論行政處罰畸重的成因與減輕處罰的裁量構(gòu)造

吳衛(wèi)星 陳 誠

內(nèi)容提要 我國當(dāng)下立法存在的“重罰主義”傾向?qū)е滦姓?zhí)法實(shí)踐屢屢出現(xiàn)行政處罰畸重的現(xiàn)象，這已經(jīng)引發(fā)了學(xué)界和社會(huì)的關(guān)注和反思。從環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的司法實(shí)踐來看，可以將行政處罰畸重或者明顯不當(dāng)?shù)恼J(rèn)定基本等同于從輕、減輕以及不予處罰的情形。造成行政處罰畸重的原因可以從立法、執(zhí)法、司法的三重維度展開分析。當(dāng)對減輕處罰行政裁量基準(zhǔn)構(gòu)造進(jìn)行分析和細(xì)化后，仍然無法實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義時(shí)，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)在過罰相當(dāng)原則的約束下逸脫裁量基準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院積極推進(jìn)“放管服”改革，這是政府職能轉(zhuǎn)變的一場“自我革命”，是由管制型政府向服務(wù)型政府的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變[1]何穎、李思然：《“放管服”改革：政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新》，《中國行政管理》2022年第2期。。在全面深化“放管服”改革的進(jìn)程中，屢屢出現(xiàn)因行政處罰畸重而引發(fā)爭議的案件，環(huán)境保護(hù)和市場監(jiān)管領(lǐng)域尤甚，最受矚目的莫過于“杭州市西湖區(qū)方林富炒貨店與杭州市西湖區(qū)市場監(jiān)督管理局、杭州市市場監(jiān)督管理局案”（以下簡稱“方林富炒貨店案”）[2]浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院（2016）浙0106行初240號行政判決書。。可以說，重處罰、輕服務(wù)已成行政執(zhí)法的突出問題之一，以處罰替代服務(wù)的管制型思維更是與“放管服”改革的建設(shè)服務(wù)型政府的理念背道而馳。

在此背景下，為進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號），通過規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度對行政執(zhí)法畸輕畸重、類案不同罰等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。針對一些因罰則不合理而受質(zhì)疑的規(guī)范，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2022〕15號），對行政法規(guī)和規(guī)章中不合理的罰款規(guī)定進(jìn)行清理。然而，僅靠國務(wù)院發(fā)布規(guī)范性文件對罰則進(jìn)行清理無法在本質(zhì)上解決處罰畸重的問題，唯有修法才是根本之道。但對法律進(jìn)行修正非一日之功，在立法尚未作出回應(yīng)時(shí)，從法律適用的角度，在法治框架下對符合條件的違法行為適時(shí)減輕處罰，才是當(dāng)務(wù)之急。基于此，本文的學(xué)術(shù)期待在于對我國減輕行政處罰的適用提出可行的調(diào)適方案。

一、對行政處罰明顯不當(dāng)案例的考察——從環(huán)保、食品藥品領(lǐng)域切入

當(dāng)行政處罰畸重案件頻發(fā)時(shí)，就需要司法機(jī)關(guān)進(jìn)行糾偏。法院應(yīng)當(dāng)如何對處罰畸重進(jìn)行認(rèn)定，對經(jīng)審查確為處罰畸重的案件又應(yīng)當(dāng)如何處理？針對上述問題，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）并未直接給出答案，而是籠統(tǒng)地將處罰畸重歸入《行政訴訟法》第70條和第77條所規(guī)定的“行政行為明顯不當(dāng)”條款中。如此一來，應(yīng)如何理解“行政行為明顯不當(dāng)”與“行政處罰畸重”的關(guān)系？在立法尚未對行政處罰畸重的情形進(jìn)行規(guī)定的情況下，亟需對司法裁判進(jìn)行研判從而在司法層面對行政處罰畸重的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確；換言之，需要在“行政行為明顯不當(dāng)”的視域下，對“行政處罰明顯不當(dāng)”的案例進(jìn)行考察。

筆者在“威科先行法律數(shù)據(jù)庫”[1]參見《威科先行法律數(shù)據(jù)庫》，2022年11月20日，https://law.wkinfo.com.cn/judgment-documents/list。網(wǎng)站中，以“行政處罰明顯不當(dāng)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，并將案由限定在“環(huán)境保護(hù)行政管理”與“食品藥品安全行政監(jiān)督管理”領(lǐng)域，共檢索到145份判決。“明顯不當(dāng)”有其特定、精確的適用范圍，其最好被理解為一個(gè)針對行政行為實(shí)體裁量問題的審查標(biāo)準(zhǔn)。行政程序的裁量問題理應(yīng)訴諸“正當(dāng)程序原則”予以規(guī)范，故而程序問題不宜放在“明顯不當(dāng)”的外延下進(jìn)行討論[2]何海波：《論行政行為“明顯不當(dāng)”》，《法學(xué)研究》2016年第3期。。據(jù)此，筆者對145份判決進(jìn)行篩選，確定法院因?qū)嶓w裁量明顯不當(dāng)而對原處罰進(jìn)行撤銷或變更的判決共31份，并將這31份判決作為本文的研判對象。

