了立法活動的人民屬性，通過廣察民情、廣納民意、廣聚民智，把人民群眾的利益訴求和意志主張有效地匯集起來，更具靈活性、富有創新性。對地方人大立法而言，引入公共治理視角，對于正確把握最廣大人民的根本利益、充分反映群眾的共同利益、統籌兼顧不同階層群體的特殊利益，尋求最大社會公約數至關重要，從某種意義上甚至決定著立法質量。

一、地方民主立法的概念及從公共治理視角下對地方民主立法的界定

公共治理理論是效仿政治社會學，對政府管理社會公共事務模式進行的一次新探索，強調以善治為目標，各方主體通過合作、協商等上下互動的方式，對公共事務實施管理，并把正式制度或規范程序作為治理的重要保證。將公共治理理論引入地方民主立法實踐，有助于豐富地方民主立法的內涵和形式，不斷提升地方立法的規范性和實效性。

結合地方立法實踐，我們認為，地方民主立法實質上是不同階層意見、不同利益訴求不斷整合、協調、平衡的過程，突出表現在立法主體、立法內容、立法過程的民主化，只有通過構建和完善地方民主立法的參與機制，才能使地方立法真正廣察民情、反映民意、集中民智、順應民心。

二、威海市創新地方民主立法的實踐探索

近幾年，威海市人大常委會在上級人大的指導下，始終堅持民主公開的立法原則，在聚焦“開門立法”上持續精準發力，先后制定了《威海市飲用水水源地保護條例》《威海市節約用水條例》《威海市海岸帶保護條例》等一批有特色、過得硬的地方性法規，提升了地方立法的精準化科學化水平。威海市人大立法工作得到上級充分肯定，在2017年第二十三次全國地方立法工作座談會上，全國人大常委會原委員長張德江予以高度評價，在2018年省人大常委會地方立法工作會議上威海市人大就有關做法進行典型交流，在同年全國人大立法培訓班上，市人大常委會進行了經驗介紹。

（一）堅持開門立項、精準選題，變“等米下鍋”為“主動點菜”。在編制立法計劃和立法建議征集論證過程中，威海市人大常委會改變由政府各部門報送立法項目計劃的傳統模式，充分發揮人大立法的主導作用，建立形成多層次征集意見與嵌入式調研相結合的工作模式，力求使立法項目選題更接地氣、更符合民意。一方面，通過書面通知、郵寄信函和向全社會發布公告等多種方式，廣泛征集全市各級國家機關、社會組織、立法咨詢委員、各級人大代表及社會各界的建議項目，擴大立法項目的來源。另一方面，常委會分管領導牽頭組織市人大專委會及常委會工委室工作人員，集中利用一個多月的時間，深入到立法任務較重的部門、基層執法一線及所轄區市進行全面調研，并充分用好基層立法聯系點，從不同角度、不同層面盡可能多地直接聽取群眾、基層單位和利益相關人的意見，真正問需于民、問計于民。在此基礎上，對于征集到的建議項目，法工委會同有關專門委員會、市法制辦和有關部門進行了反復研究論證；對確實把握不準的項目，及時與省人大常委會法工委進行聯系與溝通，確保了立法項目的合法有效。

（二）堅持多方聯動、調研論證，變“單打獨斗”為“合力推進”。充分發揮人大的組織協調優勢，注重加強與政府及有關部門的溝通協調，主動提前介入法規起草和調研論證工作，分專業有重點地組織人大代表、立法咨詢專家參與立法活動，形成了工作合力。比如，在《威海市飲用水水源地保護條例》立法過程中，針對上位法對非規模畜禽養殖專業戶、散養戶的監管缺位問題，市人大常委會通過專家論證、立法咨詢等方式，及時聽取相關領域專家學者、立法咨詢委員的意見建議，在法律責任章節進一步明確了執法主體、科學設置處罰種類和罰款計算標準，填補了立法空白，為加強行政監管提供了及時有效的法規依據。同時，完善意見征集反饋機制，不斷拓寬公眾參與立法渠道，努力使每一項立法都符合憲法和法律精神，反映人民意愿，經得起歷史和實踐檢驗。工作中，既通過《威海日報》、威海人大網站刊發法規草案全文、廣泛征求社會各界意見，將一審后的法規修改稿書面征求了部分人大代表意見，又充分用好新媒體新手段，創新公眾參與地方立法途徑。比如，為做好文明行為促進條例的起草工作，市人大常委會會同市文明辦開展了為期一個月的文明行為大討論，借助互聯網、微信、微博等新媒體手段，通過講故事、談看法、發微博、拍照片等方式，向全社會征集了市民贊同的文明行為和反對的不文明行為類型，為條例的順利推進和有效實施奠定了廣泛的民意基礎；針對部分市民在城區道路燒冥紙污染環境這一現象，常委會在清明節前夕組織了單一事項的社會調查，及時將絕大多數群眾意愿通過法規條文的方式反映出來，最大限度地凝聚社會共識。

