新時代中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究

文/李文良

進入新時代以來，中共十八屆三中全會首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時代命題，習(xí)近平總書記指出，“運用先進的理念、科學(xué)的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細的標準提升安全治理效能，著力推進社會治理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類安全風(fēng)險能力，增加安全治理的預(yù)見性、精準性、高效性”，凸顯了國家安全治理的重要意義。

中國安全治理模式轉(zhuǎn)型的背景

2014年4月15日，習(xí)近平在中央國家安全委員會第一次會議上正式提出“總體國家安全觀”。在總體國家安全觀戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，《反間諜法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》等陸續(xù)出臺。另外，中國國際秩序觀也經(jīng)歷了“排斥-接納-融入”的演變，推動了國際安全合作縱深發(fā)展。面對這種新情況，國家安全治理模式必然也隨之變化。

（一）國家安全組織內(nèi)涵的變化要求轉(zhuǎn)變國家安全治理模式

在總體國家安全觀產(chǎn)生以前，無論學(xué)界還是安全系統(tǒng)實操部門，都對國家安全組織作了狹義的理解。隨著中央國家安全委員會的設(shè)立和總體國家安全觀的提出，特別是國家安全有關(guān)法律法規(guī)的出臺，大家對國家安全組織的理解得到不斷加深，國家安全組織的內(nèi)涵和外延已經(jīng)由特指國家安全職能機關(guān)轉(zhuǎn)化為囊括國家安全領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)（中央國家安全委員會、全國人民代表大會及其常委會、中華人民共和國主席、國務(wù)院、中央軍事委員會）、國家安全職能機關(guān)（國防部、公安部、國家安全部）和國家安全職責(zé)機關(guān)（如國家發(fā)展和改革委員會、財政部、工信部等）在內(nèi)的整個國家安全組織體系，這充分表明國家安全治理已經(jīng)從以國家安全職能機關(guān)為唯一主體轉(zhuǎn)化為包括眾多國家政府組織的多元主體，面對這種新形勢，國家安全治理模式必然要發(fā)生變化。

（二）國家安全事務(wù)的不斷擴大要求轉(zhuǎn)變國家安全治理模式

傳統(tǒng)安全觀認為，國家安全事務(wù)僅僅包括政治、軍事等事務(wù)。隨著習(xí)近平總書記提出總體國家安全觀和新《國家安全法》出臺，傳統(tǒng)安全觀對國家安全事務(wù)的認識得到了修正。自此，由13種安全事務(wù)發(fā)展到19種安全事務(wù)，它們分別是：政治安全、經(jīng)濟安全、軍事安全、國土安全、金融安全、資源安全、國民安全、文化安全、糧食安全、社會安全、信息安全、科技安全、生態(tài)安全、核安全、海外利益安全、國際安全、外層空間安全、國際海底區(qū)域安全和極地安全等安全事務(wù)。由于國家安全事務(wù)性質(zhì)、地位不同，對其治理的主體和治理工具選擇也就不同，特別是隨著國家安全事務(wù)范圍的不斷擴大，其復(fù)雜性和多樣性也越來越大，因此，為了更好地實現(xiàn)對國家安全事務(wù)治理，轉(zhuǎn)變國家安全治理模式迫在眉睫。

（三）中國新型國際秩序觀的變化要求轉(zhuǎn)變國家安全治理模式

改革開放以來，中國國際秩序觀發(fā)生了深刻變化，經(jīng)歷了“排斥-接納-融入”三個時期。在排斥期，中國主張建立國際新秩序。1992年，中共十四大指出：“建立什么樣的國際新秩序，是當(dāng)前國際社會普遍關(guān)心的重大問題。”在接納期，中國主張積極參與國際事務(wù)，推動國際秩序向“公正合理的方向發(fā)展”。2007年，中共十七大強調(diào)“推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展”。2013年以后，中國新國際秩序觀得到進一步發(fā)展并進入融入時期。2013年5月，李克強總理在印度《印度教徒報》《覺醒日報》發(fā)表署名文章，強調(diào)：“中國是現(xiàn)行國際秩序和國際體系的受益者和維護者。”2015年9月，習(xí)近平總書記三次闡述中國的國際秩序觀。強調(diào)“中國是現(xiàn)行國際體系的參與者、建設(shè)者、貢獻者。中國國際秩序觀的轉(zhuǎn)變，極大地推動了中國與大國和周邊國家的安全合作。國家安全治理主體只有轉(zhuǎn)變安全治理模式，才能適應(yīng)中國國際秩序觀的變化，為維護世界和平與發(fā)展，承擔(dān)大國責(zé)任。

