基于耕地分類保護下的農業資源精準整合

姜申未　閆建

中央1號文件多次指出我國農業資源短缺、開發過度、污染加重，需要整合農業資源以提升農業可持續發展能力。土地作為最基本的生產發展要素，由于具有多重功能，承載著糧食生產、社會保障、生態安全等人類社會生存發展的所有活動。多年實踐證明，土地流轉是各種有形資源與無形資源的整合過程，是整合農業資源的有效途徑。隨著“三權分置”的政策確立，鄉村振興戰略的實現，需要依托各項現代農業資源的整合以發揮最大效用。但是鄉村土地流轉不能僅僅滿足于政策上的松動，同時要注重研究耕地保護這一前提和土地流轉過程中對各類資源的整合。因此，農地流轉必須注重攻克農業資源整合過程中的一些重大或關鍵性技術問題，尤其是基于耕地的保護下農業資源精準整合，這也是土地制度改革能夠凸顯時效和發揮長效機制的基礎。

一、以土地為載體的資源流動障礙分析

農村土地流轉供需“不暢”，扭曲的人地關系，仍然制約著土地流轉的有序進行。城鄉資源配置不均衡，農村生活、生產與生態三大空間融合受阻，仍是資源整合的主要障礙。城鄉二元結構下的體制機制“慣性”，致使土地流轉與資源整合互動路徑不暢。因此，分析土地破碎化格局下土地流轉中的土地資源及附屬于土地的各種資源的流動和整合障礙問題是實現農業資源整合的關鍵。

（一）耕地保護緊迫

隨著城市擴張發展，建設用地大肆擠占農村土地，耕地非農化、邊際化和生態退化是當前耕地保護面臨的主要困境。而且，耕地污染和撂荒的趨勢需要我們積極應對耕地保護與現代農業發展的雙重壓力。從古至今，耕地就是人類賴以生存和發展的根本，是社會穩定和國民經濟發展的重要保障。新頒布的《全國國土規劃綱要（2016-2030）》和《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中，明確進一步保障耕地，實施最嚴格的耕地保護制度，強化耕地數量、質量和生態“三位一體”保護。可以說，耕地保護是一切其他活動的重要保障。

（二）農地流轉不暢

近年來，由于務農機會成本逐年攀升，非農就業福利明顯，鄉村社會的“推力”和城鎮發展的“拉力”共同促使大量農村勞動力從農業“析出”。尤其是西南山區，人均耕地少、地塊分散和耕種效益低等特征使得土地無法作為農民增收致富的載體。在現有土地家庭承包的使用格局下，農村土地成為“雞肋”，農民不愿耕種卻也不愿放棄，致使土地撂荒現象突出而農地流轉不暢。

（三）資源整合受阻

城鄉資源配置不平衡，長期以來是制約城鄉統籌發展的重要因素。自然資源只用不保、社會經濟資源難以注入融合。以土地為載體的各項活動片面追求經濟效益，忽視土地、村鎮、產業多規劃的融合，再加上自然條件的約束和制度因素的驅動，資源流通不暢，整合受阻，成為“三農”發展的瓶頸。

二、多功能視域下的耕地分類精準保護

（一）耕地的多功能價值

隨著新型城鎮化和現代農業化的快速發展，耕地的功能越來越多，逐漸在生存保障、社會穩定、提供就業、生態涵養和提供直接經濟效益等方面凸顯優勢，并呈現多樣化和增強態勢。例如，近年來公眾對居住環境、精神愉悅等生活品質的關注逐步上升，耕地的景觀、文化及生態功能需求日益顯現，各地休閑觀光農業快速發展。從農戶具體的實際應用來講，耕地可以轉化為園、林地，也可以變為建設用地，養殖場、農家樂、“開心農場”等都是農戶對耕地功能的開發實踐。從系統論角度來看，耕地由自然生態子系統與以其為基礎的人工社會經濟子系統耦合而成，其多項功能包括生態系統多功能、農業多功能、景觀多功能、土地多功能，涉及多系統的交互作用，對可持續發展具有重要意義。如何把握好“一要吃飯，二要建設，三要保護生態”的原則，處理好耕地與其他資源之間的關系，充分發揮耕地多功能效用以保障農地流轉，有目標地對耕地進行分類精準保護是一項重大課題。

（二）細化分類下的耕地精準保護

農戶期望耕地獲得最大或更多效用，因此從耕地功能來分類可以緩解耕地功能利用競爭導致的無序、反復和浪費現象，避免利用均質化和格局破碎化，最終實現對耕地的精準保護，有利于“多規合一”的實現。為此，基于耕地利用現狀和農戶需求，以精準保護為目標，立足功能分類，將耕地分為“具有糧食安全保障能力的耕地”“產業優勢突出宜于規模化經營的耕地”“結合區域特色開展多形式的新型經營性耕地”和“基于農戶可調整需求的耕地（包括休耕地和撂荒地）”四大類，據此來顯化耕地多功能價值，實行耕地多功能綜合管理體系，推動農村土地制度漸進性整體變革。

