從國家政策規(guī)制看改革開放以來國有企業(yè)改革歷程

宋英俊

國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟體制改革的重中之重。改革開放40余年來，國有企業(yè)改革取得了令世人刮目相看的偉大成就，其歷程可謂驚心動魄。科斯曾經(jīng)指出，中國的改革開放是二戰(zhàn)以后人類歷史上最為成功的經(jīng)濟改革運動。回顧改革開放40余年國有企業(yè)改革歷程，基本遵循了基層實踐探索、理論研究總結(jié)和頂層制度設(shè)計的邏輯過程。在國有企業(yè)改革的每一歷史階段，實踐、理論和制度不斷深入、創(chuàng)新，共同推動著國有企業(yè)向前發(fā)展，特別是相關(guān)制度的制定和出臺為國有企業(yè)改革的順利推進提供了堅實的政策保障。

新中國成立到改革開放之前，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，國有企業(yè)的產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)和人財物各要素保障都是在國家指令下進行的。在強大的行政管理國有企業(yè)模式下，國有企業(yè)淪為政府的工具和附屬物。這嚴重違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)積極性受挫，也阻礙社會生產(chǎn)力的發(fā)展，由此對國有企業(yè)改革勢在必行。改革開放40余年來，國有企業(yè)改革主要經(jīng)歷了放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度四個階段，每一階段的政策規(guī)制都有鮮明的歷史印記，這些政策規(guī)制為國有企業(yè)改革實踐起著重要的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

一、放權(quán)讓利

這一階段的國有企業(yè)改革是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下進行的，改革的內(nèi)容涉及放權(quán)和讓利兩個方面，其政策制定帶有很強的開創(chuàng)性。

第一，擴大國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。擴大國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)首先源自四川省。1978年10月，四川省在四川化工廠、成都無縫鋼管廠、南充絲綢廠、寧江機床廠等6家國企開展放權(quán)讓利試點。1979年2月，四川省將試點企業(yè)又擴大到100家。與此同時，在試點的基礎(chǔ)上中共四川省委制定了《關(guān)于擴大企業(yè)權(quán)利加快生產(chǎn)建設(shè)步伐的試點意見》，在很短的時間內(nèi)，四川省的國企改革試點已初見成效。

四川省關(guān)于開展國企改革試點工作所取得的成績得到中央的肯定。1979年7月，國務(wù)院制定了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等5個文件，這些文件規(guī)定向國營工業(yè)企業(yè)下放的權(quán)力包括企業(yè)生產(chǎn)計劃權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、勞動用工權(quán)、資金使用權(quán)、外匯留成權(quán)及固定資產(chǎn)有償占用權(quán)等。

1984年5月，國務(wù)院在1979年“五個文件”基礎(chǔ)上又制定了《關(guān)于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，再次擴大了國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)，其內(nèi)容包括產(chǎn)品價格權(quán)、物資選購權(quán)、生產(chǎn)處置權(quán)、機構(gòu)設(shè)置權(quán)、聯(lián)合經(jīng)營權(quán)等10個方面的權(quán)力。

1984年10月，黨的十二屆三中全會進一步明確了國有企業(yè)是獨立的經(jīng)濟實體，鼓勵國有企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧和自我發(fā)展。

第二，向國有企業(yè)讓利。地方和中央在擴大國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的同時允許企業(yè)將部分利潤留給自己支配使用。讓利于企業(yè)前后采用了設(shè)立企業(yè)基金、利潤留成、利潤包干、利改稅等幾種形式，地方及中央相應(yīng)地出臺了一系列政策措施給予支持。

1978年4月，中共中央出臺了《中共中央關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，提出允許國有企業(yè)設(shè)立企業(yè)基金以調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)的積極性。

1978年11月，國務(wù)院在《關(guān)于國營企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》中對企業(yè)基金提取的前提、比例及主要用途進行了較為詳細的規(guī)定。

隨著改革的深入，企業(yè)基金后來被利潤留成所取代。利潤留成在調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)積極性的同時出現(xiàn)了一些弊端。于是在山東省探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家于1981年制定了《關(guān)于實行工業(yè)經(jīng)濟責任制的若干意見》，意見將利潤包干作為讓利于企的主要形式并在全國推廣。然而在實踐過程中，利潤包干政策出現(xiàn)了企業(yè)利潤基數(shù)難以準確確定和影響國家財政收入穩(wěn)定等問題。因此兩年后，即1983年中央又決定用“利改稅”的形式代替利潤包干，將企業(yè)利潤改為多個稅種向國家納稅。

二、兩權(quán)分離

由于受當時計劃經(jīng)濟體制的制約，放權(quán)讓利階段的改革雖然在一定程度上激發(fā)了企業(yè)的活力，但并沒有真正搞活企業(yè)。因此，國家又將政策的制定放到國有企業(yè)兩權(quán)分離上。兩權(quán)分離相繼采用了承包經(jīng)營責任制、股份制、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和租賃制等形式。

實際上，早在1984年10月，黨的十二屆三中全會就提出了兩權(quán)分離的決定，之后直到1992年國家先后頒布了一系列政策、法律法規(guī)推動企業(yè)的兩權(quán)分離。