國家安全治理模式轉(zhuǎn)型的基本形式

中共十八大以來，特別是中央國家安全委員會成立以后，中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型取得了顯著效果，“解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事”，正在進行由單一治理主體向多元治理主體、強制治理向綜合治理、行政治理向法治治理、封閉治理向開放治理的多重轉(zhuǎn)變。

（一）由單一治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變

在單一治理主體模式中，國家安全職能機關(guān)作為國家安全治理唯一主體，對國家安全事務(wù)治理以及維護國家安全負有主責(zé)；其他國家機關(guān)、政黨組織、社會團體、企事業(yè)單位和公民都處于從屬地位，只負有對安全治理主體和國家安全工作進行配合的義務(wù)。單一治理主體模式不但效率低下，而且在面對其他組織和個人眾多不配合的情景時也無可奈何。單一主體治理模式只適合對簡單國家安全事務(wù)的治理。

在多元治理主體模式中，各安全治理主體之間構(gòu)成平等關(guān)系，即其他組織和公民個人與國家安全職能機關(guān)一樣都負有維護國家安全、履行安全治理的職責(zé)。多元主體治理模式具有以下特點：第一，多元治理主體是一種主動性治理，是國家安全治理主體對各自承擔(dān)的安全職責(zé)各司其職；第二，多元治理主體是一種合作治理，是治理主體間就安全治理事務(wù)的合作；第三，多元治理主體是一種追責(zé)治理；也就是說，如果國家安全治理主體沒有認真履行安全職責(zé)，可以對其追責(zé)。

（二）由強制治理向綜合治理轉(zhuǎn)變

作為安全治理主體，國家安全職能機關(guān)如軍事、公安、國安、武警等，代表國家從事安全治理活動，履行安全治理職責(zé)，安全治理手段主要是強制力，即行使法律授予的權(quán)力，這就意味著安全治理獲得了國家強制力的支撐，其行為具有法定的權(quán)威性。如新《國家安全法》第七十五條規(guī)定：“國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)開展國家安全專門工作，可以依法采取必要手段和方式，有關(guān)部門和地方應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)提供支持和配合。”根據(jù)該條款規(guī)定，國家安全機關(guān)可以憑借法律授予的公共權(quán)力，依法采取具有強制性質(zhì)的“必要手段和方式”來實施安全治理。

隨著總體國家安全觀和幾部重要國家安全法律的陸續(xù)出臺，中央國家機關(guān)（國家安全責(zé)任機關(guān)）和各社會團體及各企業(yè)事業(yè)組織、公民與國家安全職能部門一樣都是安全治理主體，但這些安全治理主體與國家安全部門職能有著本質(zhì)的區(qū)別，這些主體沒有強制性權(quán)力支撐，只是獲得履行安全治理職責(zé)的合法性支撐而已。

由此可見，由于多元安全治理主體的存在，它們的自身性質(zhì)和安全職責(zé)不同，所采取的治理工具也不同，如國家安全職能機關(guān)采用強制工具，其他治理主體采用非強制工具，因此，國家安全治理模式由強制治理向綜合治理轉(zhuǎn)變迫在眉睫。

（三）由行政治理向法治治理轉(zhuǎn)化

在傳統(tǒng)安全觀下，作為國家安全治理主體，無論是國家安全職能機關(guān)還是國家安全職責(zé)機關(guān)，它們在履行安全治理職能時，采取行政命令是其主要方式。行政命令對于提高安全治理效率，完成安全治理目標具有重要作用。然而，行政式安全治理最大的弊端在于安全治理過于依賴國家安全領(lǐng)導(dǎo)，特別是一把手，容易催生治理權(quán)力異化，誘發(fā)腐敗現(xiàn)象，原國家安全部副部長馬建案件就是佐證。

隨著總體國家安全觀的提出，特別是國家安全法治化不斷完善，行政治理模式逐漸向法治治理模式轉(zhuǎn)型。法治治理模式主要表現(xiàn)在四個方面。第一，科學(xué)立法。即國家要科學(xué)制定反映廣大人民共同意志和利益的、有利于國家安全治理工作的法律、法令、條例、決議、命令和地方性法規(guī)，使國家安全治理工作法律化、制度化。第二，嚴格執(zhí)法。即在國家安全管理工作中，對于有法律規(guī)定的，必須按法律規(guī)定執(zhí)行，安全治理主體不能憑主觀臆斷行事，要做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。第三，公正司法。即司法部門及其工作人員辦理涉及國家安全案件時應(yīng)堅持和體現(xiàn)公平和正義的原則。第四，全民守法。即為了維護國家安全，任何組織和個人都有義務(wù)遵守國家安全法律、法令、條例、決議、命令和地方性法規(guī)，夯實國家安全治理工作的群眾基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。

