底子薄、空間窄、生態弱地區發展中政府—市場角色定位研究

蘇科 黃志亮

摘要：三峽重慶庫區在經濟社會發展中受到經濟底子薄弱、發展空間狹窄和生態環境脆弱三重疊加約束，這是新時代推進西部大開發中必須攻克的難題。破解三重約束疊加難題必須正確定位政府和市場在發展中的角色和地位，具體而言，在當前三峽重慶庫區追趕全國人民平均生活水平這一特殊時期，應采取政府主角—市場配角模式，三箭齊發：破解經濟底子薄弱難題，必須建立內生動力培育長效機制并推動庫區經濟高質高速發展;破解發展空間狹窄難題，必須跳出庫區，在重慶全域范圍內來重構生產力和城鄉大格局;破解生態環境脆弱難題，必須由長江中下游生態受益區對三峽地區生態建設進行補償。同時，要積極育新育大育強市場主體;充分發揮市場在庫區微觀資源配置中的決定作用。

關鍵詞：三峽庫區;發展空間;生態環境;政府角色定位;市場角色定位;資源配置

中圖分類號：F123.9;F127文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2019）04-0014-15

正如諾貝爾經濟學獎獲得者劉易斯所說：“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多。”[1]政府與市場的關系是一個世界性難題，數個世紀以來的爭論和實踐一直未停止過。政府和市場這兩只“看得見的手”和“看不見的手”，作為兩種基本的資源配置方式，是推動經濟社會發展的基本動力，是調節經濟運行、優化資源配置的兩種最基本的制度安排。政府與市場作為經濟社會的兩大系統，其調節功能在整個國家中的作用已得到了較為充分和全面的認識、重視，黨的十九大報告也重申，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”。但關于政府和市場在特定區域經濟發展中的作用，尤其是在欠發達的限制開發區域中如何科學定位兩者的角色、發揮兩者的合力，國內的研究還較為少見。

三峽庫區地處長江經濟帶上游，是指受三峽工程影響而淹沒的地區，是長江經濟帶上游的重要組成部分。三峽庫區涉及湖北省的4個縣、重慶市的15個區縣，本文三峽重慶庫區指其中重慶市除渝北、巴南兩個主城區外的萬州、涪陵、長壽、江津、開州、武隆、豐都、忠縣、云陽、奉節、巫山、巫溪和石柱13個區縣，其中萬州、涪陵、豐都、忠縣、開州、云陽、奉節和巫山8個區縣為重點庫區。三峽重慶庫區在現實發展中面臨著三重約束：經濟底子薄弱、發展空間狹窄和生態環境脆弱，這是新時代推進西部大開發中必須攻克的難題。三重約束下如何科學界定政府與市場的作用，學界雖有關于某一約束下兩者關系的論述，但缺乏系統研究。現實中，三峽重慶庫區存在著對兩者作用的關系處理不協調的問題。

一、文獻綜述

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這一新的重大理論觀點，代替已沿用21年的“市場在資源配置中起基礎性作用”的提法，并指出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系”。在新的背景下，國內學者對政府和市場的關系進行了進一步梳理、探究。袁恩楨（2016）結合社會主義市場經濟特色，提出“強政府，強市場”的社會主義市場經濟雙強模式[2]。楊瑞龍（2018）認為政府要更好發揮作用，還需在制度層面、改革層面、宏觀調控、中觀層面、微觀層面等發揮不同程度的作用[3]。黃桂田（2018）認為，沒有一成不變的政府與市場的關系，所以一個國家在經濟發展的不同階段，政府和市場之間的關系是不一樣的，因而需立足中國實際，構建中國特色社會主義市場經濟體制中政府與市場的關系[4]。

蘇科，黃志亮：底子薄、空間窄、生態弱地區發展中政府—市場角色定位研究

三峽庫區因三峽工程而成為各界關注的焦點，對三峽庫區經濟社會發展的研究按時間特征可分為移民搬遷及整個三峽工程竣工之前、后兩個階段。前一階段研究較為系統、宏觀，如郭康新和楊家發（2004）認為三峽庫區涉及兩個省級行政區域，應予以統籌協調、共同開發，中央和地方政府作用不可替代[5]。尤其是在起步階段，政府要加強引導，發揮催化劑等作用。后一階段的研究更為細化、多元，但缺乏系統性論述三峽庫區發展整體思路的研究，而是多從產業、生態環境、城鎮化及社會等具體維度進行研究，研究的過程中大多體現出政府干預的思想。如傅鴻源和段力誌（2009）認為三峽庫區產業集群的形成與發展不僅要依賴于市場機制，而且還有賴于政府的調節，應發揮好政府的規劃、引導和服務作用[6]。周超和黃志亮（2017）認為應將三峽庫區小城鎮及其基本公共服務設施建設納入重慶市城鎮體系大格局，重點推進生態環境和基礎設施類公共服務設施建設[7]。

1.經濟底子薄弱地區發展中政府與市場的角色

經濟底子薄弱地區面臨的首要任務是發展經濟，提高人民的收入水平。桁林（2003）認為不同國家、不同階段政府在其中所扮演的角色不同，因而導致不同類型的政府與市場關系[8]。江建強（2006）指出欠發達地區面臨著人才、技術、資金缺乏等三大制約經濟發展的難題，僅靠“看不見的手”很難解決，政府角色的導入非常重要[9]。胡曉東和盛海波（2010）認為在推進和實現區域發展過程中，應根據區域發展實際，將市場與政府兩者有機耦合，進行主配關系建構，才是最現實的選擇[10]。何元鋒和李香菊（2011）認為市場機制對欠發達地區發展的抑制表明，欠發達地區要縮小與發達地區的差距，依靠政府推動是破解市場抑制、加快欠發達地區發展的必然選擇[11]。