1.具有糧食安全保障能力的耕地。這部分耕地是區域最重要和最根本的保護區，實質上就是國家一直提倡的基本農田（永久性基本農田），發揮耕地的基本農業功能，常年以主要糧食作物耕種，能滿足區域基本糧食自給需求，對其定位是數量不減少、用途不改變、質量不下降。所有規劃和政策不得與其保護有沖突，劃定當結合耕地質量、區位、權屬等因素綜合考慮。為落實最嚴格的保護制度，以村為單位制定耕地保護目標責任書，并設立耕保巡查員定期對這部分耕地進行監察;通過土地整理，提高生產能力和農業機械化程度;完善權屬和反哺保障制度，讓老百姓大膽種糧、樂意種糧。

2.產業優勢突出宜于規模化經營的耕地。通過新型經營主體的示范帶動，以高標準農田建設為參考，對合適的對象進行適度規模化經營，發揮耕地的直接經濟效益功能，以家庭農場（養殖場）、農業合作社、農業經營性企業為主發展特色規模化產業。給予政策傾斜，鼓勵引進企業，培植新型農民;政府多措并舉促進耕地流轉，保障經營主體權益，以效益為導向，減少耕地撂荒和浪費。

3.結合區域特色開展多形式的新型經營性耕地。對于中低產田，耕地的農業和土地功能較弱，但是突出的景觀功能卻可以使耕地提供更多就業崗位。在城郊區域充分結合城鄉優勢，利用村落自然景觀、人文習俗、歷史遺跡和城市便捷交通、居民精神需求等打造以農家樂、民宿、觀賞體驗等休閑項目為主的休閑度假勝地。引入企業化管理和先進理念，對這種新型經營性耕地加以合理開發，注重多重保護以保持耕地生態和景觀功能。

4.基于農戶可調整需求的耕地（包括休耕地和撂荒地）。農戶對耕地有多重需求，所以耕地功能在分階段變化。為此專門劃出一部分較小比例的、調整彈性大的耕地以滿足農戶在多樣性種植、臨時性搭建等方面的需求。此類耕地保護難度較大，在政策約束和用途不發生改變下減少對其耕作層開發利用以達到休耕養護效果。這部分耕地生態效果明顯，對其保護要注重生物多樣性，積累碳匯儲備。

三、基于流動與整合的互動機制探索

基于資源流動與整合的認識框架和“耕地保護-土地流轉-資源整合-城鄉融合”的認識過程，瞄準城鄉資源流動方面出現的一系列不均衡，深入剖析整合過程，厘清以土地為載體的農村資源流動系統中的邏輯關系，進而對土地流轉帶動下的資源流動與整合軌跡進行探索。

（一）耕地保護對農地流轉的積極作用

正確認識經濟社會發展與耕地保護的辨證關系，尤其是從永續發展的高度認識耕地保護對于農地流轉的重要性。農地流轉的的客體是以耕地為主的農用地，除了權屬關系外，耕地的保護是農地流轉和資源整合的基礎和保障。實踐證明，加強耕地保護，改進耕地占補平衡，有利于規范農村土地流轉。只有嚴守耕地紅線，保護耕地質量，在夯實土地的基礎上提升土地多功能價值，進而形成良好的土地流轉市場。同時，基于耕地的多功能進一步細化耕地分類，在精準保護的基礎上實現對農地的分類別流轉，這將為整合農業資源理清源頭。

（二）農地流轉與資源流動的邏輯關系

促進資源有序流動和集約利用，其突破口就在于破解土地流轉供需“不暢”和城鄉資源流動“受阻”的瓶頸，發揮城鄉資源高效集約化整合效應。在這個過程中涉及對農業資源和資源整合的關系梳理，這是探索二者互動機制的基礎。以土地為載體的資源系統是一個涵蓋自然、經濟、社會多方面的復雜體系，從系統論角度來看，可將農業資源分為內部資源和外部資源兩部分。內部資源指土地、勞動力和原始資本這類內生資源;外部資源指科技、管理和新型資本這類追加資源。建立在土地上的流轉和整治手段是對農業資源的科學配置和高效利用，這個過程稱之為資源整合過程，包括資源識別、資源獲取、資源配置、資源利用四個步驟，各個步驟的優勢和資源稟賦決定著資源整合的效果。

（三）農地流轉對資源整合的作用軌跡

對資源的識別和獲取能力取決作用于土地的活動和區域所擁有的資源稟賦，之后所進行的配置和利用是關鍵環節，主要是對內部資源的優化配置和對外部資源的融合利用。土地、勞動力、農業資本、科技管理等主要生產要素，傳統的家庭承包經營模式其狹窄的空間配置不能使其價值得以顯化，通過土地流轉恰恰開拓了農村產業以及勞動力的優化配置空間，加入規范管理和融入互聯網運營來盤活農村市場，使“土地流轉不動、勞動力流轉不出、資本投入不到位和科技管理應用效果不佳”的牽制得以打破，逐步實現農業資源要素優化整合。

