“一帶一路”能源合作環境法律規制研究

岳樹梅　叢文

能源合作是指以石油、天然氣、核能等生物或非生物資源為依托，在國家或企業間進行能源貿易往來或能源投資的活動。[1]我國能源合作集中于能源貿易和能源投資兩大板塊。一是通過能源投資，為沿線國家提供電網、油氣輸送管道等基礎設施建設;[2]二是通過能源貿易，以國家或企業為主體交易基礎能源，解決各地區能源分布不均衡問題，[3]促使“一帶一路”倡議向更寬范圍、更深層次推進。

一、“一帶一路”能源合作中環境法律規制現狀

（一）雙邊協定中有關環境問題的法律現狀

在我國與“一帶一路”沿線國家簽署的雙邊協定中，環境保護條款大多以指導性原則的形式存在于協定序言中、分散于協定各款中，或專款專項出現于協定正文。

《中國——烏茲別克斯坦雙邊投資協定》第六條規定了東道國征收措施的例外條款，并在第三款規定“締約一方采取的旨在保護環境的管制措施，不構成間接征收。”該款也適用于能源投資領域。《中哈石油天然氣合作協議》將保護環境確定為能源投資的前提性義務;{4}此外，在中韓BIT、中國與新西蘭BIT中就環境保護及配套措施進行了詳盡的規定。這對我國處理與“一帶一路”沿線國家能源合作領域的環境法律問題極具參考價值。

（二）多邊協定中有關環境問題的法律現狀

綠色可持續發展一直以來都是能源合作領域的重要議題。在“一帶一路”沿線多邊協定中，環境保護條款大多以宣言、倡議的形式出現，具有軟法性質。

以中國與阿拉伯國家聯盟能源合作為例，《中阿環境保護合作聯合公報》第二條，確定了各方環境合作的領域;第三條對環境保護的方法和途徑達成了共識，并有意將中阿環境保護向著“多方面，深層次，以環保帶動可持續發展”目標努力[5]。

目前“一帶一路”能源合作多邊協定中，有關環境問題的法律條款大多缺乏拘束力。需援引《聯合國全球契約》原則第七至九條、《人權與環境原則草案》等國際性公約，解決能源合作中的環境法律問題。在環境保護多邊合作層面，尚有很大提升空間。

二、“一帶一路”能源合作中存在的環境法律規制問題

（一）雙邊協定中存在的環境法律問題

1.環境保護條款總體數量偏少，且內容形式單一

據商務部條約法律司最新數據顯示，我國對外簽訂的雙邊貿易協定已多達130余部，[6]但在“一帶一路”沿線國家中，包含環境保護內容的雙邊協定僅有6部。

在內容和形式上，大多數環境保護條款存在著內容空洞和形式單一的問題。中國-巴基斯坦FTA僅在序言中概括性地指出將“以與環境保護相一致的方式促進可持續發展”。[7]在中國-新加坡FTA第87條中，雙方僅協議將加強在環境保護和能源資源節約領域的合作等。目前我國簽訂的能源合作雙邊協定中的環境保護條款形式單一，大多以宣言或例外規定出現，且內容籠統概括，不具有可操作性。這使得環境保護問題長期以來未能落到實處。

2.各國環境保護標準存在差異，且與合作協定的履行存在沖突

“一帶一路”建設貫穿亞歐非大陸65個國家，各國對環境保護的認知以及能源投資與合作的熱度大相徑庭。以征收條款為例，在中國-新加坡、中國-烏茲別克斯坦FTA中，都將環境保護條款納入一般例外中，以保證東道國有權在環境遭到威脅時采取補救措施。但如前所述，大多數FTA中的環境保護條款都要宣言的形式存在于序言中，這種含糊其辭的表述為東道國以環境保護為由，肆意行使不當權利提供了方便。不穩定的投資環境，對投資國極為不利，并且無益于合作協定的履行。