政府在區域經濟發展，尤其是經濟底子薄弱地區的發展過程中起著重要作用。在具體作用上，學界多從兩個方面進行研究。一方面主要體現在產業支持、基礎設施建設上。劉金山和凌子山（2014）認為區域協調發展需要采取新供給主義政策，欠發達地區政府要著重培養企業家精神，減稅與減費并重，加大基礎設施投資、促進產業體系成長[12]。趙文丁和祁文輝（2015）指出承接產業轉移是欠發達地區突破發展瓶頸、實現經濟崛起的有效路徑，政府在招商引資、承接產業轉移過程中要發揮作用[13]。另一方面體現在簡政放權、轉變政府職能上。陳國階（2003）認為三峽庫區發展滯后，短期內加大國家的支持力度無可厚非，但從長遠市場經濟發展上看，應該培育自身的發展能力，在競爭中求發展[14]。張同斌和劉琳（2017）認為政府主導與“市場失靈”在市場經濟初期提高了資本的累積速度，推動了資源的合理配置;隨著市場化進程的推進，應逐步減少政府對資源的直接配置，簡政放權，轉變政府職能[15]。

2.發展空間狹窄地區發展中政府與市場的角色

宋棟（2000）認為對大河流域的綜合治理開發，政府需要依法干預，通過“有形的手”來糾正“無形的手”在資源配置過程中所產生的外部不經濟和區域發展不公平等問題[16]。楊燦明（2001）認為如三峽工程等大型水利工程由于存在巨大的外部性，因而需要政府進行干預[17]。唐曉燕等（2013）對美國和加拿大的水利工程生態管理進行了系統分析，認為其存在間接（宏觀）管理和直接管理兩方面，對我國從政府層面加強水利工程生態管理具有借鑒及啟示意義[18]。

在流域開發管理模式方面，肖文燕（2010）通過分析歐美發達國家流域開發管理經驗，認為這些國家在流域管理上都強調了政府作用，建立了強有力的流域管理機構，促進流域協調規劃、法律體系建設[19]。余世勇（2012）從加強三峽庫區生態建設的角度提出應實行生態與經濟同步建設，因而需要加大對三峽庫區發展的投入力度，尤其是基礎設施的投入，完善庫區綜合統一的管理體制[20]。常亮和楊春薇（2016）指出跨區域流域管理屬于社會管理和公共服務范疇，應該以“政府+市場”的“準市場”模式進行管理，即在不否認“政府”主導地位及“政府在轉變職能”的前提下“有限”參與市場行為的過程[21]。還有學者專門以美國田納西流域為對象進行深入研究，認為美國田納西河流域管理局對該流域進行了卓有成效的開發與管理，政府的作用非常重要[22-23]。通過近些年國內研究可看出，在大型水利工程建設及其相應的流域開發管理過程中，由于存在巨大的外部性，使其必須進行政府干預，發揮政府的主導作用。政府的主導作用主要體現在成立統一的管理機構、進行統籌規劃、提供法律保障、加大投入力度等方面。同時應積極促進多方參與，在微觀層面上發揮市場作用。

3.生態環境脆弱地區發展中政府與市場的角色

三峽庫區是生態環境脆弱地區，已被國家規劃為限制開發的主體功能區。《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《規劃》）根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，將我國國土空間按主體功能劃分為優化開發、重點開發、限制開發（含農產品主產區、重點生態功能區）和禁止開發區域。《規劃》將重點生態功能區界定為“生態系統脆弱或生態功能重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化城鎮化開發的條件，必須把增強生態產品生產能力作為首要任務，從而應該限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發的地區”[24]。三峽庫區作為重點生態功能區中的水土保持生態功能區，其發展方向被國家界定為鞏固移民成果、植樹造林、恢復植被、涵養水源、保護生物多樣性。國家對限制開發區域的劃分，雖增強了對區域開發的空間指導和約束功能，但由此也帶來了發展與保護的矛盾性問題。國家雖指明限制開發不是限制發展，但重點生態功能區基本都屬于經濟欠發達地區，極易因回流效應而陷入“經濟社會發展落后——限制開發——經濟社會發展緩慢——經濟社會發展落后”的循環中，并將逐步拉大與發達地區、中心地區的差距，加劇社會問題。

針對限制開發區域的發展問題，國內相關研究主要立足政府維度，聚焦于政策體系設計和具體的分類管理政策兩方面。在政策體系設計方面，高國力（2008）認為生態補償機制是保障利益補償的重要機制，財政轉移支付是實施利益補償的主要手段，應統籌實施利益補償的配套保障措施，發揮相關政策體系的綜合優勢和整體合力[25]。陳映（2015）認為西部限制開發區域尤其需要根據其特殊區情，形成規范的財政轉移支付制度，建立和完善生態補償機制，扶持和培育資源環境，科學合理布局產業，引導人口有序轉移[26]。在分類管理政策方面，主要包含財政政策、產業政策、投資政策、土地政策、農業政策、人口政策等，其中又主要以財政政策和產業政策的研究居多。胡際蓮（2011）建議 “后三峽時代”庫區在生態恢復與保護、生態移民、產業優化發展以及公共服務均等化等方面采取補償性財稅政策，促進區域協調發展[27]。陳映（2015）認為在生態補償、財政轉移支付之外，還應設立產業扶持基金，有選擇地扶持和培育兼具生態效應和經濟效應的特色產業發展[26]。在現有的研究成果中，盡管已從各個方面對限制開發區域進行了有益的探索、嘗試，但就市場機制如何在限制開發區域發展中發揮作用的研究還較為薄弱，研究成果較少。如杜黎明（2010）僅是在研究主體功能區配套政策體系時提出，要形成市場主體行為符合區域主體功能定位的利益導向機制，明確政策的直接作用對象，以提高政策的針對性[28]。