（四）資源流動與精準整合的創新機制

土地作為研究“三農”問題的重要載體，是資源系統中的樞紐，通過土地流轉激活農村各類資源使資源得以順暢流動，在此基礎上融入資源整合理論、產業發展理論、城鄉融合理論等進行精準整合，以適應經濟發展和產業需求。

1.土地流轉與土地整治聯動整合機制。精準整合需要以多元途徑為保障。土地整治能改善農業生產關系，土地流轉能為現代農業的適度規模經營提供保障，兩者同屬農村資源整合的范疇。土地流轉通過承包經營權和建設用地使用權流轉，從產權制度調整角度改變土地利用社會屬性，為資源的再配置創造條件。土地整治從產權調整與工程改造相結合出發改變土地利用自然屬性，提高土地及其附屬資源配置效率。以土地整治與土地流轉聯動整合機制為基礎，減弱自然條件對土地資源的特性及其開發利用的約束，從而有效地完成資源整合過程，滿足城鄉融合對土地利用和資源整合的新要求。

2.農業資源要素產業化提升整合機制。精準整合需要以產業發展為導向。通過農業資源產業化提升機制，實現產業重構與土地利用優化配置對接、產業功能提升與土地流轉協同、產業鏈條延伸與資源整合一體化相銜接，盡可能發揮產業發展與土地重組及帶動相關資源整合效應的提升。

3.景觀再造多技術集成整合機制。精準整合需要以美麗鄉村為目標。通過土地復墾技術、地力提升技術、基礎設施配套技術、鄉村景觀改造技術的集成，優化農村居民點布局和路網水渠規劃，使資源在生產、生活、生態空間中合理循環流動。尊重地塊空間異質性，發展農業生物多樣化，實現適度規模經營，在就地城鎮化過程中，加快鄉村生態恢復和景觀重塑，凸顯資源整合新面貌。

四、農地流轉帶動下的資源整合路徑實現

（一）細化耕地保護，夯實土地基礎

立足耕地多功能豐富耕地分類標準，建立基于不同功能的耕地分類保護體系，對耕地這一基礎性農業資源實行最嚴格和最精準的保護，為農地流轉創造良好的流轉環境。為此解決耕地功能利用的外部性問題，引導耕地功能利用合理競爭，從而優化耕地功能利用的社會效用是耕地多功能管理的核心問題，而做好細化分類恰是基礎和關鍵。出臺政策法規對細化耕地保護進行解釋說明，并在鄉村振興規劃中進行具體運用。

（二）完善產權制度，助推土地流轉

落實集體所有權、穩定承包權、保障經營權，進一步完善土地產權制度，尤其是對流轉土地后的經營主體給予保障。土地經營權只有在法律和制度方面得以認可，才能激勵經營主體對土地的投入實現適度規模經營。同時，進一步落實“一權兩證”，健全流轉市場和組織化程度，加強頂層設計，加快現代職業農民培育，提高政策措施的銜接性和協同性，多措并舉促進土地順暢流轉以保障土地及其附屬的有形與無形資源的有機整合。

（三）激活生產要素，推進產業融合

在鄉村振興中不斷激發城鄉資源流動活力，多角度總結流轉模式和資源分類，通過構建新型農業經營體系來為資源加力，為農業增效。深度挖掘農業的多種功能，引入現代新型農業資源要素，培育壯大農村新業態，推動農村產業融合發展。以市場和效益為導向，融合區域自然優勢和歷史底蘊形成優勢產業，大力發展休閑農業和鄉村旅游，推動“互聯網+農業”縱深發展，促進農村一二三產業深度融合。

（四）強化土地載體，創新整合機制

繼續加大農業投入，尤其是對以土地為載體的活動。土地流轉與土地整治都是資源整合的有效途徑，土地作為載體不僅是資源系統的樞紐，更是生產、生活、生態空間協調的關鍵。實現資源的互補、互動和顯化，提高資源合理高效利用的關鍵在于優化土地流轉帶動下的資源整合機制。探索完善土地整治與土地流轉聯動機制、農業資源要素產業化提升機制、景觀再造多技術集成機制，從而完成精準整合。

（五）探索長效機制，確保農民增收

落實人地掛鉤政策，確保農民主體地位，把農民和經營方的長期利益捆綁在一起，完善促進農民增收致富的長效機制，形成資源流動、利益共贏的良好發展態勢。一要強化明確農民是土地流轉的主體，二要形成產業發展與農戶的利益聯結機制，三要為農戶家庭經營創造條件，四要進一步加大對農民的政策扶持。

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作? 者：姜申未，重慶行政學院公共管理學教研部教師

閆 建，重慶行政學院公共管理學教研部副主任，教授

責任編輯：劉小僑