從法院判決的總體情況來看，可以將行政處罰明顯不當(dāng)?shù)恼J(rèn)定基本等同于應(yīng)當(dāng)從輕、減輕和不予處罰的情形（其中應(yīng)當(dāng)減輕處罰的情形占絕大多數(shù)），即行政機(jī)關(guān)未考慮從輕、減輕或不予處罰的情形而作出畸重的行政處罰決定可以認(rèn)定為處罰明顯不當(dāng)。從法院認(rèn)定“處罰明顯不當(dāng)”而判決行政機(jī)關(guān)敗訴的具體情形來看，法院判決撤銷或變更被訴行政處罰的案件有31 件，其中判決撤銷處罰的有7件，判決變更處罰的有24件。從法院的裁判理由來看，法院對處罰明顯不當(dāng)?shù)恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有如下幾種情形（見表1）。

表1 環(huán)境保護(hù)與食品藥品領(lǐng)域行政處罰案件撤銷或變更事由統(tǒng)計(jì)表

1.應(yīng)當(dāng)在法定處罰幅度以下予以減輕處罰

有64.5%的案件存在法定減輕處罰的事由但處罰機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)并未予以考慮。如在“重慶市綠色再生資源回收網(wǎng)絡(luò)有限責(zé)任公司第四十二回收站與南岸環(huán)保局南岸環(huán)境行政執(zhí)法支隊(duì)一審案”[3]重慶市江津區(qū)人民法院（2018）渝0116行初209號行政判決書。中，原告在未辦理危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的情況下收集并現(xiàn)場處置危險(xiǎn)廢物1.44噸，在被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為后及時(shí)進(jìn)行了糾正，將危險(xiǎn)廢物交由危險(xiǎn)廢物處置單位處置，其違法情節(jié)較為輕微，社會(huì)危害程度較小，被告對原告處以最高限額的20萬元罰款屬明顯不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)減輕處罰，法院最終將罰款數(shù)額從20萬元變更為5萬元。

2.在法定處罰幅度內(nèi)未考慮相關(guān)因素導(dǎo)致違反過罰相當(dāng)原則

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第5條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。在司法實(shí)踐中，“是否合理考慮相關(guān)因素”已成為法院審查行政處罰決定是否符合過罰相當(dāng)原則的重點(diǎn)。

在“上猶縣社溪鎮(zhèn)強(qiáng)隆超市與上猶縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局、上猶縣人民政府二審案”[1]江西省贛州市中級人民法院（2019）贛07行終218號行政判決書。中，原審被告上猶質(zhì)監(jiān)局在對強(qiáng)隆超市進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)超過保質(zhì)期的“美年達(dá)”汽水3瓶、未標(biāo)注生產(chǎn)日期的散裝“油燒餅”77個(gè)，依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第124條第1款第5項(xiàng)對其處以7萬元的罰款。二審法院認(rèn)為生產(chǎn)經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品僅為3瓶汽水，銷售金額在20元以內(nèi)，未造成嚴(yán)重后果，而原審被告作出罰款7萬元的處罰沒有考量相應(yīng)的情節(jié)和后果，明顯不當(dāng)，對此二審法院將7萬元的罰款變更為5萬元。在此案中，行政處罰的數(shù)額本身在法定的處罰幅度內(nèi)，法院變更后的數(shù)額也在法定的處罰幅度內(nèi)，這與從輕處罰的情形是一致的，因此在法定處罰幅度內(nèi)未考慮相關(guān)因素導(dǎo)致違反過罰相當(dāng)原則的情形實(shí)質(zhì)上就是應(yīng)當(dāng)從輕處罰的情形。

3.不予行政處罰

《行政處罰法》第33條規(guī)定了不予行政處罰的情形。在個(gè)別案例中，行政機(jī)關(guān)對本可不予處罰的違法行為進(jìn)行了處罰，如在“安陽市順源鋅業(yè)有限公司與安陽市龍安區(qū)環(huán)境保護(hù)局一審案”[2]河南省安陽市龍安區(qū)人民法院（2020）豫0506行初19號行政判決書。中，原告在執(zhí)法部門例行檢查中被查出煙塵排放濃度超標(biāo)0.089倍，但該超標(biāo)行為并非由原告主觀故意造成，而且原告超標(biāo)時(shí)間短、濃度低，法院認(rèn)為原告的違法行為輕微并已及時(shí)糾正，沒有造成危害后果，應(yīng)當(dāng)依法不予行政處罰，遂撤銷了原處罰決定。

4.違反裁量基準(zhǔn)

當(dāng)行政機(jī)關(guān)對具體違法行為制定了行政處罰裁量基準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)的裁量空間已然收縮[3]吳衛(wèi)星、周嘉敏：《環(huán)境行政處罰司法審查被告敗訴考——基于122起環(huán)境行政處罰訴訟案件的實(shí)證分析》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021年第3期。。在違反裁量基準(zhǔn)的案件中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在處罰時(shí)對數(shù)額選擇的幅度過高，應(yīng)在法定較低的幅度內(nèi)予以選擇并進(jìn)行變更，此種情況仍然可以看成法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以從輕處罰的情形。如在“富川柳家鳳發(fā)頁巖磚廠與賀州市環(huán)境保護(hù)局二審案”[4]廣西壯族自治區(qū)賀州市中級人民法院（2018）桂11行終77號行政判決書。中，賀州市環(huán)境保護(hù)局在對富川柳家鳳發(fā)頁巖磚廠進(jìn)行現(xiàn)場檢查時(shí)，認(rèn)定該廠技改竣工并投產(chǎn)使用后沒有完成項(xiàng)目環(huán)保竣工驗(yàn)收手續(xù)，違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第19條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》對其在80萬～100萬的區(qū)間內(nèi)予以處罰，遂對原告罰款80萬元。二審法院認(rèn)為原審原告未組織編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表而“未驗(yàn)先投”的違法情節(jié)并未造成不良后果，應(yīng)在20萬～50萬的區(qū)間內(nèi)作出處罰，據(jù)此認(rèn)定行政處罰與“上述自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)及違法事實(shí)不符”。