綜上所述，學術界對政府與市場關系雖一直在研究和爭論，但對于具體的區域，尤其是經濟底子薄弱、發展空間狹窄、生態環境脆弱的三重疊加地區，政府與市場兩者關系還缺乏系統性研究。在現有涉及區域經濟社會發展中政府和市場關系的研究中，主要集中在兩個方面：一是強調政府與市場關系的動態變化、調整，如桁林（2003）、袁恩楨（2016）認為國家在不同階段有不同類型的政府與市場關系[8][2]，黃桂田（2018）認為沒有一成不變的政府與市場的關系[4];二是注重研究政府和市場在區域經濟發展中的作用，如劉金山等（2014）認為欠發達地區政府要加大基礎設施投資、促進產業體系成長[12]，馮新舟等（2016）認為政府應主導資源配置方向[29]。但從政府和市場協調、耦合角度研究經濟底子薄弱的限制開發區域發展問題的成果極少。近幾年僅胡曉東等（2010）在論及區域一體化時認為，在推進和實現區域發展過程中，只有將市場與政府兩者有機耦合，進行主配關系建構，才是最現實的選擇[10]。筆者認為，從資源配置效率的角度而言，政府和市場各有優劣，也都具有不完善性、都存在缺陷和失靈。因此，一定要充分發揮兩者的優勢，相互補充，共同調節經濟運行，并需要就不同的時期、區域對兩種方式進行有機耦合，實現資源的最優化配置。

二、三峽重慶庫區面臨的三重發展約束分析

移民搬遷結束十年來，三峽重慶庫區經濟社會取得較大發展，成績斐然。但與全國和發達地區比較，仍有較大差距。

1.三峽庫區長期貧困落后引致的經濟底子薄弱約束

三峽庫區地處深山峽谷，自然條件惡劣，經濟發展長期滯后，是長江經濟帶少有的集中連片特困區。從歷史上看，三峽庫區經濟社會發展長期處于較為落后狀態。新中國成立后至改革開放前期，三峽庫區經濟雖取得了較大發展，但無論與所在的川、鄂兩省比較，還是與全國平均水平相比都存在較大差距。據統計，三峽庫區19個市、縣1984年人均社會總產值568元，僅為全國水平的45.2%;人均國民收入309元，只占全國水平的53%。直到1992年，三峽庫區農民人均收入仍然只有300～500元，不僅大大落后于全國農村人均年收入764元的水平，而且與四川省農村人均年收入620元的水平也有相當大的差距[30]。重慶直轄以后，隨著重慶經濟的快速發展及國家政策的大力扶持，三峽重慶庫區經濟快速發展，但仍遠遠落后于重慶市平均水平。如2004年重慶庫區的8個國家貧困縣，其絕對貧困人口、相對貧困人口還分別高達64.4萬人和193.9萬人，均占全市總量的70%[31];到2016年，重慶重點庫區人均GDP為4.22萬元，遠低于重慶市的平均水平5.79萬元，且一半的區縣低于3萬元，巫山、巫溪更是低至2.22萬元、2.11萬元。除萬州、涪陵外，2016年豐都、開州、云陽、奉節、巫山、巫溪和石柱7個水庫腹心區縣居民人均可支配收入都明顯低于重慶市平均水平，其中最高的開州為全市平均水平的80.6%，最低的巫溪僅為55.6%;9個腹心區縣小城鎮的基本公共服務設施水平均低于全市小城鎮的平均水平[7]。

低補償移民缺乏抗風險能力。三峽庫區規劃移民總數為113萬人，靜態總投資400億（1993年5月末價格水平），計劃人均移民補償3萬元。國家雖然計劃人均移民靜態補償3萬元，但移民補償資金真正用于個人部分較少，80%以上用于關停的企業、公路、碼頭等專項設施的復建工作，以及城鎮搬遷和基礎設施的配套建設[32]，人均得到的補償只有5 000元左右[33]。由此可見，三峽庫區移民補償標準偏低，在失去了原來賴以生存的土地、商鋪后，移民生產生活水平的恢復、提高難以保障。加之移民的總體綜合素質不高，進一步弱化了其抗風險能力。

長期的欠發達積累既造成了三峽重慶庫區經濟發展的底子薄，也成為進一步發展的重要制約因素。與庫區經濟發展滯后相伴生的是與教育、文化、理念、制度和管理的落后，而這些因素又是未來經濟發展的動力和基礎，且起著根本性的長遠作用。

2.三峽庫區發展的空間狹窄約束

（1）三峽庫區特殊地理空間里的人地矛盾

三峽庫區地處四川盆地與長江中下游平原的結合部，跨越鄂中山區峽谷及川東嶺谷地帶，北屏大巴山、南依川鄂高原;地勢沿河流、山脈起伏，南北高、中間低，區域人口相對密集，自然地理空間狀況較差，土地系統比較脆弱。三峽庫區人多地少，人地矛盾突出，加上耕地多坡地少平地、水土流失嚴重，進一步加劇了人地矛盾，對經濟發展造成了嚴重制約。坡耕地大量的水土流失，不僅造成耕地質量加快下降，而且大量的入庫泥沙威脅水庫安全。水庫蓄水前，三峽庫區（含湖北、重慶）人口密度高達260人/平方公里，遠超全國平均人口密度110人/平方公里;人均耕地僅有0.92畝，為全國平均水平的75%。耕地中80%以上是坡地，其中25度到40度的坡耕地占30%[34]。2017年重慶庫區移民安置區農村人口人均耕地僅0.35畝，遠低于全國平均水平數據來源于筆者2017年在三峽庫區進行的實地調研。 。

