加強脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接的調查與思考

張鳳政　駱孟鑫　張梅花　顏秋楊

脫貧攻堅和鄉村振興是全面建成小康社會的關鍵著力點。2019年7月16日，重慶市脫貧攻堅現場工作會議明確提出，“加強脫貧攻堅與鄉村振興銜接，在18個深度貧困鄉鎮開展試點，探索脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的機制和方式。”為決勝脫貧攻堅、引領鄉村振興并做好兩者的統籌銜接，課題組對2017年8月被確定為重慶市市級深度貧困鄉鎮的龍駒鎮的經濟社會發展情況、當前統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興面臨的主要困難，進行了深入認識分析，探索性地提出深度貧困鄉鎮統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興的對策建議。

一、龍駒鎮脫貧攻堅的改善現狀奠定鄉村振興的堅實基礎

龍駒鎮距萬州城區43公里，地處渝、鄂交界之地，素有萬州“南大門”之稱。全鎮幅員面積247.9平方公里，轄21個行政村（農村社區）、19931戶、52061人，其中農業人口38037人，勞動力30580人（其中外出19933人）;城鎮建成區面積1.9平方公里，城鎮常住人口25719人（其中在校生6438人），城鎮化率49.5%。2015年底有建檔立卡2355戶7770人、貧困發生率高達19.39%，貧困人口占萬州區貧困人口總數比重高達6.71%，先后認定和實施貧困村整村脫貧16個、占萬州區貧困村總數的8.3%。2017年，全鎮農村居民人均可支配收入12716元，低于全區平均水平。從被確定為重慶市市級深度貧困鎮以來，該鎮經濟社會發展取得了顯著發展，呈現出“干部群眾積極向上、經濟發展持續向好、社會大局持續向前”的良好態勢。

（一）農村群眾收入持續增長

2017年、2018年及2019年上半年，全鎮農民人均可支配收入分別同比增長9.5%、9.9%、10.2%，其增速快于萬州區、重慶市同期增速;全鎮建檔立卡人口人均可支配收入同比分別增長11.9%、9.8%、15.84%，其增速同樣快于萬州區、重慶市同期增速;全鎮貧困人口由2015年2355戶7770人減少到2018年200戶543人，貧困發生率由19.39%下降到2018年1.43%，由高于18個深度貧困鄉鎮貧困發生率1.15%（2015年18個深度貧困鄉鎮貧困發生率為18.24%）到2018年底下降至0.7%以下（2018年底18個深度貧困鄉鎮貧困發展率為2.13%）。

群眾收入和貧困人口持續呈現“兩增一減”，改善了鎮域人口結構，縮小了貧富差距，為實施鄉村振興增強了信心和底氣。

（二）農村基礎條件明顯改善

一是內暢外聯的交通網絡基本形成。規劃實施出鎮干線建設43.7公里，建設農村“四好道路”248.7公里，鎮域村組公路硬化率從2017年的39.6%提高到目前的60.6%（2019年底在建項目完工后將達到97%），公路通組率由70%提高到100%。全鎮基本建成了連接萬州、云陽、利川三個城區及羅田、長灘、走馬、恒合等周邊12個鄉鎮和鎮域21個村居的互聯互通道路體系。二是安全規范的水電網絡基本形成。實施農村安全用水鞏固提升和農村電力改造提質工程，鎮域集中供水率由2017年的73%提高到92.4%，貧困群眾安全飲用水保障率由84.82%提高到100%，農村生活用電保障鞏固率達到100%，動力電到村覆蓋率由55%提高到100%。三是快速便捷的信息網絡基本形成。實施移動光纖158公里，新建移動基站24個、電信光纖端口7324個，光纖到戶到村率由82%提高到100%、4G網絡信號到村覆蓋率由23.8%提高到100%。