二、對行政處罰畸重的反思——基于立法、執(zhí)法、司法的三重維度

由上可見，行政處罰畸重的現(xiàn)象較為廣泛地存在于我國行政執(zhí)法實(shí)踐中，這不僅不利于個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，也容易導(dǎo)致法律適用陷入僵化。造成行政處罰畸重的原因可以從立法、執(zhí)法、司法三重維度展開分析。

1.立法維度：崇尚重罰主義之傾向

為擺脫過去“違法成本低、守法成本高”的困境，我國環(huán)境保護(hù)和食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的立法不斷加重違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）增加了按日連續(xù)處罰、行政拘留等威懾力度大的制度，被稱為“史上最嚴(yán)”。與之類似，2015年修訂的《食品安全法》也被稱為“史上最嚴(yán)”，其強(qiáng)化了對食品安全違法行為的懲處力度。上述法律的修改都體現(xiàn)了我國立法重罰主義的傾向。

綜觀我國現(xiàn)行環(huán)保立法體系，罰款最高額逐步提高。2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）規(guī)定的罰款最高額為100萬元；2018年頒布的《中華人民共和國土壤污染防治法》將罰款最高額提升為200萬元；2020年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》更是將罰款最高額大幅提升至500 萬元，可謂開創(chuàng)了我國環(huán)保立法巨額罰款的新紀(jì)元[1]吳衛(wèi)星：《我國環(huán)保立法行政罰款制度之發(fā)展與反思》，《法學(xué)評論》2021年第3期。。食品安全立法的罰款數(shù)額同樣被大幅提高，新修訂的《食品安全法》將大部分違法行為的處罰起點(diǎn)額度由過去的2000元提高到5萬元，較嚴(yán)重違法行為的處罰起點(diǎn)提升為10萬元，并將罰款最高額由原來的“貨值金額10倍”提高到“貨值金額30倍”。這種崇尚重罰主義的威懾式執(zhí)法盡管可以在短期內(nèi)提升執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本，但是長期而言，可能會(huì)帶來一些深層次的執(zhí)法問題[2]吳衛(wèi)星：《我國環(huán)保立法行政罰款制度之發(fā)展與反思》，《法學(xué)評論》2021年第3期。。

2.執(zhí)法維度：忽視減輕情節(jié)之考量

我國環(huán)境保護(hù)和食品藥品領(lǐng)域的行政執(zhí)法呈現(xiàn)精細(xì)化和專業(yè)化的特點(diǎn)，但是也容易使執(zhí)法人員陷入“只見樹木，不見森林”的困境。執(zhí)法人員只熟悉或者適用該領(lǐng)域的相關(guān)法律，而不綜合考量作為行政處罰基本法的《行政處罰法》。對從輕、減輕和不予行政處罰的情形一般僅由《行政處罰法》規(guī)定，《大氣污染防治法》等單行環(huán)保法律法規(guī)一般只規(guī)定罰款的幅度而不直接規(guī)定從輕、減輕和不予行政處罰，因此執(zhí)法人員忽視了《行政處罰法》中關(guān)于減輕處罰的規(guī)定，其結(jié)果就是忽視了應(yīng)當(dāng)予以減輕處罰的情節(jié)而導(dǎo)致處罰畸重。

另外，在裁量權(quán)治理轉(zhuǎn)型的背景下，行政裁量基準(zhǔn)制度在我國執(zhí)法實(shí)踐中逐漸興起，其旨在通過細(xì)化量化行政裁量權(quán)的具體行使標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)對裁量權(quán)的自我規(guī)制[3]周佑勇：《健全行政裁量基準(zhǔn)的新使命新任務(wù)》，《行政法學(xué)研究》2023年第1期。。然而大多數(shù)裁量基準(zhǔn)都未規(guī)定減輕處罰的情形，加之在處罰法定原則下，《行政處罰法》第76 條第1款第2項(xiàng)規(guī)定擅自改變行政處罰種類、幅度的執(zhí)法人員，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如此一來在作為處罰依據(jù)的裁量基準(zhǔn)未作減輕處罰之規(guī)定的情況下，執(zhí)法人員不敢冒險(xiǎn)作出減輕處罰的決定[4]陳誠：《我國生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的困境與出路》，《江淮論壇》2023年第3期。。因此，執(zhí)法人員可能機(jī)械適用裁量基準(zhǔn)而導(dǎo)致處罰明顯不當(dāng)，在個(gè)案中就算存在法定減輕處罰的情節(jié)，但執(zhí)法人員為了保護(hù)自己不受追責(zé)，往往也傾向于不作為[5]李晴：《論酌定減輕行政處罰》，《中國法律評論》2022年第5期。。