（2）庫區發展空間狹窄致使大量人口流出重慶庫區

由于庫區發展空間狹窄，致使重慶庫區成為人口流出最多的地區之一，尤其是到沿海地區、成渝城市群務工人員大量增加，這大大改變了三峽庫區的社會結構，空巢老人村、留守兒童村和貧困村等現象普遍存在，鄉村衰落趨勢顯現。2016年，三峽重慶重點庫區（不含萬州、涪陵）各區縣常住人口與戶籍人口之比僅為70%左右，遠低于全市90%的平均水平，意味著有近30%的戶籍人口流出了重點庫區，且其中多數為農村人口。新時代鄉村振興戰略背景下，鄉村人才的流失成為制約和影響三峽庫區鄉村振興的關鍵因素之一。

3.三峽庫區發展的生態環境脆弱約束

三峽庫區是長江流域具有重要戰略意義的生態屏障地區，也是典型的生態脆弱區，主要表現在庫區潛在的滑坡地段多、水土流失嚴重、自然災害頻繁等方面。《規劃》明確將三峽庫區劃分為水土保持生態功能區，重慶市也將庫區大部分區縣納入三峽庫區生態經濟區重慶市統計信息資料將所有區縣劃分為都市經濟發達圈、渝西經濟走廊、三峽庫區生態經濟區，其中“三峽庫區生態經濟區”界定為：包括除都市經濟發達圈和渝西經濟走廊以外的19個區縣，其中含除江津區以外的12個三峽庫區區縣。為便于統計數據的可得，本部分主要以三峽重慶庫區生態經濟區數據來進行分析討論。 ，主要強調其水土保持、生態涵養功能。在這樣的功能定位下，明確限制進行大規模高強度的工業化城鎮化開發，從而使庫區產業、城鎮發展嚴重受限。

（1）三峽庫區產業發展的生態約束

在經濟發展過程中，產業結構的優化升級遵循著相應的經濟規律。在經濟發展初期，第二產業對整體經濟有著極大的推動作用。重點生態功能區對產業的選擇和發展有著較為嚴格的要求和限制，限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，短期內會對本就經濟發展水平落后的地區造成一定的負面影響。三峽重慶庫區由于自然、歷史等原因導致經濟發展較為落后，在限制開發的功能定位下又進一步使產業發展受到生態約束，增加了發展難度。截至2016年，重慶市三峽庫區生態經濟區三次產業結構為122∶465∶413，看似優于渝西經濟走廊117∶52.9∶353的產業結構。但是，三峽庫區生態經濟區人均GDP為4.23萬元，明顯低于渝西經濟走廊的4.95萬元。由此可知，三峽庫區生態經濟區的產業結構升級、優化并不是根據產業發展規律自發演化的結果，是受其他因素影響所導致的。由于工業發展受限及人口外流，三峽庫區出現產業空心化問題，人均工業增加值很低。2011年重慶市三峽庫區生態經濟區人均工業增加值（按戶籍人口計算）為渝西經濟走廊的69%、重慶市的61%，到2016年下降為渝西經濟走廊的58%、重慶市的60%，產業空心化問題進一步凸顯。

通過具體分析可知（見圖1），重慶市三峽庫區生態經濟區第二產業占比恰好在《規劃》公布后的2011年開始急速下降，由2011年的55.9%下降到2013年的47.4%（下降了8.5個百分點），然后趨于平穩;與此相應，經濟增長率也由2011年的178%下降到2013年的132%（下降了45個百分點）。顯而易見，第二產業發展受到限制開發政策的約束，并進一步影響了經濟增長水平。

（2）三峽庫區城鎮化建設的生態約束

由于受生態環境功能定位約束，限制了三峽地區進行大規模高強度的城鎮化開發，三峽庫區近幾年城鎮化發展緩慢。由圖2可知，截至2016年，重慶市三峽庫區生態經濟區城鎮化水平較低，僅有47.25%，不但遠低于重慶市62.6%的平均水平，也低于57.35%的全國水平。如把2016年城鎮化率低于45%作為評判城鎮化相對滯后的標準，則該區域有15個區縣城鎮化水平相對滯后15個區縣中有9個為三峽重慶庫區區縣：開州區、武隆區、豐都縣、忠縣、云陽縣、奉節縣、巫山縣、巫溪縣、石柱縣。 。同時，三峽庫區城鎮化發展中建設用地短缺，使得城鎮建成區面積極小，每平方公里人口密度較大。如巫山縣2015年建成區面積僅有7.2平方公里，人口密度為471人/平方公里，遠高于重慶市平均水平366人/平方公里。

4.三重約束疊加對三峽庫區發展造成的難題判斷

三峽重慶庫區地處渝鄂川陜四省交界地帶、秦巴山連片特困地區，集大庫區、大山區、大農村于一身，是重慶欠發達地區，在經濟社會發展方面與長江中下游地區也存在著較大的差距（圖3）。近十幾年來，三峽重慶庫區經濟社會得到了快速發展，但由于存在經濟底子薄弱、發展空間狹窄和生態環境脆弱三重約束，且三重約束疊加、交織，使得庫區發展難度進一步增大。