（四）由封閉治理向開放治理轉(zhuǎn)變

新《國家安全法》第三十三條規(guī)定：“國家依法采取必要措施，保護海外中國公民、組織和機構(gòu)的安全和正當(dāng)權(quán)益，保護國家的海外利益不受威脅和侵害。”這就從法律維度要求國家安全治理主體，特別是國家安全職能機關(guān)履行維護中國海外利益安全的職責(zé)。隨著“一帶一路”倡議的推進和海外中國公民和國家利益的不斷增加，國家安全治理模式也要由封閉治理向開放治理轉(zhuǎn)變，以便適應(yīng)新情況的需求。

一位女生說她五年前喜歡畫畫，就慢慢地嘗試鋼筆畫、水彩畫等，每月畫幾幅，后來又喜歡上了攝影、滑雪、縫紉等，都去嘗試了，但沒有堅持下來。

中國國際秩序觀的轉(zhuǎn)變，使中國參與全球治理的深度和廣度發(fā)生了質(zhì)的飛躍，那種封閉式安全治理模式已經(jīng)無法滿足中國深度參與全球治理，履行大國擔(dān)當(dāng)職責(zé)的需要，應(yīng)該向開放式安全治理模式轉(zhuǎn)變。

隨著中國深度融入全球治理，中國海外政治利益、經(jīng)濟利益和文化利益不斷得到拓展的同時，安全風(fēng)險也不斷加大。封閉式安全治理已經(jīng)無法適應(yīng)這種新形勢的需要，只有開放式安全治理才能有效維護中國海外公民和國家利益。

中國在全球安全治理中的作用日益凸顯。從2008年12月派出第一批中國海軍護航編隊，至今，中國海軍累計派出31批護航編隊、100艘次艦艇、67架直升機、2.6萬余名官兵執(zhí)行護航任務(wù)，共為1198批6600余艘中外船舶護航，解救、接護和救助遇險船舶70余艘，有力地保障了國際重要貿(mào)易航道安全。1990年4月，中國首次向聯(lián)合國停戰(zhàn)監(jiān)督組織派出5名軍事觀察員，中國已派出維和軍事人員3.7萬余人次，中國軍隊實現(xiàn)了派遣維和人員從無到有、兵力規(guī)模從小到大、部隊類型從單一到多樣的歷史性跨越。由此可見，只有實現(xiàn)由封閉治理向開放治理轉(zhuǎn)變，才能更好地推進全球安全治理邁向新的臺階。

國家安全治理模式轉(zhuǎn)型的路徑

如上所述，中國轉(zhuǎn)變安全治理模式是國家安全治理主體踐行總體國家安全觀、適應(yīng)國家安全法治建設(shè)和中國參與全球安全治理的需要而進行的有益嘗試。當(dāng)然，實現(xiàn)安全治理模式轉(zhuǎn)型不會一蹴而就。目前應(yīng)該從轉(zhuǎn)變安全觀念、強化主體意識、承擔(dān)安全責(zé)任等幾方面入手。

（一）轉(zhuǎn)變安全觀念，樹立總體國家安全觀

從國家安全管理視角來看，任何安全行為的發(fā)生都與安全觀念密切相關(guān)，特別是安全治理模式的轉(zhuǎn)型都是安全理念更新的產(chǎn)物。從新中國成立到中國特色社會主義新時代，“歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體根據(jù)不同時期中國面臨的國家安全客觀形勢、主觀認知以及維護國家安全的能力和安全訴求等，形成了具有各自時代特征的國家安全觀念”，主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)安全觀向非傳統(tǒng)安全觀再向總體國家安全觀的演進。