3.司法維度：缺乏統(tǒng)一變更之標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)行政相對人以行政處罰畸重為由提起行政訴訟時(shí)，就需要司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，以對行政處罰進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。然而，通過對案例進(jìn)行梳理可以看出，我國法院在對行政處罰進(jìn)行變更時(shí)存在不統(tǒng)一和非理性的問題[6]王鍇：《行政訴訟中變更判決的適用條件》，《政治與法律》2018年第9期。，具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

一是對是否應(yīng)當(dāng)減輕處罰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。以“北京海鼎香菜館與北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局二審案”[7]北京市第三中級人民法院（2021）京03行終150號行政判決書。（以下簡稱“海鼎香菜館案”）與“北京鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館與北京市延慶區(qū)市場監(jiān)督管理局二審案”[8]北京市第一中級人民法院（2019）京01行終1189號行政判決書。（以下簡稱“鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館案”）為例，兩個(gè)案件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、案情均十分相近，但判決結(jié)果卻大相徑庭。在“海鼎香菜館案”中，海鼎香菜館通過網(wǎng)絡(luò)平臺銷售超過許可經(jīng)營項(xiàng)目范圍的涼菜獲利14.38元，被處以5.01萬元的罰款。北京市第三中級人民法院認(rèn)為本案處罰幅度并無明顯不當(dāng)，維持一審法院駁回訴訟請求的判決。在“鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館案”中，原審原告同樣是通過網(wǎng)絡(luò)平臺銷售超過許可事項(xiàng)的涼菜獲利27元而被罰款5萬元，北京市第一中級人民法院卻認(rèn)為原審原告未造成任何實(shí)際危害后果，且在立案查處后立刻停止違法行為，應(yīng)當(dāng)予以減輕處罰，將5萬元的罰款數(shù)額變更為1萬元。

二是罰款數(shù)額減輕的幅度參差不齊。在“合肥御和軒養(yǎng)生科技有限公司與合肥市食品藥品監(jiān)督管理局、合肥市人民政府一審案”[1]安徽省合肥市蜀山區(qū)人民法院（2018）皖0104行初15號行政判決書。中，原告御和軒公司生產(chǎn)銷售不符合《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)—食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB 2760—2014）要求的水果茶，違法所得1329.23元，被告對原告作出7萬元罰款的處罰，法院認(rèn)為處罰明顯不當(dāng)作出變更判決，將罰款數(shù)額減至5.8 萬元。在“活然保健食品有限公司與連南瑤族自治縣人民政府、縣市場監(jiān)督管理局一審案”[2]廣東省清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民法院（2020）粵1803行初167號行政判決書。中，原告在生產(chǎn)的雪蓮清心茶配料中加入蛹蟲草和花旗參，貨值金額總計(jì)1000元，被告以原告生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品為由對原告處以12萬元的罰款，以添加蛹蟲草未標(biāo)注適宜人群為由對原告處以2.3萬元的罰款，共計(jì)罰款14.3萬元。一審法院認(rèn)為原告造成危害程度較小，情節(jié)相對輕微，將罰款數(shù)額減少至2 萬元。上述兩案違法情節(jié)相似，但前者法院減少了1.2萬元的罰款，后者卻減少了12.3萬元的罰款。進(jìn)一步而言，對上述31例法院撤銷或變更判決所減少的罰款數(shù)額進(jìn)行分析，最多的減少了80 萬元，最少的減少了1.2 萬元，從“不當(dāng)”的明顯程度上來看，各地法院的認(rèn)識參差不齊，法官在法定處罰幅度以下予以“減輕處罰”的裁量權(quán)過大。

綜上，當(dāng)前我國在整體立法上有崇尚重罰主義之傾向。在執(zhí)法上，執(zhí)法人員因單行環(huán)境保護(hù)和食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的法律和法規(guī)以及有關(guān)的行政裁量基準(zhǔn)未有減輕處罰之規(guī)定，而在個(gè)案中不敢適用減輕處罰；在司法上，法院在對行政處罰進(jìn)行變更時(shí)也存在不統(tǒng)一和非理性的問題。要想實(shí)現(xiàn)行政處罰的個(gè)案正義，就要明確作為實(shí)體裁量問題的減輕處罰的適用標(biāo)準(zhǔn)問題。對此，須回溯到行政裁量基準(zhǔn)的基本邏輯和框架中，厘清減輕處罰的裁量基準(zhǔn)和裁量權(quán)限問題，以為執(zhí)法和司法提供參照。

三、減輕處罰的裁量構(gòu)造及其細(xì)化

行政裁量指行政法主體在法定限度內(nèi)所享有的判斷和行動(dòng)的自由。裁量基準(zhǔn)一邊連接以實(shí)現(xiàn)普遍正義為目的的行政處罰法律規(guī)范，另一邊連接個(gè)案的案情事實(shí)。如此一來，行政裁量基準(zhǔn)被定位于“法律—基準(zhǔn)—個(gè)案”的結(jié)構(gòu)之中，最終成為實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的工具[3]王貴松：《行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造》，《法學(xué)家》2009年第2期。。作為一種行政裁量行為，減輕處罰游走在合法性邊緣，極有必要透過裁量基準(zhǔn)對減輕處罰行政裁量的構(gòu)造進(jìn)行分析和細(xì)化。

