山東構建“大救助”工作機制的思考

◎張澤勝

社會救助是社會保障體系的重要組成部分，是保障基本民生的托底性、基礎性制度安排，在脫貧攻堅中發揮著重要的兜底保障作用。改革開放以來，特別是2014年《社會救助暫行辦法》頒布實施以來，山東省基本建立了覆蓋城鄉居民基本生活救助加醫療、教育、住房和就業等專項救助相互銜接的社會救助體系，在保障困難群眾的基本生活、促進社會公平以及維護社會和諧穩定方面發揮了積極作用。但現階段社會救助事業發展不充分、不平衡、不統籌和不協調的問題日益凸顯，越來越難以滿足城鄉困難群眾多樣化、多層次的保障需求。為統籌社會救助資源，避免政出多門、各自為戰，防止重復救助和救助缺失，近年來山東省部分縣（市、區）探索建立“大救助”工作機制，著力更加有效保障困難群眾的基本生活，為下一步全省構建新時代“大救助”工作機制提供了有益經驗。

地方實踐

近年來，青島、淄博、濟寧、泰安和德州等市部分縣（市、區）積極探索建立“大救助”工作機制，較好地解決了重復救助、遺漏救助以及救助效益不高等問題，實現了救助政策有效銜接、救助資源有效整合和救助信息互通共享。

1.主要做法

（1）成立工作協調機構，統攬救助資源。縣級成立全縣（市、區）困難群眾救助中心，整合分散在民政、工會、婦聯、共青團、殘聯、教育、房管以及人社等部門的救助職能，由縣（市、區）主要負責同志任救助中心主任，民政局局長任救助中心辦公室主任，30家具有救助職能和救助協調職能的部門及鄉鎮（街道）主要負責人任成員。救助中心統一救助規劃、數據信息以及工作流程，各成員單位“分散式辦公、緊密型聯系”，形成“政府主導、民政牽頭、統籌協調、部門聯動、覆蓋城鄉、高效服務”的工作格局。

（2）搭建救助平臺，實現動態救助。縣級民政部門統一開發“大救助”信息平臺，建立包括救助對象、救助資源以及救助數據等內容在內的救助信息數據庫，具備信息采集、數據更新、動態排名、信息查詢、救助操作、辦理提醒和事項轉辦7項功能，按照總人口的6%-10%的比例由鄉鎮（街道）定期采集更新困難家庭信息，通過政府專網實現縱橫互聯互通。系統根據致貧原因自動生成每個家庭貧困指數，及時記錄救助結果，自動調整貧困指數，始終讓最需要獲得救助的家庭排在最前面。各成員單位開展救助時，可根據自身職責從系統數據中選取救助對象；對已救助過的對象，系統會自動提醒，避免重復救助；真正做到了救前查詢、救后錄入、定時反饋、信息共享。

（3）開通救助熱線，強化救助時效。讓困難群眾“求助有門”是確保社會救助時效的關鍵所在。為此，各地在縣級救助中心設立24小時救助熱線，隨時提供政策咨詢和受理救助訴求，情況緊急的立即啟動社會救助綠色通道，實現了熱線受理與窗口受理同步進行，極大地提高了救助時效，方便了困難群眾。

（4）加強宣傳，實施陽光救助。“什么條件符合救助”“怎么申請救助”和“誰在享受救助”等社會救助核心話題一直是困難群眾最為關心、社會最為關注的議題。為此，各縣救助中心廣泛采取印發救助政策明白紙、深入基層宣講、開辟社區公開欄、網上及電子顯示屏集中公示等形式，加強救助政策宣傳和救助信息公開力度，有效保障群眾的知情權、監督權，為公平公正實施社會救助提供了良好的社會氛圍。

