社會組織參與社區治理的實踐困境及優化路徑

◎于海利 李全利

城鄉社區是社會治理的基本單位。長期以來，我國在社區治理中存在著社區自治和服務功能不強、社區治理參與機制不健全、社區居民參與缺乏組織化渠道等問題。為了正視并解決這些問題，2017年6月12日《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（簡稱《意見》）發布，這是新中國歷史上第一個以黨中央、國務院名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件，為新形勢下的基層社區治理提供了根本依據。《意見》提出引入基層黨組織、社區居委會之外的社區社會組織參與社區治理，承擔相應的動員參與、服務提供等職能，這為建立“有能力回應廣泛的成員需要，解決他們日常生活中遇到的問題和困難”[1]的社區共同體成為可能，同時能夠積極完善社區治理結構，豐富社區治理體系。但是基層社會力量的成長需要過程，基層社區社會組織活力的激發尚在起步階段。無論是在制度政策層面還是具體實踐領域，社會組織參與社區治理仍舊存在著諸多現實困境，需要進行系統厘清，提供針對性的優化路徑。

生發邏輯

區別于一般的社會組織，社區社會組織是指以社區為活動范圍、以社區居民為成員或服務對象、以滿足社區居民的不同需求為目的而成立的各種社會組織[2]。它是隨著社區功能的逐漸完善而發展起來的新型群眾組織形式，介于社區主體組織（社區黨組織和社區居委會）和居民個體之間。作為參與和推動社區建設的主要力量之一，同時也是社區居民參與社區建設的組織化渠道，社區社會組織參與社區治理有其自身的生發邏輯和可能性。

1.社區社會組織參與社區治理的主體優勢

（1）鮮明的在地性。社區社會組織有別于外來的社會組織，它長期深耕于社區，以更細致綿密的方式切入社區居民的日常生活之中，對于居民有著情感性和易接近性的功能和意義，有能力吸納社區居民有效參與社區事務，高效回應社區居民瑣碎而日常化的需求，為社區居民提供個性化服務。

（2）數量龐大且呈現多元化的增長趨勢。社區社會組織主要包含社區服務機構社區服務中心（站）和社區社團兩類。截至2017年底，全國共有各類社區服務機構和設施40.7萬個，其中城市社區服務中心（站）覆蓋率78.6%，農村社區服務中心（站）覆蓋率15.3%[3]；社區社團由于存在登記注冊、街道備案和社區備案等多種成立方式，因此難以進行數據統計，但從實際狀況不難看出，社區中活躍著大量的社團類社區組織，為滿足社區居民多元化的需求提供了可能。

（3）中介性的樞紐型組織。基于“樞紐型”屬性，社區社會組織為社區居民參與社區事務提供了組織化的渠道，同時協助政府部門建立起居民的訴求反饋機制，為基層政府與社區居民良性互動搭建了中介性平臺，成為實現社區成員有序參與、推動社區居民自治的中堅力量。

2.社區治理多元共治的內在要求

（1）從基層政府層次看，政府部門經過多次變革和職能轉變，對于社區治理不再大包大攬，更多地是為各類社區組織與個人搭建參與治理的平臺，引入社區社會組織承接部分政府職能。通過政府購買服務的方式將相應的建設資源配置于社區，促使社區治理得以深耕與持續。其中，社區社會組織扮演著黨和政府在社區治理中的輔助者、社區服務的共同提供者等角色[4]，為政府職能轉變助力。

（2）從社區層次看，一是社區居委會作為基層自治組織，承擔著基層政府向社區延伸的相關工作職能。社區社會組織可以承接社區居委會的一些社會服務性事務，促使社區居委會回歸自治組織功能，形成基層黨組織、社區居委會和社區社會組織共同進行基層治理的格局。二是社區社會組織擁有良好的互動脈絡與廣泛的居民信賴，有助于社區治理的途徑更加務實，形成基層社區自治氛圍，建立居民生活共同體。三是社區社會組織既是社區治理的參與主體之一，也為社區居民參與社區治理提供平臺和渠道。從福利國家的社區社會治理機制來看，自由自治的社區社會組織對于增加社區治理手段的靈活性和單位自我治理效率的提升方面作用較大[5]。

（3）從政府-社區互動層次看，社區治理的現實問題是如何促使政府與社區有效銜接。作為社區居民溝通、交流的場所和平臺，社區社會組織需要以組織化的形式表達社區居民的利益訴求。同時，社區社會組織可以作為中介將政府的福利資源以服務提供的方式回饋給社區居民，增強政社互動。