黨的十九大報告指出，從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。但三峽重慶庫區發展還相對滯后，在全面小康的重要測量指標人均GDP、城鎮化等方面與全國平均水平相比還有較大差距。黨的十九大報告指出的“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，新時代的這個主要矛盾在重慶突出表現為三峽重慶庫區與其他地區經濟社會發展的不平衡，三峽重慶庫區的生產力發展不充分，尤其是小城鎮和農村發展嚴重落后。

特別不能忽視的是，三峽庫區屬于限制開發區，負有水土保持、生態涵養功能，從而亟須轉變經濟社會發展方式、提升經濟效率，在不損害生態系統功能的前提下，形成環境友好型的經濟結構及和諧共生型的社會結構。但由于貧困的歷史積累與水庫狹窄空間約束，使得三峽庫區經濟發展水平低、自我積累能力弱，在限制開發的主體功能定位下，在短期內要靠自身實現生產方式的轉變、產業結構的升級和社會進步等無疑困難重重。應該認識到，三峽重慶庫區發展滯后是自然、歷史和經濟社會長期綜合作用的產物，其發展需要經歷長期的艱苦奮斗。

三、政府主角—市場配角：破解三峽重慶庫區三重發展難題的學理探析

三峽重慶庫區發展受到經濟底子薄弱、發展空間狹窄、生態環境脆弱等三重約束，在國家全面建成小康社會的時間限定下，厘清政府與市場的關系，充分發揮兩者的作用，成為促進三峽重慶庫區這類欠發達限制開發區域發展的重要命題。

1.破經濟底子薄弱約束難題需政府主角—市場配角

（1）學理依據：經濟底子薄弱地區的追趕型發展中需要政府發揮更大作用

經濟底子薄弱地區在追趕型發展過程中，由于歷史欠賬較多，自我發展能力普遍不足，要在不長的時間里提高總體經濟發展水平和居民收入水平，要提高小城鎮和農村的基本公共服務設施水平，如果僅僅依靠“看不見的手”配置各種資源，逐步累積經濟發展所需的各種基礎條件，則效率較為低下并需要較為漫長的時間。同時，經濟發展的某些條件不能僅僅靠市場進行累積，必須依靠政府主導作用予以建立，比如基礎設施、制度環境等。

綜上可知，由于底子較差，各種經濟發展條件的積累所需時間較長，在三峽重慶庫區處于補償性發展的同時，國內其它相對發達地區則在更快發展。因而依靠市場力量、按照自由競爭法則，短期內三峽重慶庫區很難實現快速發展，這就必須導入有為政府，加大政府干預。依據政府主角—市場配角的模式進行資源配置和制定政策，最大限度地動員區域內外資源，依靠行政組織的力量，創造更高的效率，促進區域發展。具體而言，政府可以充分發揮在發展規劃、產業政策、財政投入等方面的干預作用，但在具體的生產、銷售等領域，則應由相應的市場微觀主體在市場機制下運作。

（2）經驗依據：曾經貧窮落后的韓國在政府主導作用下的追趕型發展

韓國國土狹小、人口稠密、資源稀缺，并且曾經是世界上最為貧窮的國家之一。20世紀60年代至80年代，韓國經濟持續高速增長三十余年，國內生產總值年均增長高達8.9%，21世紀初邁入高收入國家行列，創造了世界經濟增長史上的“漢江奇跡”，其發展經驗更被譽為“東亞模式”。韓國經濟發展政策可分為前后兩個階段。第一個階段主要是采用以政府為主導的發展模式，依靠行政組織的力量，最大限度地調配資源，創造了更高的效率，在幾十年時間里完成了經濟趕超。一是實行對外開放政策、出口導向型戰略，主動積極承接歐美等西方發達國家的產業轉移，積極融入世界分工體系（姬超，2013）[35]。二是積極干預型政府的強力主導，通過一系列的發展政策引導民間經濟部門發展并制定、推進經濟計劃和實施相應的產業政策。韓國政府能夠敏感捕捉國際產業轉移的契機，根據自身比較優勢，制定產業政策，進行產業結構調整（陳漢林，2003）[36]。政府在進行產業扶持時，給予了大量的資金和政策支持。如在發展集成電路產業時，政府和大企業都投入了巨額資金。政府還干預產業發展方向以及技術標準的制定，并對國內市場進行封鎖與保護，從而實現快速發展（桁林，2003）[8]。三是重視物質資本與人力資本投資，為營造良好的投資環境，政府直接投資建設公路、電力、通信等基礎設施，擴充社會間接資本（趙玉璞 等，2010）[37]。隨著本國經濟社會的變化及東亞金融危機的爆發，韓國經濟發展政策進入第二個階段：一是出口導向與振興內需聯合驅動經濟。隨著人均收入水平的提高，韓國的內需成為拉動經濟發展的強勁力量。二是從政府主導轉向市場主導。東亞金融危機的打擊促使韓國利用國際經驗強化市場經濟成分，轉變政府職能，根除弊端，促進中小企業尤其是民營企業的良性發展（朱灝，2007）[38]。

4.政府—市場在區域經濟發展中主配角關系的總體學理分析

市場與政府是各自具備能動性的獨立子系統，是兩種不同的經濟組織方式，現代市場經濟發展中離不開兩者的交融。因而在區域經濟發展中，應將兩者耦合為有機整體，相互協調、取長補短，充分發揮各自優勢，實現整體系統的最優化發展。但兩者在耦合性系統中，不應是絕對的均衡，而應根據區域的發展階段、區情、定位，找準兩者的平衡，厘清角色定位，實現兩者的主配之分，以兩者的有機耦合促進區域社會經濟和諧發展。根據國內外區域經濟發展經驗，市場與政府的角色組合在區域經濟發展中的耦合模式不外乎“市場主角—政府配角”“市場主角—政府主角”“市場配角—政府主角”“市場配角—政府配角”等四種，政府與市場主、配角地位是根據兩者在推進和實現區域發展中所起的作用而界定的（胡曉東 等，2010）[10]。