2.主要成效

（1）實現救助政策的無縫對接。以縣級救助中心為核心，搭建“縣、部門、鄉鎮、社區”四層救助網絡，實現社會救助全覆蓋。救助中心對接到的救助事項“一口受理”、專人登記，按照“歸口負責、屬地管理”原則，通過社會救助管理信息平臺轉交相關職能部門辦理，并跟蹤督辦、及時反饋結果。對于特殊困難群眾，由救助中心牽頭，召集部門、鄉鎮（街道）按照“一戶一策”共商救助辦法，發揮綜合救助政策合力。

（2）有效防止“關系保”“人情保”等違規行為。充分發揮貧困人群基本信息數據庫的作用，明確規定所有涉及到社會救助的受益人群必須由系統自動抽取，杜絕了在救助對象認定上的人為主觀判斷，壓縮了工作人員的彈性空間，有效杜絕了“人情保”“關系保”的產生，確保了救助政策的客觀、公正實施。

（3）拓寬社會力量參與救助的渠道。縣級救助中心充分發揮掌握社會救助需求信息的優勢，及時在報紙、電視、廣播和網絡等媒體發布困難群眾救助信息，在愛心企業、志愿者等社會力量與求助者之間牽線搭橋，為有序引導社會力量參與救助工作拓寬了渠道，實現了社會力量、求助者和政府“三方共贏”的良好局面。

存在的問題

2014年以來，為貫徹落實《社會救助暫行辦法》，山東省以省政府令的形式頒布了《山東省社會救助辦法》，從制度上構建了相對完整的救助體系框架。然而現行各項社會救助政策既有相似性又有特異性，救助對象范圍錯綜交叉，主管部門、資金來源和工作程序各有不同，影響了救助資源的配置效率，難以形成社會救助制度的合力。突出表現在三個方面：

1.職能分散化影響社會救助資源的綜合效益

與全國其他地方一樣，山東省的低保、特困人員救助供養、臨時救助三項職能及資金主要由民政部門負責，受災人員救助由應急部門負責、醫療救助由醫保部門負責、醫療救助中的疾病應急救助職能及資金由衛計部門負責，教育救助職能及資金由教育部門負責，就業救助職能及資金由人社部門負責，住房救助職能及資金由住建部門負責。同時，部分黨委工作部門和群團組織還有針對困難黨員、困難職工以及困難婦女等的救助項目。各部門都有各自明確的資金使用管理辦法，救助的對象、標準、程序和目標等諸多方面難以有效銜接。由于部門統籌難以實現，導致社會救助工作難以統一協調、管理機制難以有效建立。雖然在省、市、縣三級建立了困難群眾基本生活保障協調機制，但作用發揮不明顯，并未在實質上形成各部門社會救助資源共享、供需對接的“一體化”工作機制，導致綜合救助能力減弱，使得救助政策效果打了折扣，造成了社會救助資源的浪費。

2.信息難以統籌阻礙社會救助統籌體系建設進程

一是在開展救助業務時，大部分救助職能部門建立了相應的社會救助信息庫，但各類救助系統信息標準不統一，影響信息共享。二是雖然全省核對機制建設取得一定成效，但與掌握居民家庭經濟狀況的部門信息共享不全面，特別是與掌握居民金融資產的金融部門共享信息難度較大，使得現有救助信息無法與第三方信息進行全面有效比對，在一定程度上影響了救助準確性。三是隨著戶籍制度改革不斷深化，社會救助信息統籌受到社會救助職能屬地管理和人員流動性之間內在矛盾的影響，救助對象的流動性與當前基本依托行政區劃實施救助管理的矛盾日益突出，對信息統籌提出了新挑戰。

3.政策統籌力度不足導致救助效果與政策不匹配

現有救助制度存在明顯的碎片化，造成了救助待遇的疊加，醫療救助、教育救助、住房救助和就業救助等專項救助政策都直接與低保、特困資格進行捆綁，地方性救助福利政策以及燃氣、取暖、有線電視、交通和文化設施使用等費用減免的優惠政策也將低保、特困對象作為主要受惠人群，嚴重破壞了社會救助制度的公平性，在實施過程中形成“懸崖效應”，導致部分群體保障水平不足，而另一部分群體保障過高形成“福利依賴”，妨礙社會公平和勞動力就業。