（三）堅持統分結合、集體審議，變“程序審查”為“大膽決策”。在法規草案審議階段，發揮有關專門委員會先行審議、法制委員會統一審議、常委會集中審議的職能作用，充分調動各專門委員會的立法積極性，切實把好地方立法工作專業關口。對法規條款中焦點問題或爭議較大的條款，在把握合法性原則和進行科學論證的基礎上，由常委會集體決策，勇于打破部門利益框框，最大限度地凝聚共識，有效保障地方性法規的審議質量。比如，在審議《威海市城市風貌保護條例》過程中，有關人員對海岸帶范圍內新建建筑后退距離的規定等難點問題爭議較大。市人大常委會主動與市政府有關部門溝通，找準問題癥結，經多方反復研究論證，最終增加了建筑后退距離等強制標準，進一步增強了條例的實效性。

三、當前地方民主立法面臨的主要問題

（一）地方民主立法機制有待完善。目前地方性法規起草程序一般為，政府職能部門起草法規初稿，經程序化征求意見后，提交政府常務會議討論研究，之后再提交人大常委會審議。這種習慣于依靠政府職能部門力量起草法規的機制，很大程度上保留了部門的權力和利益。公眾參與立法的意見反饋機制缺失，對怎么反饋、反饋什么等缺少硬性規定，存在重表達輕答復、多征集少反饋等問題，降低了公眾參與地方立法的積極性。

（二）民主立法的形式和途徑有待拓寬。民主立法過程首先要保證參與群體的知情權。但目前地方立法主要是由立法機關主導，誰參與立法、什么時間階段參與都由立法機關說了算，公眾參與立法的程度、質量都非常有限。比如，制定地方性法規時，地方人大常委會盡管通過網站、報紙等媒體公布法規內容，但對法規起草背景、條文說明解釋等信息公開不夠，往往影響了公眾參與立法的實效。在民主立法途徑上，座談會、問卷調查、傳統媒體發布等“常規動作”運用較多，但用好新媒體新技術、發揮行業協會商會類社會組織作用等還不夠，常態化工作機制尚未形成。

（三）立法參與者的意識和素質有待提高。在人大立法機關層面，一方面，地方立法涉及多個領域，范圍廣、內容多、問題復雜，地方人大存在立法專業力量不足，綜合素質和專業能力都有待提升；另一方面，由于多種因素，目前常委會組成人員的構成結構、專業素養，難以適應地方立法工作的新形勢、新任務、新要求。在人大代表層面，僅有很少數的人大代表能夠直接參與到地方立法工作中，存在代表參與立法范圍不廣、程度不深等問題。在立法咨詢委員等專家學者層面，立法咨詢委員會專家多數來自高校、律師事務所，由于日常業務、事務性工作較多，投入到地方立法調研論證中的時間和精力不足。在社會公眾層面，參與地方立法的積極性不高，這其中既有自身綜合素質的問題，又有公眾民主法治觀念淡泊的問題，對與自身利益關聯不大、關系區域長遠發展的大事要事關注不夠。

四、推進地方民主立法的路徑選擇及對策建議

（一）進一步優化立法主導機關組成結構。一是要優化人大常委會組成人員結構。年齡結構上，需老中青科學統籌、梯次配備，既要選拔經驗豐富的老同志到人大任職，也要配備有法律專業知識、素質能力較高的年輕干部，特別要重視人大機關干部隊伍的成長，可探索從人大常委會工作機構內部選拔一定比例干部到常委會任職，有利于保持工作的穩定性、連續性。人員渠道上，應適當拓寬常委會組成人員來源渠道，擴大相關界別構成比重，使常委會組成人員更具廣泛性、代表性。知識結構上，要聚焦地方立法重點領域，適當增加相關領域專職委員比重，優化改善常委會組成人員整體知識結構，形成履職合力。也可借鑒珠海等地立法研究中心的做法，成立專門機構或通過社會購買服務等形式，暢通常委會與社會各界溝通立法工作信息渠道，重在解決地方性法規起草過程中的技術性、專業性問題。二是要著力提升立法主導機關人員素質能力。逐步建立健全學習培訓制度，應充分用好黨政干部培訓班等平臺，將人大常委會組成人員培訓納入干部總體培訓計劃，實現分批次輪流培訓。加大人大教育培訓經費支持力度，鼓勵圍繞人大重點立法工作及相關業務工作，采取高校脫產培訓、專題研討交流、聘請專家教授授課、外出參觀考察等形式，加強對人大常委會組成人員及工作人員學習培訓，提升立法者的專業素質和工作能力水平。