如前所述，政府與市場作為經濟組織的兩種不同形式，各具優劣和作用。相較而言，市場在資源配置方面具有更強的動力，微觀效率更高;因而在市場機制和法規健全的前提下，應發揮市場在資源配置方面的決定作用。但在欠發達的限制開發區域，要么由于市場機制不健全，要么由于內外部約束強烈，市場的自發作用不能破解經濟底子薄弱、發展環境狹窄、生態環境脆弱等區域發展難題，從而需要引入強大的政府干預，即以人民為中心、以全體人民的利益為根本導向來協調政府與市場的關系，進行政府和市場的有機耦合。

在政府—市場的主配角關系中，兩者的作用和范圍有所區別。政府的主導作用主要體現在區域經濟發展的宏觀規劃和協調、法律制度的建立和完善、經濟發展環境的維護與保障、產業發展的引導與限制、公共事業及基礎設施的投資和供給等方面。市場的主導作用主要表現為微觀經濟主體積極、主動地參與到市場經濟體系中，依據市場規律進行競爭，通過不斷改進創新、提高生產率提供優質產品，獲取利潤。在政府—市場的主配角關系中，不論誰為主角、誰為配角，都不應以一方替代另一方;任何一方占主體，經濟中都會有另一方的存在。即在現實經濟關系中，兩者只有強弱之分，而無替代的可能性。

政府—市場的主配角關系從來都不是一成不變的，它會隨著區域經濟的發展階段、區域經濟各種力量的強弱而呈現出各種不同的主配關系。就如同赫希曼所認為的，由于涓滴效應和極化效應力量對比的差異，在區域經濟發展的不同階段，會造成區域差異的變化[44]。在外部約束條件較為強烈或存在較為嚴重“市場失靈”現象時，政府就應進行干預和調控，承擔主角角色，市場作用被削弱。隨著經濟的不斷發展，市場環境漸趨寬松、市場約束漸趨減少或“政府失靈”較為嚴重時，則應讓市場機制發揮主要作用，擔當主角。而當市場作用進一步發揮到一定程度后，或又將出現新的“市場失靈”現象時，政府又將加強干預和調控，再次擔任主角。最終依此反復，循環上升，市場與政府之間聯系、耦合愈趨緊密，功能作用發揮愈加顯著。

5.三重約束疊加和受時間限制共同指向政府—市場主配角

三峽重慶庫區是集經濟底子薄弱、發展空間狹窄區和生態環境脆弱為一體的地區。在這里，經濟社會發展與生態環境保護之間存在著一定的邏輯悖論，即一方面，因其生態環境脆弱，所以需要保護;另一方面，因其經濟底子薄弱、發展空間狹窄，所以需要大量投入資源進行開發，實現追趕型發展和高質量發展。因而，在構思三峽重慶庫區這種欠發達的限制開發區域的發展戰略時，需要打破“保護—開發”非此即彼的簡單兩分法，協調兩者的關系，實現環境與經濟的雙贏。在經濟底子薄弱、發展空間狹窄和生態脆弱的三重約束下，在2020年以前全國將全面建成小康社會的時間限定下，要實現三峽重慶庫區與全國同步小康、共同富裕就不能主要依靠市場力量，在現階段應該堅持政府主角—市場配角模式，不僅要發揮市場的資源配置作用，而且要發揮有為政府的主導保障作用，促使人民能增收致富、環境能山青水綠。

如前所述，政府—市場的主配角關系不是一成不變的。欠發達的限制開發區域，在經歷一段時間的政府主導的發展后，隨著經濟起飛的各項條件漸趨堅實，市場漸趨規范完善和統一，為避免出現政府的過度干預或“政府失靈”，政府應逐漸減少或退出一些領域的干預。總體而言，對于三峽重慶庫區這種經濟底子薄弱加限制開發區域，在庫區居民收入尤其是移民收入未達到全國平均水平時，很有必要發揮有為政府積極干預的主導作用，幫助其進行經濟的結構性變革和達到居民生活水平提高的目標。在發揮政府主導作用時，一定要注意政府作用的范圍，同時，在政府的宏觀目標、規劃的導引下，充分激發市場微觀主體的活力，發揮市場的資源配置作用。只有經過一定時間的累積、建設和變革，經濟社會取得了長足進步和發展，具備獨立發展的內生實力時，才能依據新的條件較多發揮市場在資源配置中的決定作用。

在特定范圍一定時期內確立政府—市場的主配角關系，是否有違黨的十九大提出的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”精神？沒有。在全國大多數地區使市場在資源配置中起決定性作用，并不排斥在特定地區在一定時期更多更好發揮政府的主導作用;并且即使是在更多更好發揮政府主導作用時，也并不排除市場對微觀資源配置的決定作用，并不排除激發市場微觀主體的活力。鄧小平曾說：“計劃和市場都是經濟手段。社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[45]在三峽重慶庫區這一特定空間，在其追趕全國人民平均生活水平這一特殊時期，在新時代推進西部大開發的關鍵時期，為解決發展空間狹窄、生態環境脆弱和經濟底子薄弱三重約束疊加的特殊矛盾，將政府定位為主角，更多更好地發揮政府作用，將市場定位為配角，充分發揮市場對微觀資源配置的決定作用，正是以人民為中心的思想在三峽重慶庫區的能動落實，也是馬克思主義唯物辯證法的生動體現。