（二）多邊協定中存在的環境法律問題

1.環境保護條款拘束力弱，存在缺漏

“一帶一路”沿線多邊能源合作機制主要包括G20能源合作、中國-阿盟清潔能源中心、東亞峰會清潔能源論壇、上海合作組織能源俱樂部等。多邊協定中的環境保護條款在適用上統一性較弱。近年來玻利維亞、厄瓜多爾、委內瑞拉等國先后退出了《解決國家與他國國民間投資爭端公約》。[8]這意味著若因環境問題發生爭端，我國參與的多邊協定中的環境保護條款將無法適用。此類缺口的存在，極大地限制了環境保護合作范圍，阻礙了綠色能源合作的進程。

2.環境爭端解決機制及程序性條款缺失

能源合作領域環境問題的解決大多采用訴訟和仲裁兩種方式。我國參與的多邊協定中環境保護條款過于籠統，大多缺乏程序性條款。因環境問題發生投資爭端基本都是當事國用盡當地救濟或合意提交ICSID仲裁，多邊組織在此情形下并沒有切實發揮作用。

目前我國在與中亞地區能源合作中主要扮演投資者身份，無論在上海合作組織、聯合國亞太經社會還是東亞峰會清潔能源論壇中，都未就能源合作中環境問題引發的投資爭端，制定相應的程序性條款或解決機制。多邊協定中爭端解決機制的缺失，使得投資國極易面臨環境訴訟風險。我們應從國際環境爭端案例中吸取足夠的教訓，適當借鑒NAFTA、能源憲章條約下的爭端解決程序性機制，減少能源合作風險。

三、“一帶一路”能源合作中環境法律規制策略

（一）雙邊協定中環境法律問題的解決對策

1.改進環境保護條款，優化頂層設計

我國與沿線國家簽訂雙邊協定中的環境保護條款，存在著立法體例松散，形式和內容空洞，程序性條款缺失等問題。

首先，在立法體例上，可采用附件或補充條款的形式，對環境問題制定成套的程序性安排，貫穿準入、環境影響評價、實施過程監督及退出等各環節。輔之，以政府征收、金融機構投融資等手段，構建“一體多翼”環境立法體例。

其次，在內容上，增加投資者環境責任條款[9]及公眾參與條款。無責任的義務近乎形同虛設，在雙邊協定中加設公眾參與條款，對能源合作項目進行環境影響監督，及時反映環境突發狀況。使公眾身體力行參與到環境保護中，增加使命感，更有助于兩國間搭建民心溝通橋梁。

2.加強雙邊對話，落實環境保護標準

“一帶一路”沿線各國處于不同的發展階段，因此在環境保護標準上自然也存在著較大差異。落實環境保護標準，一是通過雙邊對話，在合作協定中確定適用于兩國的環境保護標準;二是制定統一的環境保護標準，并向“一帶一路”沿線國家開放，各國可自愿選擇在能源合作過程中采用此標準。通過雙邊對話確定環保標準，更具針對性，更符合當事國雙方的利益追求和環境特點，但耗時較長，工作量大，操作復雜。由我國牽頭聯合沿線各國制定統一的環境保護標準，更方便快捷。但糅合不同國家的利益訴求并達成共識，這對立法技術要求極高。

（二）多邊協定中環境法律問題的解決對策

1.建立成員國及其他國際組織間信息交流與共享機制

能源合作便利化的前提是信息便利化。針對國際投資，我國商務部網站上已刊登了《對外投資合作國別（地區）指南》，但在能源投資和能源貿易方面，對各國環境法規的整合尚欠充分。

建立信息交流與共享機制，首先可以借鑒聯合國模式，把提供國內環境法律信息上升為各成員的義務，協助共建多邊環境法規數據庫。其次，系統化整合數據資源。按照“一帶一路”能源合作的特點對沿線各國的數據信息進行深度整合，構建“一帶一路”沿線各國的環境法規數據庫。最后，加強組織保障與資金支持。我國可參照世界銀行模式，在亞投行、上海合作組織、金磚銀行架構下建立國際基金會，為環境信息共享平臺建設提供組織保障。