政策建議

從社會治理角度看，構建部門職能相互協調、激勵相容的統籌體系，是構建“大救助”工作機制的重要前提，也是解決當前社會救助統籌力度不夠的必由之路。

1.構建全省“大救助”工作機制

按照強化統籌協調、兜住底線、信息共享和精準救助的原則，加快構建政府主導、民政牽頭、有關部門參與的“1+18”大救助工作機制，省、市、縣三級成立由政府主要負責人任組長的“大救助”工作領導小組，統籌各項救助資源，研究制定救助政策和規劃，協調解決“大救助”政策實施中的問題，縣級領導小組要及時對特殊“急難”事項制定實施綜合救助方案，充分發揮好各項救助資源整體效益。省、市、縣出臺“大救助”政策、開展救助項目，需經同級“大救助”工作領導小組會議研究審批，避免“重復”“遺漏”救助，強化社會救助管理職能。省“大救助”工作領導小組下設辦公室，具體承擔“1+18”大救助體系建設組織協調工作，研究擬定“大救助”工作的政策、規劃并組織實施，辦理日常工作，著力解決救助政策多頭管理、交叉重復以及碎片化問題，確保“大救助”工作機制高效運轉。

2.建設“大救助”綜合信息平臺

根據《山東省政務信息整合共享實施方案》精神，加快實現救助信息共建共享，整合民政、人社、財政、衛計、教育、住建以及扶貧辦等部門救助業務和信息數據，建設全省“大救助”綜合信息平臺，由省級統一部署，省、市、縣、鄉四級使用，實現業務辦理、業務查詢、信息預測、綜合統計和決策分析等功能。在堅持部門職責不變、資金渠道不變以及審批流程不變的基礎上，由相關部門或單位按原定程序救助，救助對象統一從“大救助”綜合信息平臺選取，將救助信息也統一納入該平臺。依托大數據手段，建立貧困狀況評價指標體系，為精準認定救助對象、制定決策提供科學依據。

3.增強“大救助”核對能力建設

加強省、市、縣三級社會救助家庭經濟狀況核對能力建設，在省級獨立設立社會救助家庭居民經濟狀況核對機構。加快完善“部省市縣”四級貫通核對網絡，進一步加大與財政、人社、住建、公安、編辦、扶貧辦、銀行、保險和證券等部門和單位的信息共享力度，為“大救助”政策的精準實施提供支撐。

4.加快推動社會救助政策統籌發展

一要進一步提高臨時救助時效性和保障水平，建立完善審核審批“綠色通道”，及時幫助困難群眾順利渡過眼前難關。二要對功能相近、對象重合度高的救助政策進行歸并，統一按困難類型進行分類救助，不斷完善階梯式救助體系，使專項救助制度和基本生活救助制度真正實現脫鉤，對專項救助項目制定差異化的救助標準和救助范圍，不再簡單疊加在低保資格之上，使現有制度由“懸崖式”變為“斜坡式”，不斷擴大救助服務的覆蓋群體，由過去主要救助極端貧困人群向更大規模的低收入群體擴展，逐步將專項救助的服務對象從特困人群延伸至低收入群體及支出型貧困群體，推動建立生活救助兜底線、專項救助解民困的多元化、梯度化和體系化的新時期社會救助格局。

5.加強政策宣傳和信息公開公示

建立健全省、市、縣、鄉、村五級公示體系，自覺接受社會監督。關注輿情動態，及時回應社會救助重大輿情，不斷提升社會救助公信力。發揮新聞媒體導向作用，加大“大救助”政策和典型救助案例宣傳力度，增強工作透明度和知曉度，提高公眾認同度和參與度，努力營造全社會關心支持“大救助”工作的濃厚氛圍。