四、確立政府與市場的定位，破解庫區三重約束難題的政策建議

對于三峽重慶庫區這類三重約束疊加的西部地區，為防止陷入貧困惡性循環，并能在較短時間內實現脫貧致富，必須采取政府主角—市場配角模式，充分發揮兩者的主配角作用。在新時代推進西部大開發的攻堅克難時刻，政府主角、市場配角，兩手并用，圍繞抓重點、補短板、強弱項、調結構，促進本地區經濟發展與人口、資源、環境相協調。

1.確立政府在三峽重慶庫區經濟追趕時期建立內生動力培育長效機制并推動高質高速發展過程中的主角地位，攻克長期積累的經濟底子薄弱難題

要解決經濟底子薄弱難題及其所引致的相應社會問題，就應從內生動力的培育方面著手突破。長期積累形成的經濟底子薄弱難題，加上三峽移民搬遷的補償性質，需要政府持續的積極作為和市場理性的有效作為，才能使三峽庫區這一發展“洼地”從根本上躍入發達地區。

（1）必須確立持久的教育和培訓制度，長期培育庫區發展的內生動力。包括建立和完善扶持基礎教育、職業教育的制度，構建庫區職業勞動者的入職、階段性職業能力培訓和終身培訓制度。

（2）在全市范圍內進行勞動力及人口的生態遷移和配置。包括制定政策激勵符合庫區產業發展需要的高端勞動力和專業人才向庫區轉移，予以住房、庫區津貼等的有力支持;有步驟地引導庫區的一般勞動力和人口向都市區、渝西地區對應的勞動密集型和技術密集型產業轉移，予以享受相應地區同等的公共服務待遇。

（3）繼續推動庫區在一定時期的高質高速發展，建立三峽庫區發展的長期穩定的后扶機制。包括加大對庫區主導和支柱產業的支持力度，建立城鄉交通通訊信息等基礎設施、社會文化設施、教育醫療衛生健康等公共設施的穩定的后扶機制，直到庫區達到并超過全市平均水平。

（4）建立中央和地方財政兜底的三峽庫區社會保障制度。主要包括對生活在庫區的城市移民、農村貧困人口實施失業保障、醫療保障、養老保障、最低生活保障等，主要手段是恰當運用中央、市級財政轉移支付和生態受益地區的轉移支付。這種轉移支付隨庫區居民自生及發展能力的提高而逐漸減弱。

2.必須跳出庫區在重慶全域范圍內來重構生產力和城鄉發展大格局，確立政府在這樣的經濟結構性變革方面的主角地位，攻克發展空間狹窄的難題

三峽庫區自然地理狀況較差、人地矛盾突出，沒有較為突出的比較優勢，資金、技術和市場都難以聚集。因而需以政府為主導調整生產力的空間布局，因勢利導形成綠色支柱產業體系，促進區域發展。

（1）制定重慶四大板塊的生產力發展規劃重慶市按照地理空間結構將所有區縣劃分為都市區（9區）、渝西地區（12區縣）、三峽重慶庫區（13區縣）、渝東南地區（5區縣）四個板塊。 ，在重慶市域范圍內對生產力的空間結構布局進行統籌調整。將重慶按都市區、渝西地區、三峽重慶庫區、渝東南地區進行生產力的宏觀布局。都市區以高端制造業、高端服務業為主，渝西地區以一般制造業、一般服務業以及為都市區配套的高端制造業、高端服務業為主，三峽重慶庫區以生態農業、綠色制造、旅游業、康養產業等為主，渝東南地區以生態農業、循環工業、文旅產業等為主，依此進行生產力的空間結構布局調整。

（2）根據重慶的生產力空間結構新格局和庫區優勢調整三峽庫區現有生產力空間格局、三次產業格局和相應的城鄉人口格局。三峽庫區退出高耗地、高污染、高耗勞力產業。多數土地緊張的區縣必須停止或縮小工業園區建設規模，恢復生態建設或者轉變原工業園區功能，城鄉人口適當和有序向都市區和渝西地區流動。大力支持庫區建設康養旅游產業、生態農業、科技產業、教育產業、文創產業、大數據應用產業等綠色特色產業體系。

（3）鼓勵央企、重慶市屬國企在三峽庫區投資上述支柱產業體系，并與民營企業合作發展上述產業。圍繞上述產業定位激活集體經濟組織、合作企業、家族企業，通過法律、政策等手段培育微觀主體活力。

（4）爭取中央財政、金融政策對三峽庫區上述綠色特色產業體系進行支持，加大重慶市的產業政策、區域政策、勞動政策、要素配套政策等對上述產業的支持力度。

3.必須由長江中下游生態受益區對三峽庫區進行生態補償，確立政府在生態保護和生態積累方面的主角地位，攻克生態環境脆弱難題

三峽庫區所具有的生態戰略意義及其生態脆弱性，使其成為限制開發的重點生態功能區，在長江經濟帶共抓大保護、不搞大開發的總體要求下，需要充分發揮有為政府的主導作用，才能處理好生態保護成本與收益不對稱的問題，實現經濟發展與生態保護的協同。

（1）制定三峽重慶庫區治理條例，對三峽重慶庫區的干支流、面源污染進行長期治理。科學劃定三峽重慶庫區環境保護的生態紅線，建立生態改善的長效機制，使三峽重慶庫區森林覆蓋率由2017年的51.8%提高到2050年的70%以上。

（2）根據庫區生態建設的重要性和緊迫性，中央應加大對三峽庫區的后扶支持力度，地方更應增加投入力度，提高三峽重慶庫區生態環境設施建設質量，預防庫區地質災害，保障庫區生態安全。