1.減輕處罰的裁量構(gòu)造

從法律規(guī)范的邏輯構(gòu)成來看，行政裁量由要件裁量和效果裁量構(gòu)成。所謂要件裁量，指行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定有待適用的法律要件時(shí)享有判斷的空間；而效果裁量則是認(rèn)定法律要件之后在選擇行為的效果上享有裁量的自由[4]王貴松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第40頁。。

（1）要件裁量。減輕處罰的要件裁量主要體現(xiàn)為判斷違法行為的案件事實(shí)是否屬于法律規(guī)定的減輕處罰情形，其本身是一個(gè)涵攝的過程，即行政機(jī)關(guān)將違法事實(shí)這一小前提帶入減輕處罰構(gòu)成要件這一大前提，從而得出對違法行為是否予以減輕處罰的法律結(jié)論。新修訂的《行政處罰法》第32條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的四種具體情形：主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果、受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為、主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為、配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)。減輕處罰的要件裁量也就是行政機(jī)關(guān)對上述幾種情形的解釋和細(xì)化。

（2）效果裁量。行政機(jī)關(guān)對要件進(jìn)行裁量后，若得出對違法行為予以減輕處罰的結(jié)論，還要對法律效果進(jìn)行確定。對符合減輕處罰構(gòu)成要件的違法行為，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體的情形進(jìn)行選擇，此處的行政裁量在理論上被稱為“決定裁量”或“決策裁量”。法律規(guī)范中有“可以”與“應(yīng)當(dāng)”式的規(guī)定，對于后者而言，不存在裁量決定。《行政處罰法》第32條規(guī)定：當(dāng)事人有下列情形之一，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。此處的“應(yīng)當(dāng)”應(yīng)理解成“羈束性”的“應(yīng)當(dāng)”，即當(dāng)條件成就時(shí)，行政機(jī)關(guān)沒有裁量的余地，必須對行為人予以減輕處罰。而對“可以”式的規(guī)定，則要根據(jù)案件的實(shí)際情況以及其他法律的相關(guān)規(guī)定予以綜合判定。在條件成就，行政機(jī)關(guān)決定對行為人作出減輕處罰的決定后，作為一種選擇裁量，行政機(jī)關(guān)擁有將處罰降格至何種檔次或選擇以何種處罰方式來實(shí)現(xiàn)減輕處罰的裁量權(quán)。

2.減輕處罰要件裁量的細(xì)化

要件裁量作為裁量個(gè)案所涉各類利益的最直觀表現(xiàn)，指對裁量最終處理決定具有直接影響和作用的各種主客觀事實(shí)情況[1]周佑勇：《論行政裁量的情節(jié)與適用》，《法商研究》2008年第3期。。結(jié)合環(huán)境保護(hù)與食品藥品領(lǐng)域案件的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)特別注意以下三個(gè)要點(diǎn)：

（1）危害后果的嚴(yán)重程度。有的法院認(rèn)為因環(huán)境問題和食品藥品問題具有特殊性、風(fēng)險(xiǎn)性，關(guān)系公眾身體健康和生命安全，所以不得適用《行政處罰法》所規(guī)定的減輕處罰的條款[2]寧夏回族自治區(qū)高級人民法院（2020）寧行申63號行政裁定書。。也有法院認(rèn)為出售過期食品實(shí)際上并未造成危害后果時(shí)可以予以減輕處罰[3]河南省新鄉(xiāng)市牧野區(qū)人民法院（2018）豫0711行初1號行政判決書。。此處需要對“危害后果”這一不確定的法律概念進(jìn)行明確。在實(shí)踐中，可以以一定的“數(shù)量”、“金額”或“比例”等臨界值來作為裁量基準(zhǔn)。第一，根據(jù)違法行為發(fā)生的次數(shù)、繼續(xù)性或者連續(xù)性違法行為的持續(xù)時(shí)間長短來判定危害后果的嚴(yán)重性。第二，以違法行為的臨界點(diǎn)為判斷依據(jù)。在設(shè)置減輕處罰的裁量基準(zhǔn)時(shí)可以通過對超標(biāo)的臨界倍數(shù)進(jìn)行調(diào)整來對危害后果的嚴(yán)重程度進(jìn)行認(rèn)定。

（2）違法主體的經(jīng)營類型。在減輕處罰時(shí)需要對經(jīng)營者的經(jīng)營類型以及實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行考量，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)財(cái)富是不均等的，同一罰款數(shù)值適用于貧富狀況不同的違法行為人所產(chǎn)生的威懾效果也截然不同[4]李晴：《論酌定減輕行政處罰》，《中國法律評論》2022年第5期。。在上述食品藥品領(lǐng)域的案例中，涉案的絕大多數(shù)都是個(gè)體工商戶、家庭小作坊等，其違法行為涉及的數(shù)量、金額都十分有限。對于此類主體而言，動(dòng)輒上萬元的罰款有可能使其企業(yè)經(jīng)營或家庭生活陷入經(jīng)濟(jì)困難。因此，在判斷是否有必要減輕處罰時(shí)要遵循比例原則，結(jié)合個(gè)案對被處罰對象違法所得的具體數(shù)額、經(jīng)營類型、實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力等要素進(jìn)行綜合考慮。