從新中國成立初期到20世紀90年代，無論官方還是學(xué)界基本上以傳統(tǒng)安全觀來思考中國安全問題，強調(diào)軍事安全和政治安全的重要性。冷戰(zhàn)以后，中共中央對國際安全形勢進行科學(xué)研判，得出“和平與發(fā)展仍然是當(dāng)今世界兩大主題”的結(jié)論。在中國共產(chǎn)黨全國代表大會的報告中廣泛涉及非傳統(tǒng)安全問題，這標志著中共中央國家安全觀逐漸由傳統(tǒng)安全觀向非傳統(tǒng)安全觀轉(zhuǎn)變。伴隨中國官方國家安全觀念的轉(zhuǎn)變，學(xué)界也把非傳統(tǒng)安全問題納入了研究范圍。

總體國家安全觀對于轉(zhuǎn)變安全治理模式具有重要的指導(dǎo)意義，為中國安全治理模式的轉(zhuǎn)型提供了理念路徑，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，牢記“以人民為宗旨”是國家安全治理模式轉(zhuǎn)型的價值追求；第二，總體國家安全觀的系統(tǒng)性是國家安全治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

（二）加強國家安全教育，強化安全治理主體意識

轉(zhuǎn)變國家安全治理模式的基本前提是除國家安全職能機關(guān)外，社會組織和公民個人特別是中央國家機關(guān)（國家安全職責(zé)機關(guān)）能夠真正成為國家安全治理主體。2014年4月25日，習(xí)近平在中共中央政治局就切實維護國家安全和社會安定進行第十四次集體學(xué)習(xí)大會上，就明確指出：“要加強對人民群眾的國家安全教育，提高全民國家安全意識。”2015年，《國家安全法》第七十六條規(guī)定，“國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強全民國家安全意識”；第十四條規(guī)定：“每年4月15日為全民國家安全教育日”。國家通過法律形式把國家安全教育加以規(guī)定，凸顯國家安全教育的重要性。只有國家安全治理主體真正意識到自己的主體地位并認真履行職責(zé)，國家安全治理模式轉(zhuǎn)型才能夠落地。

（三）梳理安全職責(zé)，為中央國家機關(guān)履職奠定基礎(chǔ)

安全職責(zé)是指中央國家機關(guān)對本系統(tǒng)、本領(lǐng)域的國家安全工作承擔(dān)工作責(zé)任，主要指崗位責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。事實上，新《國家安全法》出臺前，中央國家機關(guān)作為中央政府的職能部門，只是承擔(dān)著行政管理的基本職能，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等，不承擔(dān)國家安全職責(zé)。中央國家機關(guān)不是國家安全治理的主體，只是配合國家安全治理主體（軍事、公安和國安等機關(guān)）與國家安全工作。但是2015年新《國家安全法》出臺后，中央國家機關(guān)被賦予了國家安全職責(zé)，其身份發(fā)生了變化，即由一般的政府職能機關(guān)轉(zhuǎn)化為國家安全治理主體（國家安全責(zé)任機關(guān)），即負責(zé)管理指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域的國家安全工作。雖然從法理層面解決了中央國家機關(guān)是安全治理主體的身份問題，但是在實際工作中，這些部門安全職責(zé)比較單薄，國家安全治理模式由單一主體治理模式向多元治理主體治理模式轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)。因此，厘清中央國家機關(guān)的安全職責(zé)是當(dāng)務(wù)之急。只有明確中央國家機關(guān)的安全職責(zé)，才能明確中央國家機關(guān)的國家安全目標指向問題，即“干什么”“管什么”，進而中央國家機關(guān)才能承擔(dān)安全職責(zé)，扮演好國家安全治理主體的角色。只有這樣，才能為中央國家機關(guān)履行安全治理主體責(zé)任奠定基礎(chǔ)，同時，也極大推動國家安全治理模式轉(zhuǎn)型的步伐。

事實上，中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型還處于初始階段，如安全治理仍然以國家安全專門（職能）部門為主體，其他安全治理主體發(fā)揮作用有限；安全治理手段大多以強制手段為主，安全協(xié)商、合作等綜合手段不足；安全治理模式轉(zhuǎn)型效果不盡如人意，面臨諸多挑戰(zhàn)。

中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于國家安全領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的重視與作為。中央國家安全委員會作為重要的國家安全領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，不辱使命，在中國國家安全治理過程中，成績斐然。所有這些成績，都為中國安全治理模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件，可以說，中國安全治理模式轉(zhuǎn)型成功與否與中央國家安全委員會的作用成正關(guān)聯(lián)。

另外，學(xué)界應(yīng)以總體國家安全觀為指導(dǎo)，對中國安全治理領(lǐng)域的難點、熱點問題進行深入研究，為國家安全治理模式轉(zhuǎn)型提供強大理論支撐。