環境保護社會共治中政府的角色定位

楊杰

黨的十九大報告提出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。本質上而言，構建該治理體系的目的在于實現環境保護社會共治。政府在環境保護社會共治中扮演著至為關鍵的角色，如何發揮政府的主導作用，直接關乎環境保護社會共治能否得到有序推進，亦關乎國家環境治理體系和治理能力現代化能否得到順利實現。

一、正位：環境保護社會共治中政府應發揮主導作用

在環境保護社會共治中，政府基于其獨特的政治、經濟、信息、技術等比較優勢而居于主導地位，既決定國家生態環境保護的大政方針，又引導其他參與共治主體積極支持、配合環境保護立法與決策的“落地”。政府在環境保護社會共治中之所以要發揮主導“正位”作用，主要有如下原因：

第一，環境風險的不確定及其治理的“復合性”，迫切需要政府在環境保護社會共治中發揮主導“正位”作用。風險社會理論的奠基者烏爾里?！へ惪苏J為，傳統社會的危機可以概括為“我餓”，而風險社會的危機則表達為“我害怕”?！拔液ε隆币馕吨L險的不確定性以及社會公眾對風險的恐懼。此外，環境風險還具有“人因性”“復雜性”特征，這決定了單純依靠企業、社會組織或公眾因應環境風險往往力有未逮、效果不彰。換言之，環境風險的有效防治必須依賴于政府，充分發揮其在環境風險治理中的引導、激勵和強制作用[1]，如此方能更好地回應日趨復雜的現代環境風險。

第二，政府相較于其他參與者在環境治理上具有明顯的比較優勢，決定了政府在環境保護社會共治中應發揮“正位”作用。申言之，環境治理中的政府擁有決策、資金、信息流、技術、專業人才、組織等諸多優勢，這些優勢是企業、社會組織和公眾任何一方都不具備或不完全具備的，尤其是在環境治理市場尚不成熟、制度規范尚未健全、環保組織未成體系以及公眾環保意識亟待提升的當下，由政府主導和推進環境保護社會共治無疑是一種最穩妥、最可靠、最有效的環境治理方式。概言之，基于環境風險的不確定性與“復合性”以及政府環境治理的比較優勢，使得環境保護社會共治中的政府應發揮主導“正位”作用。

二、缺位：環境保護社會共治中政府發揮主導作用的現實障礙

從應然層面看，環境保護社會共治中的政府在政策引導、信息公開、監督管理、法治保障等方面應發揮主導“正位”作用，但現實中政府在以上方面均存在一定程度的“缺位”，成為環境保護社會共治的現實障礙。

（一）部分政策引導職能缺位

2015年1月1日起實施的新《環境保護法》第9條明確規定：“各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環境保護志愿者開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳、營造保護環境的良好風氣。”據此可見，環境保護政策宣傳與引導是政府的應盡職責，但在實然層面，各級政府對環境保護政策尤其是環境保護社會共治政策的宣傳及引導并不到位。以危險廢物治理為例，2016年新修訂的《國家危險廢物名錄》規定了46大類別479種危險廢物，但“針對名錄中規定的廢舊電池、壞節能燈、過期藥品等家庭危險廢棄物，大部分民眾既不清楚其危害性，也不知如何回收處置”[2]。究其緣由，莫不與政府未積極履行危險廢物污染防治職責相關，即政府并未實質性地向公眾宣傳其危險廢物污染防治政策，也并未采取多種有效方式組織和引導公眾學習危險廢物回收、利用與無害化處置等知識，以至于政府作為環境保護工作“第一責任人”之定位并未得到體現。

（二）部分信息公開職能缺位

政府作為環境保護社會共治中信息披露與風險交流的主導者，理應拓寬環境保護社會共治信息發布與交互管道，“讓社會公眾都成為風險防控專家”[3]。但目前我國政府在環境信息公開與交互尚面臨諸多困境：一是信息發布的單向性，環境信息往往從政府向社會單線條傳遞，嚴重忽視了企業、社區、媒體、專家、環保組織、行業協會在信息發布中的作用;二是信息發布的滯后性，政府難以事先對所有的潛在環境風險進行精準評估與機敏預警，在污染發生前后常常難以及時向公眾傳遞有效的聯防聯控信息;三是信息發布后缺乏互動，由于環境信息交流平臺與互動反饋機制尚未建立，政府在信息公開之后難以與公眾展開有效互動。在環境信息公開與信息互動不足的情況下，政府也難以引導或鼓勵企業、社會組織和公眾參與環境治理，更難以獲得以上參與者的真正信賴。

（三）部分監督管理職能缺位

環境保護社會共治本質上是“小政府、強政府、大社會”[4]治理格局，政府不再對環境治理“大包大攬”，而是“協調服務”，同時注重各主體的協作分工，以“分工出效率”[5]理念為指引，提高環境治理效率。然而，我國環境監管層面卻存在監管方式單一和監管剛性不足的雙重困境，阻礙了環境保護社會共治中政府主導作用的發揮。第一，監管方式單一，環保部門常選擇“以罰代治”、“以罰代管”方式處置環境污染，在“罰字當頭”的監管模式下，政府無法有效組織和引導社會組織、第三方治理企業和廣大公眾參與環境治理;第二，監管剛性不足。主要表現在兩方面：一方面，由于受地方保護主義與部門保護主義、行政執法與刑事司法銜接機制尚未健全等因素的影響，環保部門在監管執法中對涉嫌環境犯罪的案件常選擇“有案不移”或“以罰代刑”，嚴重弱化了環保部門監管的剛性與嚴肅性;另一方面，政府在環境保護重點區域（流域）尚未建立協同監管機制，致使各層級環保部門在監管中陷入“單打獨斗”“孤軍奮戰”的局面，難以與其他監管部門做到信息共享與協同監管。