（二）進一步拓寬公民參與民主立法途徑。一是要充分發揮各類行業協會商會的獨特優勢和作用。行業協會商會在某些特定領域、特定問題上有著黨政機關難以企及的深刻理解和透徹認識，其觀點和訴求代表著一個行業利益關聯者的共同心聲，一些意見建議往往更能切中發展要害、更加接地氣，需高度重視認真研究這部分群體的意見建議，并將其作為立法項目計劃及意見建議的重要來源。二是要充分發揮新媒體新技術的作用。除了通過召開座談會和論證會、實地走訪、問卷調查、郵政寄送等方式廣泛征求意見建議外，要統籌考慮立法利益關聯主體參與的廣泛性、訴求的真切性，主動適應新媒體技術傳播廣、互動性強的新形勢新要求，加強“兩微一端”以及手機APP等新媒體新平臺建設，完善網上征集意見等長效化常態化機制，推動傳統手段與新媒體技術融合發展，引導社會公眾有序參與、有效表達，使立法工作具備更廣泛、更堅實的民意基礎。三是要充分發揮人大代表的主體作用。要堅持把組織引領人大代表參與立法活動作為推進科學立法、民主立法、依法立法重要途徑，一方面，完善法規立項機制，注重從代表提出的議案建議中征集立法項目，盡可能地把一些價值較大、條件較為成熟的代表議案建議納入年度立法計劃，擴大了法規立項來源；另一方面，在法規起草調研等環節，研究探索人大代表分專業、有重點地參與立法工作機制，根據代表的職業背景、專業特長等，有針對性地邀請相關行業人大代表參與法規起草、調研、論證及修改，盡可能做到法規所涉領域的市級人大代表全覆蓋。四是要加大立法信息公開的力度。加強人大對公眾參與立法的組織協調工作，及時向社會公布立法程序、每階段的目標任務、公眾參與的時間節點和具體方式等內容，提前啟動公眾參與地方立法程序及資格認定等工作，充分保障公眾的知情權、參與權。同時，要健全完善征集意見建議反饋機制，對每階段公眾參與立法工作情況進行整理分析，盡可能地及時將所有收集的意見建議采納情況反饋給當事人，促進公眾與立法機關之間的良性互動溝通，激發公眾參與的積極性。

（三）進一步完善地方民主立法工作程序。一是要建立“4+N”聯合起草長效機制。“4”就是由市人大常委會法工委、市人大相關工作委室、市司法局、涉及立法領域的政府部門單位共同組成法規工作起草小組，對立法目的、基本原則、立法框架等內容進行研究論證、整體設計，確保法規起草框架和主體內容；“N”則是指在法規草案起草過程中，盡可能多地把相關領域的專家教授、知名律師等吸納進來，擴大法規草案起草主體來源。同時，要吸收借鑒外地先進經驗，大膽探索創新政府購買服務等方式，委托第三方進行法規起草，使立法過程更能體現民主性。二是要完善立法審議表決機制。應在法規草案審議表決過程中，增加民主辯論環節，建立完善重要關鍵性條款單獨表決機制。對于有重大爭議、重大分歧的條款或觀點，審議過程中應預留足夠的時間開展民主辯論，確保法規草案體現絕大多數的意志；在法規草案表決時，對這些具有重大爭議、重大分歧的條款或涉及利益關系重大調整、對公共利益有重大影響的條款，應建立形成單獨表決機制，更加真實地反映常委會組成人員的態度，切實提高地方立法質量。三是要健全立法后評估機制。應探索采用公眾問卷調查、專家組評估、座談會調查、典型個案分析等多種評估方式方法，形成立法機關與社會公眾之間的良性互動。同時，要不斷加強專業化社會組織建設，吸引相關領域離退休老干部、高校教授、科研院所專家以及相關行業協會負責人等，組建形成立法后評估專業組織。在此基礎上，探索政府購買服務或賦予相關社會組織立法后評估組織權等形式，由專業化社會組織自行發起立法后評估工作，有效保障立法后評估工作的客觀性、公正性。