以路、水、電、訊為主要內容的基礎設施建設，極大地改善農村生產生活生態建設條件，為實施鄉村振興奠定了堅實的要素支撐。

（三）產業促進增收能力不斷提升

一是產業規模持續擴大。實施了四個“萬畝產業鏈”工程，新增伏淡季水果、食用菌、中藥材、花椒、茶葉等特色主導產業基地規模2.2萬畝，建成30萬只生態雞、3萬只蘆花雞示范養殖及100萬只種雞繁育項目，啟動2萬頭生態豬養殖項目建設，新建標準化科技化產業示范種養基地10個，基本形成了“果椒菌藥茶+生態畜禽”的產業格局。二是經營主體持續壯大。培育發展農業企業、家庭農場、專業合作社、微型企業等新型農業主體114個、較2017年底增長125%，建成區級茶葉現代農業示范園區3000畝、標準化加工廠1個，成功創建區級返鄉扶貧創業示范園、入園企業達45家，建成扶貧加工車間4個、在建扶貧車間及農產品加工車間4個，穩固解決轄區群眾就近就地就業1500人，新增產業貸款4180萬元、轄區存貸比由2017年底的10.89%提高到目前的31.16%，鎮域產業經營主體的發展意愿、發展動力增強。三是產業發展質量持續提升。土地集約經營率由12.3%提高到47.7%，創建農產品地理商標2件、產品商標5件，建成鎮農產品展示展銷中心、電商公共服務中心及農村電商服務站點24個，2018年實現農產品網上銷售額500萬元，轄區可種植面積糧經比由2017年的6∶4調整到目前的2∶8。四是產業帶貧能力持續增強。采取引導貧困群眾產業基地就近務工、“土地入股+保底分紅”、貧困戶扶貧小額貸款入股分紅等方式建立了扶貧產業與貧困戶的利益聯結機制，實現了貧困群眾就地務工、穩定增收，先后實現產業基地土地入股帶動2015戶農民年分紅增收500萬元，基地2500人常年務工年增收3000萬元，財政投入資金股權改革固定分紅年均增收179萬元。

結合資源稟賦、因地制宜發展的扶貧產業，深刻改變了轄區產業結構，提升了鎮域發展的組織化、市場化水平，為實施鄉村振興注入了動力和活力。

（四）組織保障體系日趨完善

一是堅持三級書記齊抓共管。整合重慶市科技幫扶集團、萬州區委組織部幫扶集團兩級42家市區部門幫扶力量，優化選派“駐村第一書記”、“駐村工作隊”，建立市級深度貧困脫貧攻堅指揮部，構建起了區委書記、鎮黨委書記、村支部書記三級書記齊抓共管的良好格局，形成了“練曬評督”（現場拉練、集中亮曬、交叉評估、隨機督核）的脫貧攻堅常態化落實機制。二是堅持黨建引領帶動發展。實施黨建引領發展、人才聚集回引、集體經濟消缺等黨建促脫貧系列工程;探索開展“積分評星”管理、“干部遍訪”、“三師入戶”（醫師入戶助醫、教師入戶助學、技師入戶助收）活動;探索校地黨建協作共建，建立科技特派員服務團進行產業“一對一保姆式”常態化技術咨詢服務指導，實現轄區村居集體經濟組織全覆蓋、集體經濟收入全面消缺。三是堅持深化改革全民共治。對村居1.9億元集體資產有序量化確股到戶，股權化改革財政扶持資金5973萬元、可實現年固定分紅179萬元，村組集體經濟組織產業覆蓋率、貧困群眾產業覆蓋率、村組集體股份合作組織組建實現100%。全覆蓋組建了鄉風文明促進隊并開展整治農村“無事酒”、農村人居環境為主要內容的鄉風文明提升行動。以購買服務為主要方式的社會化志愿服務、技術服務、銷售服務等社會服務組織到村進戶。