（3）明確主觀過錯(cuò)程度。新修訂的《行政處罰法》第33條第2款的規(guī)定打破了行政處罰不考察違法者主觀認(rèn)識的既定模式，將主觀過錯(cuò)納入行政處罰的考量范圍[5]金成波：《行政處罰中違法者主觀認(rèn)識論綱》，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期。。因此當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)也應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)減輕處罰時(shí)予以考慮的因素。在“曾麗娟與廣州市天河區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局二審案”[6]廣州鐵路運(yùn)輸中級法院（2017）粵71行終1700號行政判決書。（以下簡稱“曾麗娟案”）中，法院在進(jìn)行變更判決時(shí)，充分考慮了被處罰對象曾麗娟的主觀過錯(cuò)，判決應(yīng)當(dāng)予以減輕處罰。而在“鄭州市金水區(qū)好友來超市與鄭州市金水區(qū)市場監(jiān)督管理局二審案”[1]河南省鄭州市中級人民法院（2020）豫01行終488號行政判決書。中，法院認(rèn)為陳登峰對禁止銷售超過保質(zhì)期食品的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是明知的，其違法行為是主觀故意，在疫情特殊時(shí)期銷售過期食品屬于明知故犯，故而法院駁回了其請求撤銷原行政處罰決定的上訴請求。

3.減輕處罰效果裁量的細(xì)化

減輕處罰的要件裁量基準(zhǔn)是判斷適用減輕處罰是否合法的依據(jù)，而效果裁量基準(zhǔn)則能保障個(gè)案處理結(jié)果的準(zhǔn)確性和合理性。在違法行為符合減輕情節(jié)構(gòu)成要件的情況下，行政機(jī)關(guān)必須予以減輕處罰，這是限縮行政裁量權(quán)的必然選擇，接下來需要考慮的更為重要的問題是違法行為處罰可以減輕到何種程度，這一問題是減輕處罰的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

現(xiàn)有的裁量基準(zhǔn)主要是通過明確可減輕上限的方式進(jìn)行規(guī)范，例如《山東省食品藥品行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》規(guī)定，減輕行政處罰不得低于法定裁量幅度最低倍數(shù)或數(shù)額的10%。此類規(guī)定關(guān)注到減輕處罰幅度尚不明確的問題進(jìn)而對其裁量權(quán)限進(jìn)行探索，極具實(shí)踐意義，但不可忽視的是其有“一刀切”之嫌：一方面，在“最低倍數(shù)或數(shù)額的10%至最低倍數(shù)或數(shù)額”這一區(qū)間內(nèi)的裁量權(quán)仍然十分寬泛；另一方面，對一些處罰下限相同、上限不同的違法行為，忽視其情節(jié)和危害性的差異而均以處罰下限作為減輕的基準(zhǔn)，可能會(huì)顯失公平[2]譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準(zhǔn)》，《法學(xué)評論》2016年第5期。。對此，有學(xué)者借鑒了刑法規(guī)范“罪名式量罰規(guī)則”“體系式量罰規(guī)則”“中線法”等方法來完善減輕處罰幅度裁量基準(zhǔn)，以下詳述之。

根據(jù)“罪名式量罰規(guī)則”，在特定違法行為的若干處罰幅度中，選取與其危害性程度相適應(yīng)且相對較輕的幅度予以減輕。例如《食品安全法》第124條規(guī)定了兩個(gè)處罰幅度：違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬元的，處5萬～10萬的罰款；貨值金額1萬元以上的，處貨值金額10～20倍的罰款。通過“罪名式量罰”，對違法生產(chǎn)經(jīng)營食品、食品添加劑貨值金額在1萬元以上的違法行為予以減輕，應(yīng)該在最低檔“5萬～10萬”的幅度內(nèi)予以選擇。若對某特定違法行為只有一個(gè)處罰幅度，則可以在整部法律體系中尋找與原處罰相銜接的量刑幅度，此為“體系式量罰規(guī)則”[3]趙廷光：《論減輕處罰幅度》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。。

這兩種處理方式是完善減輕處罰幅度裁量基準(zhǔn)的理想模型，但一旦違法行為的處罰幅度本身已是整個(gè)法定體系中最低的或者在處罰體系中找不到對應(yīng)的處罰幅度，則上述兩種方法就難以發(fā)揮功效，因此“中線法”被提出作為二者的補(bǔ)充。“中線法”將基準(zhǔn)點(diǎn)固定在法定處罰下限的中點(diǎn)處，此點(diǎn)即為減輕處罰的底線[4]周佑勇：《行政裁量治理研究：一種功能主義的立場》，法律出版社2008年版，第78頁。，如若法定處罰的下限為20萬元，則減輕處罰的最大幅度為10萬元。在“方林富炒貨店”案中，法院便是基于“中線法”將罰款數(shù)額從20萬元變更為10萬元。

綜上，通過科學(xué)合理地設(shè)置減輕處罰的行政裁量基準(zhǔn)，可以在一定程度上消除因處罰畸重而引起的不公問題以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。但在現(xiàn)實(shí)生活中，裁量基準(zhǔn)不可能將裁量情節(jié)、法律效果與生活中每一種可能對號入座，若窮盡上述方法仍無法實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)，則需要探尋調(diào)適處罰明顯不當(dāng)?shù)男路桨浮７駝t，一味機(jī)械適用裁量基準(zhǔn)而罔顧個(gè)案具體情況作出的行政行為，只會(huì)帶來“批發(fā)的正義”，而非個(gè)案“裁量的正義”[5]王天華：《裁量基準(zhǔn)與個(gè)別情況考慮義務(wù)》，《交大法學(xué)》2011年第1期。。