3.政府部門及政策環境的客觀激勵

社區社會組織自身的發展和相關活動的有序推進都難以離開政府的引導和支持。一是政府部門在活動場地提供、經費支持等方面扮演著重要角色。二是政府部門及其派出機構（街道辦事處）的支持和協助促使社區社會組織呈現組織化發展，并逐步被納入政府部門管理服務的有效視閾。三是政府通過政策制度為社區社會組織參與社區治理護航。作為政府深化改革的制度創新項目之一，全國各地紛紛提倡將為社會發展和人民生活提供服務的事項委托給社區社會組織，并以政府購買服務的形式為社區社會組織的持續性發展創造條件。四是當前的政策環境和社會環境已漸趨包容，逐步發展和完善了合理的注冊備案制度用以規范社區社會組織發展，并依據具體情況盡可能放寬對社區社會組織的管理政策，這極大地推動了社區社會組織的創辦和發展，有計劃分步驟地培育和引導其規范化地參與到社區治理中來，并在多個領域向社區社會組織開放“準入”，為社區社會組織參與社區治理提供多元化、可行性的渠道和途徑。

現實困境

不可否認，社區社會組織參與社區治理具有必要性和可行性，而且也是多元社區治理格局形成的路徑選擇。但是基層社會力量的成長需要過程，我國基層社區社會組織活力的激發尚在起步階段，社區社會組織參與社區治理，無論在政策層面還是具體實踐領域仍面臨一些現實困境。

1.社區治理的政策要求和社區社會組織的參與機制錯位

在我國，社區社會組織參與社區治理既是自身發展的必然選擇，也是社區治理相關政策的內在要求。現有相關政策文件的闡釋多以“發揮社會力量的協同作用”“發揮社會組織作用”對社區社會組織提出治理要求，但并沒有就具體的參與方式、參與程度等加以細致說明，對于具體的治理實踐缺乏切實的指導，效用的發揮不甚理想。社區社會組織作為社區居民的溝通平臺和社區治理實踐及績效發揮的行動主體之一，在基層政府和社區居委會的帶領下，在公益慈善、糾紛調解和居民融入等方面積極開展社區活動，呈現百花齊放的狀態。但是細究下來，目前的社區治理實踐中，社區社會組織的參與方式依舊被動，并未真正以治理主體的身份參與到社區治理，參與程度不深，并未涉及到一些社區發展決策、民主協商等實質性治理內容，這造成了社區社會組織的參與效能不高。有限的可參與形式、參與程度，與社區治理的政策要求出現錯位，使得社區社會組織的參與熱情和自治力量無法充分發揮，不利于政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

2.社區社會組織的行政依賴和自主訴求間的困境

面對多元化的社區治理結構，社區社會組織的生存和發展在資金、政策和合法性等方面依賴相關政府部門。政府部門的宏觀鼓勵和微觀約束的政策，使得社區社會組織自身主動或被動地通過一系列的行動策略積極向政府靠攏，尋求自身的“合法化”和持續性發展。也就是說，社區社會組織對政府部門有著天然的依賴，這種依賴性特征不僅賦予了社區社會組織參與社區治理的“認可性”身份，更有這一“認可性身份”所帶來的獲取資源的有利性、活動執行的便利性等“優惠條件”。正因為社區社會組織在資源和行動上對政府部門的行政性依賴，使得其難以獲得獨立自主的身份地位。但作為組織主體，尤其是發展相對成熟的社區社會組織天生就有尋求自立自主的訴求，因此，各個社區社會組織通過發揮組織專長、優化服務質量等方式努力實現自我“造血”，但是當前社區社會組織在資源獲取上依然主要來自于政府部門直接提供和服務購買項目，即使是社區社會組織主動申請政府購買服務的項目方式，依舊需要政府的審核和供給。作為社區治理的重要參與力量，社區治理格局中的社區社會組織本應與其他治理主體呈現“主體-主體”的平等協同關系，卻在實踐中被異化為“主體-客體”的依附關系，行政依賴過度與自主訴求受挫成為社區社會組織參與社區治理的重要現實困境之一。

3.社區社會組織的高社會合法性和低行政合法性的矛盾

社區社會組織的合法性不僅包括政府有關部門的認可，還需要獲取在地社區及社區居民的支持。在社區治理格局中，社區社會組織囿于其自下而上的成立方式、體現對下權益的服務特性等原因，使得其呈現社會合法性較高，而行政合法性較低的特征[6]。因此，在社區治理格局中，社區社會組織只有獲得來自政府的官方認可，才可以在獲取資源和活動執行等方面獲得便利，從而更好地在推進社區建設、增強社區凝聚力、提高居民自治能力等層面發揮作用。然而由于現有的工作管理體制不順暢、政府部門的扶持引導有限、基層行政部門對社區社會組織認識不到位等多方面原因，致使社區社會組織的社會合法性和行政合法性不匹配，嚴重影響了其充分發揮治理功能。