黨建引領下的“基層自治、經濟合作、社會服務”三位一體組織體系，不斷提升農村治理能力，為實施鄉村振興提供了堅強的組織保障和制度支撐。

二、深度貧困鄉鎮統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興面臨的主要困難

（一）貧困群眾內生動力不足

一是部分貧困群眾自主脫貧、參與脫貧意識不強。目前扶貧方式多由政府主導、行政推動，以責任捆綁方式自上而下推進幫扶脫貧，不想“摘帽”成為多數貧困戶的普遍想法。一些貧困戶自主脫貧意識淡薄、坐享其成，把“貧困戶”身份當成政治待遇和經濟待遇，“早脫貧、早吃虧”“爭戴貧困戶”帽子思想較為嚴重。一些貧困戶往往只關心個人眼前利益，對村級項目建設、集體經濟發展、公共環境建設不關心不參與，把“幫他脫貧”當成“求他脫貧”。如，不配合危房改造、不參與垃圾分類、不接受勞務崗位等等。二是部分貧困群眾自身發展能力欠缺。貧困家庭普遍存在文化素質低、勞動力不足、發展意識淡薄等問題，導致其對脫貧致富信心不足、能力不足。

對癥解決“無心有力”“無力有心”“無心無力”的貧困人群脫貧，是完成脫貧摘帽、實施鄉村振興的前提和基礎。

（二）鞏固脫貧成果任務艱巨

一是政策兜底性脫貧比例大。對貧困戶的問卷調查顯示，“政策兜底”占脫貧主要措施的40.5%。該鎮依靠低保兜底脫貧的建檔立卡人口占已脫貧的15.26%（截止2019年6月）。這部分人主要依靠政策性轉移收入脫貧，一旦政策調整或者兜底標準與脫貧標準增長不同步，將面臨返貧風險。二是特殊人群返貧機率高。在建檔立卡人口中，因病因殘致貧占比高達57.54%，未脫貧人口中因病因殘致貧比例高達75.35%，該鎮現有低保、五保、殘疾三類人群占鎮域人口比例達8.24%，特殊邊緣群體和因病因殘致貧群體，其脫貧，返貧機率也高。鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧，是實施鄉村振興的重點和關鍵。

（二）扶貧產業帶動脫貧增收能力有限

問卷調查顯示，脫貧戶依托產業實現生產性增收占比僅35.5%;經營性收入占家庭收入比例為17.7%，低于一般農戶的21.89%。2018年該鎮產業帶動貧困群眾直接增收人均僅1537元，占當年貧困群眾可支配收入17.15%。扶貧產業帶動增收能力不強，主要表現在：一是產業鏈條較短。產業扶持資金主要投向周期短、見效快的種養植業基地建設，現有產業基本集中在生產環節，產品附加值較低，后端的倉儲冷鏈、加工及品牌打造、銷售渠道等鏈條尚未健全，農產品接二連三發生供應鏈斷裂問題，產業帶動貧困戶脫貧致富能力有限。二是產業市場化商品化程度低。以農村集體經濟組織牽頭發展的扶貧產業，在市場對接、產品銷售方面存在較大瓶頸。有的寄希望于幫扶單位解決產品銷售問題，實體銷售渠道少、電商銷售缺乏知名度、部分產品銷售方式和價格成效低。三是利益聯結機制不夠緊密。市場經營主體與農戶的經濟聯系，仍以松散的商品購銷和半緊密的訂單聯結為主，股權融合主要以土地固定分紅與績效獎補為主，未形成穩定的利益共同體和緊密的風險共擔機制。尊重經濟規律，精準對接市場，讓產業市場化商品化，是實施鄉村振興的動力和引擎。

（四）農村發展適用人才匱乏

一是農村青壯勞動力不足。近幾年龍駒鎮青壯年勞動力持續外流，目前留在農村的青壯年勞動力僅占龍駒鎮總人口的10%左右，造成推進鄉村振興所需適齡勞動力嚴重不足。二是技術人才支撐不足。調研發現，當前龍駒鎮產業發展急需的農村帶頭人、技術指導員、銷售經紀人、經營管理員等專業人才，這已成為該鎮產業發展的主要瓶頸之一。三是人才引進留用困難。由于龍駒鎮自然地理條件較差，加之當地一、二、三產業發展均比較滯后，人才“引進難、留住難”問題較突出，難以支撐鄉村振興戰略的實施。