四、減輕處罰制度的調(diào)適方案——以裁量逸脫為中心的完善路徑

當(dāng)細(xì)化裁量基準(zhǔn)后仍然無法實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義時(shí)，就要對裁量基準(zhǔn)進(jìn)行變通，即適當(dāng)考慮在行政裁量基準(zhǔn)中增設(shè)逸脫規(guī)則作為行政裁量基準(zhǔn)的例外適用。在學(xué)理上，裁量基準(zhǔn)的逸脫是指執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)結(jié)合個(gè)案的具體情況而逸脫裁量基準(zhǔn)的邊界，選擇不予適用或變更適用相應(yīng)裁量基準(zhǔn)[1]周佑勇、錢卿：《裁量基準(zhǔn)在中國的本土實(shí)踐》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。。據(jù)此，減輕處罰的逸脫是指在行政處罰時(shí)允許執(zhí)法者在裁量基準(zhǔn)規(guī)定的處罰幅度外對違法行為人進(jìn)行處罰。此種逸脫裁量基準(zhǔn)執(zhí)法的權(quán)限并非無限制的，否則會(huì)導(dǎo)致行政處罰從執(zhí)法畸重的極端陷入逸脫權(quán)限濫用的另一極端，因此要通過具體的制度設(shè)計(jì)保障裁量逸脫在法治的軌道上合法合理地展開。

1.受過罰相當(dāng)原則的約束

過罰相當(dāng)可謂行政處罰的關(guān)鍵問題，行政處罰的設(shè)定和實(shí)施均應(yīng)遵循過罰相當(dāng)原則[2]黃海華：《新〈行政處罰法〉制度創(chuàng)新的理論解析》，《行政法學(xué)研究》2021年第6期。，在司法實(shí)踐中，以過罰相當(dāng)原則為依據(jù)對行政處罰明顯不當(dāng)進(jìn)行變更也成為非常普遍的現(xiàn)象[3]陳太清：《行政處罰明顯不當(dāng)?shù)恼f理依據(jù)》，《南大法學(xué)》2022年第3期。。如在“曾麗娟案”中，二審法院直接指出“過罰相當(dāng)原則是行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一”，故行政機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)執(zhí)法應(yīng)該受過罰相當(dāng)原則的制約，以避免造成裁量權(quán)的濫用。值得注意的是，盡管《行政處罰法》第5條第2款列舉了行政處罰“違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度”等一系列考量因素，但并未明確“相當(dāng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這也就導(dǎo)致在行政處罰的實(shí)體裁量過程中，過罰相當(dāng)原則本身無法提供相當(dāng)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為了解決這一難題，有學(xué)者提出將比例原則作為對過罰相當(dāng)原則中相當(dāng)性的分析工具[4]楊登峰、李晴：《行政處罰中比例原則與過罰相當(dāng)原則的關(guān)系之辨》，《交大法學(xué)》2017年第4期。。具體而言，比例原則的三個(gè)子原則分別發(fā)揮不同的價(jià)值功能，層層遞進(jìn)，為過罰相當(dāng)原則中“相當(dāng)”的認(rèn)定提供了邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、操作方便的適用規(guī)則[5]梅揚(yáng)：《比例原則的立法適用與展開》，《甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第4期。。首先，行政機(jī)關(guān)選擇的手段必須有助于實(shí)現(xiàn)目的，對于行政處罰而言，它要求行政機(jī)關(guān)選擇處罰的種類和方式能實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序的目的，此為適當(dāng)性原則；其次，結(jié)合違法行為的具體情節(jié)，如前文提及的危害后果的嚴(yán)重程度、違法主體的經(jīng)營類型、主觀過錯(cuò)程度等情節(jié)，考慮對該行為進(jìn)行處罰的最小侵害手段，此為最小侵害原則；最后，考慮處罰成本與維護(hù)的社會(huì)秩序是否均衡，此為均衡性原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)確定可以對違法行為進(jìn)行減輕處罰后，同樣可以適用適當(dāng)性原則、最小侵害原則、均衡性原則來考慮應(yīng)將處罰減輕至何種程度[6]李晴：《論過罰相當(dāng)?shù)呐袛唷罚缎姓▽W(xué)研究》2021年第6期。。

2.合理設(shè)置行政裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款

在裁量基準(zhǔn)文本的總則中對可以減輕處罰而逸脫裁量進(jìn)行授權(quán)，即當(dāng)適用現(xiàn)行基準(zhǔn)的最低幅度對違法行為人進(jìn)行處罰仍畸重時(shí)，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)可以在不與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸的情況下，逸脫該裁量基準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。可以說授權(quán)條款是逸脫條款的核心內(nèi)容，在裁量基準(zhǔn)中明確授權(quán)條款，是打消執(zhí)法人員被內(nèi)部追責(zé)的顧慮從而啟動(dòng)逸脫的基礎(chǔ)。在裁量基準(zhǔn)的文本中可以采用諸如“可以在不違反比例原則、平等原則、過罰相當(dāng)原則的情況下作出例外的裁量”，“可以結(jié)合具體案情作出靈活特殊處理”等表述。