4.社區社會組織自治意識與治理能力的低位匹配

一是從規范性來講，社區社會組織的規模相對偏小、結構相對松散。目前其發展遠未形成規模，基本處在“自在自為”的發展階段，社區社會組織對自身的規范性建設和發展戰略等長遠問題思考不足，自身內部管理具有明顯的主觀性特征。二是社區社會組織的登記注冊制度不統一，使得社區社會組織難以被認可。三是從提供服務的能力來講，社區社會組織已有的服務體系不完備、服務手段相對滯后，服務能力遠不能滿足社區居民對服務常態化、持續性的要求，尤其是在開展社區協商、居民融入等方面的能力和影響力還很薄弱，一定程度上制約了其向縱深發展自治能力[7]，因此獲得政府和社區居民認可的能力有些不足。在現有的社區治理格局中，相較于社區社會組織的自治意識，其治理能力更為不足，治理意識和治理能力的低位匹配，導致無法有效吸納社區居民、社區社會組織的參與熱情和動機，影響社區融入和諧社會的構建。

優化路徑

1.完善社區社會組織參與社區治理的有效渠道

一是從參與渠道和形式來看，需要在制度和政策層面完善社區社會組織的參與機制。在探索和構建多元、平等、開放與和諧的社區參與機制的同時，明確社區社會組織參與社區治理的渠道和形式，促進參與的制度化和規范化，為社區社會組織參與社區治理提供切實的保障和便利，以提升社區社會組織的參與實效。二是從參與程度來看，需要擴大社區社會組織的治理內容和領域，尤其加強社區社會組織在社區發展決策、民主協商等方面的主體治理作用，識別“百花齊放”背后的參與實質，避免流于形式的被動參與。三是在具體的實踐領域，政府需要依據社區需求做好規劃引導，通過購買服務等方式進行扶植，以合同制代替行政嵌入，確保社區社會組織健康、有序地參與治理。在項目執行和行動參與過程中，社區社會組織與社區居委會、街道辦事處等主體進行互動時，需要明晰各自參與治理的地位，建構在社區層面上平等互動的政社合作關系[8]，以提升社區社會組織參與社區治理的效能感。

2.促進社區社會組織的內生性發展

政府權力下放和公共權力的重新配置的舉措，為社區社會組織的內生性發展和自主創新提供了寬松的政策環境和社會環境。社區社會組織的內生性發展意味著要充分利用社區內外的多元力量和資源，積極促進以知識和內部動力為基礎的自身內生發展。一是除了政府購買服務的資金之外，社區社會組織的投入也需要統籌，鼓勵由居民自己成立、運作和籌集資金的社區組織發展。二是通過福利服務收費的方式獲取資金，或者自己創辦相關產業獲取相應的服務費用，支持自身發展。三是注重內生性發展的同時，也不能排斥外部力量和外來資源的注入，可以借助鏈接性的外來資源服務于自身的內生性發展。

3.平衡社區社會組織的行政合法性和社會合法性

在制度和政府層面致力于搭建一個以促進主體間合作為機制的平臺式結構，而且不能是簡單層級式的，除了引導各自治理主體間的地位平等，還要保持相互支持、協助而不過于強力干預的管理方式，為社區社會組織獲得行政合法性提供保障。一是在具體治理實踐中，基層政府和社區居委會在“行政松綁”的同時，要客觀合理認識社區社會組織的地位和力量，引導多方支持并配合社區社會組織項目申請和行動參與。二是社區社會組織也需要熟稔政策和政府部門的工作導向，并將其內化為自身項目方向，從自身層面獲取政府及相關部門的認可和信任，以提高行政合法性。三是社區社會組織提高行政合法性的同時，要避免過度行政化，注重平衡行政合法性和社會合法性，在獲取政府認可的同時保持一定程度的自主性。

4.提升社區社會組織的治理能力

一是提升社區社會組織自身的能力。完善社區社會組織的內部管理制度，采取柔性管理、人性化管理方式的同時加強自身規范性建設，引進熱心公益的專業性人才，或者借助多種方式對組織內人員進行培育，提升其發現居民需求、項目方案設計、資源鏈接以及服務提供方面的能力。二是提升社區社會組織與利益相關方的互動能力，保證多渠道的資源籌措，與基層政府、社區居委會、外來社會組織以及專業社會工作團隊合作基礎上構建合理分工的工作機制。三是通過宣傳引導、活動吸引和典型帶動等多種方式，有意識地提升自身形象建設，同時提高社區社會組織行政合法性和社會合法性。