依托制度平臺，建設一支結構合理、數量充足的農村適用人才隊伍，是實施鄉村振興的動能和源泉。

（五）體制機制銜接不暢

一是政策銜接不暢。脫貧攻堅的目標是解決農村絕對貧困問題，其政策主要聚焦困難群眾的“兩不愁、三保障”，以“補短板”的方式進行扶持，而鄉村振興則著眼于農村的全面發展，實現農業農村現代化，二者在目標和重點上的不同，政策實施的效果必然不同。二是組織銜接不暢。脫貧攻堅由扶貧部門主導負責，鄉村振興則由農業主管部門主抓負責，兩項工作欠缺統籌協調，存在“兩張皮”現象。深度貧困鄉鎮現已構建起了完備的指揮組織體系，但鄉村振興尚未健全較高層次的組織架構。三是項目銜接不暢。脫貧攻堅項目著眼于“保基本”，標準較低，鄉村振興追求“顏質氣質內涵”，標準較高，若有效銜接不及時，將造成重復建設浪費資源現象。解決好組織體系、制度體系的賦能、融合、加壓問題，是實施鄉村振興的要領和保障。

三、深度貧困鄉鎮統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興的主要對策建議

（一）拓展職能，強化統籌協調新融合

一是融合有機銜接的指揮調度體系。拓展脫貧攻堅指揮部工作職能，從注重解決深度貧困脫貧向推動鄉村振興延伸，將鄉村振興試點作為實現高質量脫貧、鞏固脫貧成效、有效防止返貧的主要抓手。二是健全上下一體的實施落實體系。駐鎮駐村工作隊伍由鄉村振興牽頭部門與扶貧主管部門共同選派管理，拓展工作職能，從注重解決貧困戶貧困村突出問題向注重解決貧困戶個性問題與鎮域村域公共突出短板相結合延伸。三是優化提升幫扶隊伍體系。探索建立駐鎮工作隊負責人、駐鎮工作隊相關人員掛職深度貧困鄉鎮領導班子成員、掛職區縣鄉村振興主責部門班子成員等機制，探索圍繞五個振興組建專門的工作指導組，構建起鄉鎮黨委政府、駐鎮工作隊、鄉村振興工作指導組、區級相關部門四位一體的深度貧困鄉鎮脫貧攻堅與鄉村振興融合銜接新模式。

（二）鎮村聯動，構建融合發展新格局

一是構建鎮村一體發展格局。及時開展深度貧困鄉鎮全域鄉村振興試點工作方案編制，將鄉鎮集鎮區域發展、鎮村一體服務體系構建、周邊鄉鎮區域協作、區縣城區輻射承接等納入方案重要板塊整體謀劃。二是構建鎮村聯動功能體系。著力完善以教育、醫療、文化、科技為主的鎮區公共服務功能，形成村點鎮中心的鎮村聯動公共服務體系;著力圍繞產業鏈條延伸布局產業倉儲冷鏈、分揀加工、產品營銷等全產業鏈設施，形成村級產業基地+片區商品處理+鎮區營銷展示于一體的鎮村協作產業鏈條體系。三是構建鎮村基礎設施聯通融合網絡。著力加強出鎮出村干道干線建設和以4G為主要載體的農村通訊網絡提質建設，加強鎮村一體的道路、用水、電力、通訊等設施管養機制建設，構建管理有序有效的基礎設施運用機制，建立無縫對接的鎮村垃圾收運處理體系、推動農村人居環境與鎮區環境的一體提升。