三、補位：環境保護社會共治中政府發揮主導作用的路徑選擇

為構建環境保護社會共治長效機制，應當對政府在環境保護社會共治中的主導作用進行“補位”，充分發揮政府在共治中的組織、領導、監督、協商、服務與保障作用。

（一）加強環境共治政策宣傳與引導

充分發揮政府在環境保護社會共治中的主導“正位”作用，首要之義在于加強對環境共治政策的宣傳與引導。前美國聯邦最高法院大法官史蒂芬·布雷耶曾指出，“影響社會公眾風險認知的因素包括：經驗規則、顯著性、倫理、對專家的信任、固執的判斷與計算、風險公共教育”[6]。為確保企業、社會組織和廣大公眾能夠廣泛參與到環境治理之中，政府應當加強對環境保護社會共治政策的宣傳、引導與公共教育：一是采取多元的環境宣傳教育方式，譬如采取創建綠色學校和綠色社區，加強與媒體、企業、社區互動交流等方式，形成社會重視、企業支持、公眾參與環境保護社會共治的良好氛圍;二是創新環境宣傳形式，立足于地方實際和地方特色，開展公眾喜聞樂見的宣教活動，譬如為公眾編寫了圖文并茂、淺顯易懂的有害垃圾分類和倒放指導手冊，以引導廣大民眾正確進行垃圾分類回收以及積極參與到環境治理之中。

（二）強化環境共治信息公開與交互

環境保護社會共治的順利推行，須臾離不開政府對環境共治信息的公開與交互。具體而言，第一，加大環境風險信息公開力度，讓公眾成為環境風險的防控專家。除了通過發放小冊子、發傳單、印制廣告、新聞宣傳等傳統方式外，政府部門還可通過自媒體（如微信公眾號、官方微博）與網絡等方式向社會公眾公開環境風險的種類、來源與應對舉措，確保公眾對環境風險“心知肚明”與“從容應對”;第二，豐富環境信息的交互方式。信息交互可有效加速信息增量與信息流動，可有效減少社會公眾對環境信息占有不對稱和信息互動不足而帶來的熵增效應。就美國經驗看，較為可行的信息交互方式包括搭建網上信息交互平臺、暢通電話咨詢渠道、完善案件舉報方式等。第三，舉辦全國性或區域性的環境保護學習活動，藉由此類學習活動幫助廣大民眾認識環境污染的類型、來源與應對措施，鼓勵第三方治理企業積極參與環境污染治理，同時引導民眾使用更加環保的替代產品，藉此有效防治環境風險。

（三）健全環境保護立法與執法機制

立足于環境保護社會共治法治保障的現存困境，當務之急應著力健全環境保護立法與執法機制。首先，通過修訂相關立法，逐步構建一個結構嚴密、功能齊備、內在協調的環境保護社會共治法律體系。其次，建立健全環境行政執法與刑事司法銜接機制，明確案件移送的條件與標準、廓清銜接中的證據轉化規則以及“健全不移送案件的刑事追究機制”[7]，以有效遏制環保部門“有案不移”、“以罰代刑”等問題。最后，加強環境執法隊伍建設，建立重心下移、力量下沉的環境法治工作機制，加強市、縣級、鎮（鄉）環境監管執法隊伍建設，同時注重引入新技術（如大數據、自動監控、衛星遙感）開展環境執法，為環境保護社會共治保駕護航。如此一來，政府在環境保護社會共治中的主導“正位”作用才能得到真正體現。

參考文獻：

[1]蔣云飛，羅實，李金惠.社會源危險廢棄物治理中的政府責任：依據、問題與合理界定[J].生態經濟，2017（11）：196-200.

[2]陳磊.廢舊電池等成“毒源”家庭危險廢棄物該往哪兒丟[N].法制日報，2017-06-22（3）.

[3]蔣云飛.危險廢棄物風險的社會共治及其制度回應[J].大連理工大學學報（社會科學版），2019（5）：88-93.

[4]王名，蔡志鴻，王春婷.社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新[J].中國行政管理，2014（12）：16-19.

[5]唐紹均，蔣云飛.論環境保護“三同時”義務的履行障礙與相對豁免[J].現代法學，2018（2）：169-181.

[6]【美】史蒂芬·布雷耶.打破惡行循環—政府如何有效規制風險[M].宋華琳，譯.北京：法律出版社，2009：45-52.

[7]蔣云飛.論環境行政執法與刑事司法銜接中檢察監督之完善—以最高檢掛牌督辦4起騰格里沙漠污染環境案為例[J].環境保護，2016（7）：54-56.

作? 者：中共重慶市委黨校法學教研部主任，教授

責任編輯：劉小僑