（3）三峽工程受益的長江中下游地區應對三峽庫區進行生態補償，建立庫區生態補償長效機制。比如：增加三峽總公司發電收入的提留比例，用于庫區的生態補償;協調享受庫區生態收益的長江中下游地區，按財政收入的一定比例對三峽庫區進行生態補償。

（4）借鑒福建生態建設經驗，取消對三峽重慶庫區的GDP考核，建立符合三峽庫區生態功能定位的經濟社會發展考核體系。

4.確立市場在攻克三重約束疊加難題過程中的配角地位，積極育新育大育強庫區市場主體

三峽庫區生產力的空間布局、產業結構的調整及相應內生動力的培育，不可能全靠政府的計劃手段和干預作用，還需要積極育新育大育強市場主體。

（1）培育新型集體合作經濟組織、家庭農場、小微企業、科技型企業等新型市場主體。政府應進一步簡政放權、降低門檻，培育一批新型市場主體，為庫區經濟發展注入新的活力、動力。結合三峽庫區的自然環境、資源稟賦，在現代農業、綠色產業等特色產業體系引領下，大力培育新型合作經濟組織、家庭農場，整合、挖掘農村各種資源，促進農村經濟發展。進一步培育庫區市場文化與商業氛圍，鼓勵小微企業、科技型企業發展，積極創造新產品和新服務，開展競爭，促進地方經濟繁榮。

（2）培育壯大民營經濟組織、股份合作企業、中外合作企業等現有市場主體。民營經濟組織、股份合作企業、中外合作企業是我國經濟的重要組成部分，對經濟社會的發展起著重要作用。在三峽庫區，還應進一步培育壯大這類現有的市場主體，確立其與國有企業平等的市場地位，進行公平競爭，共同促進區域經濟發展。

（3）培育壯大三峽庫區的國有、集體、民營骨干企業、高科技企業、農村龍頭企業等巨型市場主體。這些骨干企業、高科技企業、龍頭企業等具有引領作用，能發揮集聚效應，對三峽庫區這種經濟底子薄弱地區更為重要，更能拉動當地就業和人力資源開發，促進區域發展。

5.確立市場在攻克三重約束疊加難題過程中的配角地位，充分發揮市場在庫區微觀資源配置中的決定作用

政府—市場的主配角關系必須清晰界定政府和市場的作用范圍和邊界，既發揮政府在宏觀層面的規劃、引領、主導作用，又讓市場在微觀資源配置中起決定作用。

（1）引導市場主體主動對接國家長江經濟帶發展戰略，對接重慶建設內陸開放高地、山水美麗之地、國際旅游目的地等發展戰略，主動對接國內對口支援省市的發展優勢。庫區的發展離不開各級政府的政策支持，需要各類市場主體主動對接國家及地區發展戰略、尋找契機。同時，為支援三峽庫區建設，庫區各區縣在國內都有相應的對口支援省市，各市場主體要積極利用對接省市的發展優勢，發現商業機會，尋求商業合作，實現資源共享。

（2）激發市場主體在庫區特色產業綠色發展、開放發展、合作發展等方面的創新活力。立足庫區生態保護的定位，依托相應的產業規劃、扶持政策，將微觀資源引向城鄉康養旅游產業、生態農業、科技產業、教育文創產業等綠色特色產業，激發微觀主體在這些產業發展中的創新活力，以更好滿足庫區人民對美好生活的需要。

概而言之，在新時代推進西部大開發的關鍵時期，破解三重約束疊加難題必須三箭齊發：破解經濟底子薄弱難題必須建立內生動力培育長效機制并推動庫區追趕期內的高質高速發展，破解三峽重慶庫區發展空間狹窄難題必須跳出庫區在重慶全域范圍內來重構生產力和城鄉大格局，破解限制開發區生態環境脆弱難題必須由長江中下游生態受益區對三峽地區生態建設進行補償。同時，積極育新育大育強市場主體，充分發揮市場在微觀資源配置中的決定作用。上述三重疊加難題是市場為主角能夠破解的嗎？不是。是三峽重慶庫區獨自努力能夠破解的嗎？也不是。必須靠中央和長江流域地區政府的超前謀劃、積極作為、科學作為，并通過統籌規劃、制度規則、個性政策等引導市場主體理性作為和積極作為，才能從根本上破解三重約束疊加難題。換言之，唯有確立政府—市場的主配角定位才是破解三峽重慶庫區三重約束難題的不二法寶。

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Study on Government-market Actor Positioning in the

Development of Three Gorges Chongqing Reservoir

Area under Triple Constraints

SU Ke1，2， HUANG Zhi-liang?1

（1.Yangtze Upriver Economic Research Center， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China;

2. Chongqing Electronics Engineering Vocational College， Chongqing 401331， China）

Abstract： By deeply theoretical analysis and empirical analysis， this paper discusses the leading role and supporting role position of government-market in Chongqing reservoir area of Three Gorges at the special time for Three Gorges reservoir area to catch up average national living level and to solve triple constraints of weak economical foundation， narrow development space and fragile ecological environment in the restricted development zone. Practically， it is necessary to establish a long-term mechanism of endogenous power cultivation and to promote the high-quality and rapid development of the reservoir area in catching up time to make up the restriction， it is necessary to reconstruct productivity and urban-rural pattern in the whole region of Chongqing besides the reservoir area， and it is necessary to be compensated by the benefit areas from the middle and lower reaches of Yangtze River for ecological construction. Therefore， the only way to solve the triple constraints problems is to actively cultivate， enlarge and intensify the leading role of market and to sufficiently let market play a decisive role in microcosmic resources allocation in the reservoir area.

Key words： Three Gorges reservoir area; development space; ecoloyical environment; government actor positioning; market actor positioning; resources allocation