1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，該決定明確提出有計劃地發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟，促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展。同時，把增強國營大中型企業(yè)的活力作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)并強調(diào)把國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行適當分離，從而使企業(yè)真正成為相對獨立的社會主義商品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。但是，上世紀80年代末，由于我國出現(xiàn)了嚴重的通貨膨脹影響了兩權(quán)分離進程。

1990年12月，黨的十三屆七次會議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》，會議再次提出國有企業(yè)應(yīng)當實行政企分開，將企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當分離以建立富有活力的國營企業(yè)管理體制和運行機制。

1992年7月，國務(wù)院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，該條例又一次強調(diào)經(jīng)濟體制改革的中心是國有企業(yè)改革，并規(guī)定了國有企業(yè)14項經(jīng)營自主權(quán)。

為了推動國有企業(yè)兩權(quán)分離改革政策落地落實，1986年12月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出推行多種形式的經(jīng)營承包責任制，同時給國有企業(yè)充分的經(jīng)營自主權(quán)。

1987年3月，第六屆全國人民代表大會第五次會議審議通過的政府工作報告指出，要按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的原則，實行多種形式的承包經(jīng)營責任制，使企業(yè)真正成為相對獨立的自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。報告還提出對小型國有企業(yè)實行承包、租賃責任制;對國有大中型企業(yè)實行多種形式的承包經(jīng)營責任制，用簽訂合同的辦法明確規(guī)定企業(yè)主管部門與企業(yè)經(jīng)營者和職工集體之間的責、權(quán)、利關(guān)系。

1988年2月，國務(wù)院出臺了《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》。該條例又進一步明確規(guī)定了全民所有制工業(yè)企業(yè)實行承包經(jīng)營責任制的內(nèi)容、形式、合同、雙方權(quán)利和義務(wù)等，為進一步推進承包經(jīng)營責任制的實施提供了較為詳細的制度依據(jù)。

三、建立現(xiàn)代企業(yè)制度

1992年10月，我國經(jīng)濟體制改革經(jīng)過長期的實踐探索，黨的十四大對經(jīng)濟體制改革的目標進行了極大調(diào)整，即將有計劃的社會主義商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑸鐣髁x市場經(jīng)濟體制。國有企業(yè)改革由此在社會主義市場經(jīng)濟體制背景下拉開了新的大幕。

1993年11月，黨的十四屆三中全會召開，會議通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確了國有企業(yè)改革新方向，即建立“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的提出標志著我國國有企業(yè)改革正式進入真正意義上的產(chǎn)權(quán)改革階段。

1997年9月，黨的十五大報告《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀》除了再次強調(diào)建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向外，還提出了國企改革的具體思路：加強國有企業(yè)的改組、改造及加強管理;對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組，抓大放小;建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制（鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程）。

1999年9月，黨的十五屆四中全會通過了《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》。該會議專門針對國有企業(yè)改革面臨的問題，進一步強調(diào)推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組、放開搞活國有中小企業(yè)、繼續(xù)推進政企分開的重要性和必要性。此外決定還提出積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式、通過轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制來建立現(xiàn)代企業(yè)制度、對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革、從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局等重要舉措。

2002年11月，黨的十六大在堅持繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的改革方向同時，進一步強調(diào)對于關(guān)系到國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，中央政府必須代表國家履行出資人職責。在黨的十六大出臺的一系列政策方針指導(dǎo)下，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化，國有經(jīng)濟活力引導(dǎo)力和影響力日益增強。

四、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度

進入新世紀，我國國有企業(yè)改革的國際國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，國有企業(yè)改革面臨新的問題和新的挑戰(zhàn)，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革成為新時期改革的重要任務(wù)。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，該決定明確了國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)地位、產(chǎn)權(quán)主要內(nèi)容、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵和建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的意義。黨的十六屆三中全會首次將產(chǎn)權(quán)制度提升到如此高度表明產(chǎn)權(quán)改革在國有企業(yè)改革中的核心地位。

2007年10月，黨的十七大報告進一步指出要深化國有企業(yè)公司制、股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度;優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力;以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

2012年11月，黨的十八大再次強調(diào)要推行公有制的多種實現(xiàn)形式。

綜觀黨的十六、十七和十八大報告，關(guān)于確立國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的地位、方向以及股份制改革這一主要形式是一脈相承的。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定仍然強調(diào)了產(chǎn)權(quán)作為所有制的核心地位以及要完善產(chǎn)權(quán)保護制度。同時，還提出允許混合所有制企業(yè)實行員工持股，從而讓資本所有者和勞動者形成利益共同體。黨的十八屆三中全會通過的決定增加了許多國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的新內(nèi)容。

2015年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。指導(dǎo)意見全面提出了國有企業(yè)改革新的目標任務(wù)和重大舉措，成為新時期全面深化國有企業(yè)改革、從整體上搞好國有企業(yè)的頂層設(shè)計。

2017年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，國有企業(yè)公司制改制取得了突破性進展，中央企業(yè)及子企業(yè)公司制改制工作基本完成。

黨的十八屆三中全會以來，中央相繼出臺了22個配套政策，形成了“1+N”的政策體系。這些政策在實施的過程中相互配合、相互促進，對于國企改革實踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

作? 者：本刊編輯部副主編、編審

責任編輯：劉小僑