2.構建能源合作中環境問題的爭端解決機制

首先，可以推廣我國現有的多邊爭端解決機制并加以完善。《中國-東盟爭端解決機制協議》為區域內能源合作提供了完整的爭端解決程序。針對能源合作中的環境問題，在中國-東盟爭端解決機制框架下納入環境條款，并在其他多邊協定中推廣中國-東盟模式，構建符合亞洲區域特點的爭端解決方式。

其次，重視磋商程序。在任何國際經貿合作領域，磋商無疑是最有效、最便捷且成本最低的爭端解決方式。

最后，重視管轄權問題。我國參與的多邊協定中大多規定投資企業在用盡東道國救濟手段之后才能提交仲裁解決。在東道國行使司法管轄權時，可要求適用國民待遇原則及誠實信用原則，并協商確定行使管轄權的時限。若超過時限仍未合理解決爭端，則投資方有權訴諸母國政府或國際仲裁機構解決。

3.在多邊金融服務領域設立投資環境保護門檻

全球多邊能源合作主要包括基礎設施建設、產業、金融機構和區域管理四個方面。[10]金融服務及貨幣結算機制的構建作為掌握能源合作主動權的有力扳手，對能源合作格局起著重要的調節作用。

亞投行行長金立群先生曾提到，嘗試在項目融資考察中采用ESG標準，將環境、社會和公司治理三大因素作為投資決策的重要考量因子。將ESG標準納入我國參與的“一帶一路”沿線多邊合作組織中很有必要，尤其在能源合作領域。各金融機構在投融資過程中可參照該標準選擇合作對象，促使企業在能源投資決策、執行、評估過程中注重環境風險評價。

能源合作的不斷推進將有力支撐經濟社會快速發展。秉持著“共商、共建、共享”原則，我國先后與有關國家新建雙邊能源合作機制24項，發布《共建“一帶一路”能源合作伙伴關系部長聯合宣言》，成立上海能源交易中心，并推出我國第一個國際化期貨品種--原油期貨等。[11]能源合作范圍不斷擴大，合作技術不斷創新，合作機制不斷完善。在全球生態文明建設的背景下，維護人類共同的生態家園，矢志不渝地走綠色能源合作發展道路，是“一帶一路”能源合作的愿景與目標。

基金項目：國家社科基金“民用核能安全保障國際合作法律問題研究”（17BFX154）中國-阿拉伯法律研究中心的階段性成果。

參考文獻：

[1]郭曉立.國際能源合作的穩定性研究[D].長春：吉林大學，2012.

[2]左天全.“一帶一路”倡議下中國的能源安全風險與應對研究[D].吉林大學，2018.

[3]推動建立“一帶一路”能源合作伙伴關系[N].中國電力報，2018（10）：13.

[4]任虎.中國與“一帶一路”沿線國家能源合作法律制度研究[J].國際經濟合作，2016（09）：90-95.

[5]顏金，曹真.“一帶一路”背景下中阿環保合作的現狀及前景分析[Z].中原工學院學報，2017（02）：29-33.

[6]中華人民共和國商務部條約法律司：我國對外簽訂雙邊投資協定一覽表[EB/OL].（2019-2-16）[2011-11-11].http：//tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml.

[7]馬春暉.能源投資與環境保護關系的法律規制研究--以中國參加的FTA為例[D].廣西師范大學，2012.

[8][9]吳佳蔚.中外投資協定中的環保條款研究[D].廣東財經大學，2016.

[10]余家豪.“一帶一路”能源治理與多邊合作[N].中國石油報，2016-9-20：002.

[11]章建華.大力推進新時代能源改革開放[J].旗幟，2019（02）.

作? 者：岳樹梅，西南政法大學國際法學院教授，博士生導師

叢 文，西南政法大學國際法學院碩士研究生

責任編輯：劉小僑