在對減輕處罰的逸脫裁量進(jìn)行授權(quán)后，還需要結(jié)合要件裁量和效果裁量對減輕處罰具體的逸脫情形進(jìn)行適當(dāng)規(guī)定，從而使減輕處罰的裁量標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性。就行政處罰裁量基準(zhǔn)而言，以細(xì)化的規(guī)則作為主要控制技術(shù)的裁量基準(zhǔn)，與規(guī)范行政處罰裁量權(quán)在手段與目的上存在緊張關(guān)系，因而逸脫條款的具體情形不宜規(guī)定得太過詳細(xì)[7]朱新力、羅利丹：《裁量基準(zhǔn)本土化的認(rèn)識與策略》，《法學(xué)論壇》2015年第6期。。在立法技術(shù)上可以采用“列舉+概括”的方式展開，表述上可以采用諸如“存在《行政處罰法》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)或可以減輕處罰情節(jié)等特殊情況的”之類的措辭[1]熊樟林：《論裁量基準(zhǔn)中的逸脫條款》，《法商研究》2019年第3期。。

3.明確裁量逸脫的程序性要求

為保障減輕處罰的逸脫條款能夠在個(gè)案中得到合法合理適用，還需要強(qiáng)化程序以保證裁量逸脫的正當(dāng)性。若缺少程序上的設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)有可能在減輕處罰的執(zhí)法過程中肆意改變減輕的種類和幅度，同樣可能造成個(gè)案不正義，因此需要對裁量逸脫的程序進(jìn)行嚴(yán)格限制。

（1）內(nèi)部審批或集體討論。若行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)認(rèn)為適用本行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量基準(zhǔn)可能造成處罰明顯不當(dāng)，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論通過后可以調(diào)整適用[2]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2022〕27號）。。在進(jìn)行內(nèi)部審批或集體討論時(shí)，必須詳細(xì)闡釋利益衡量的過程，并充分論證逸脫裁量基準(zhǔn)處罰是否違反過罰相當(dāng)原則、比例原則，這樣既可以集思廣益也能防止獨(dú)斷專權(quán)。

（2）說明義務(wù)。在通過內(nèi)部審批或集體討論程序后，行政機(jī)關(guān)決定對違法行為予以減輕處罰的，要告知違法行為人行政機(jī)關(guān)逸脫裁量作出減輕處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)，并在處罰決定書中予以載明。之所以要盡到說明義務(wù)主要有如下三方面的考量：其一，可以明確行政裁量基準(zhǔn)的效力，以保證行政裁量基準(zhǔn)得到有效執(zhí)行；其二，可以有效保證行政相對人合法權(quán)益不受侵害；其三，保障行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依法履職的需要，便于行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員合理行使行政裁量權(quán)，避免行政相對人的質(zhì)疑，一旦發(fā)生爭議可以將變通適用裁量基準(zhǔn)作為說理依據(jù)。

4.落實(shí)盡職免責(zé)制度

若欲讓行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員卸下被追責(zé)的心理包袱，愿意且敢于適用逸脫條款對違法行為人減輕處罰，則須推動(dòng)盡職免責(zé)制度的實(shí)施。如前文所述，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)擅自改變行政處罰種類、幅度，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，尤其是在生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管領(lǐng)域。相關(guān)主體在對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)往往以環(huán)境損害結(jié)果是否發(fā)生為追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，而忽視執(zhí)法人員是否充分履職。質(zhì)言之，這種“結(jié)果導(dǎo)向”的追責(zé)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致無論執(zhí)法人員是否充分履職，只要后續(xù)有環(huán)境事故發(fā)生，執(zhí)法人員就可能被“無限追責(zé)”，尤其受到環(huán)保督察的嚴(yán)肅問責(zé)。如此一來，即便違法行為存在減輕處罰的情節(jié)，執(zhí)法人員也會(huì)因背上沉重的包袱而不敢作出減輕處罰的處理。

五、結(jié)語

在全面深化“放管服”改革的進(jìn)程中，屢屢出現(xiàn)因處罰畸重而明顯不當(dāng)?shù)陌讣Ｒ延醒芯恐饕獜男姓?zhí)法理論的角度尤其是從行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的視角探討處罰畸重的調(diào)適之道。本文基于司法裁判的視角，聚焦環(huán)保和食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的行政處罰案件，并以此為出發(fā)點(diǎn)從立法、執(zhí)法、司法三重維度對行政處罰畸重的成因進(jìn)行了全面的梳理和分析。在法律責(zé)任普遍較重的情況下，如何正確適用《行政處罰法》第32條減輕處罰的規(guī)定顯得尤為重要。本文運(yùn)用減輕行政處罰裁量基準(zhǔn)以及裁量逸脫的相關(guān)理論，針對性地對環(huán)保和食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域減輕行政處罰案件的“要件裁量”和“效果裁量”進(jìn)行了分析和細(xì)化，提出當(dāng)細(xì)化裁量基準(zhǔn)仍然無法實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義時(shí)，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)在過罰相當(dāng)原則的約束下，逸脫裁量基準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。