（三）動態完善，構建有序銜接政策網

一是堅持實施政策兜底，構建特殊人群“安全閥”。解決農村深貧群體、“無力”脫貧特殊群體脫貧問題，必須堅持實施民生兜底保障政策，兜底保障政策要隨著經濟社會增長同步提高保障標準，資助性政策要保持連續性并及時調整標準和資助方式。要繼續實施土地資源、幫扶資金入股龍頭企業、經濟組織模式，提高績效收益，分享發展紅利。二是優化延長扶持政策，構建產業延伸“助推器”。著力聚焦產業基地的配套設施完善，加大對已建產業鏈條延伸的扶持力度，促進農村產業“接二連三”。注重用財政資金生產性貼息和保費補貼等方式撬動金融信貸及保險資金共同投入，從單純扶持生產端向扶持生產與營銷兩端轉變;注重從群眾帶動性、產業持續度、鏈條完整性等方面給予扶持政策，從對農村經營主體的直接扶持向建設培育區域要素集聚平臺的間接扶持轉變。三是探索建立特色政策，發揮深度貧困鄉鎮帶動區域脫貧的“火車頭”作用。在延續對貧困鄉鎮土地專項指標政策的基礎上，深化行政體制綜合改革，采取委托、授權等方式賦予深度貧困鄉鎮發展規劃、項目立項、綜合執法、公共服務、區域管理、財政分成等方面的統籌權限，規劃建設城區產業轉移承接園、農村產品倉儲加工區、鄉村休閑體驗綜合體等發展平臺，真正形成“政府搭建平臺、平臺聚集資源、資源服務企業”的城鎮村融合發展新格局，依托深度貧困鄉鎮帶動解決區域性貧困問題。

（四）優化環境，打造人才留用新洼地

一是完善“三鄉人才”引培新載體。制定出臺返鄉人員回引、城市市民下鄉等外部性人才到農村的激勵機制，加大農村致富帶頭人培育，用產業將“在鄉、返鄉、下鄉”三支人才隊伍吸附在村居，成為鄉村產業發展的主力軍、引路人。二是逐步壯大農村新鄉賢。構建完善村鎮鄉賢理事會，完善以鄉風文明促進會、新時代文明實踐所為主體的村級鄉賢議事理事平臺，深入推進農村無職黨員“輪值參事”，挖掘發揮好農村“五老”（老黨員、老干部、老軍人、老模范、老教師）人員作用，形成農村踐行文明新風尚的自治推動力量。三是構建校地人才協作新機制。建立市屬高校結對18個深度貧困鄉鎮機制，開展高校黨組織與貧困村居“手拉手”結對共建，形成校地“三下鄉集中進村+常態化掛職指導”的柔性人才協作機制，全面帶動農村文明文化素養提升。

（五）志智雙扶，激發鄉村振興新動能

一是持續激發群眾發展動力，以動力促內力。加強群眾生產技能提升，真正推動新型職業農民隊伍不斷壯大，推動家庭農場不斷涌現，推動產業就業持續穩定;加強群眾發展績效驅動，形成勞動致富光榮、懶惰貧窮可恥的向上向善良好氛圍;繼續深化對農村貧困群眾結對幫扶，構建政策到人到戶無縫落地，開展常態化“干部遍訪”，用干部示范幫扶倒逼群眾發展內生動力。二是持續推動農村文明新風，以新風促潛力。大力開展農村陳規陋習治理，堅持正面宣傳激勵引導與村規民約反向約束懲處相結合，大力整治農村大操大辦、亂搭亂建、厚葬薄養等不文明行為，開展先進典型人物、家庭、院落、村組評選，打造文明新風向標。三是持續深化農村綜合改革，以改革促活力。建立完善農村新型集體經濟組織，盤活農村資源，激發發展活力;全面深化財政投入股權化改革，健全農村產業發展緊密利益聯結機制，構建“統分”結合、利益共享、風險共擔的經濟利益共同體;持續推進農村治理水平提升，健全在黨組織領導下的基層自治組織、經濟合作組織、社會服務組織三位一體的組織架構治理體系，推動自治、法治、德治三治協同的治理格局。

作? 者：張鳳政，中共重慶市萬州區龍駒鎮黨委書記

駱孟鑫，重慶市萬州區龍駒鎮駐鎮工作隊隊員

張梅花，重慶市萬州區龍駒鎮黨群辦主任

顏秋楊，重慶三峽學院教師

責任編輯：劉小僑