新媒體語境下國家安全問題與治理：范式、議題及趨向

文/熊澄宇 張虹

21世紀以來，信息通信技術在之前三十余年發展的基礎上進入了新的繁榮時期，尤其是互聯網在全球范圍內的不斷普及，給全球的政治經濟、社會文化、信息交往均帶來了巨大改變，其所構筑的網絡空間使人的生活方式、生產方式和思維方式都擺脫了層級體制的限制，加速著人類傳統社會的解構和重構。自2000年起，越來越多的國際組織、政府部門、民間機構均加入到互聯網治理的議題之中，而新媒體語境下的國家安全與治理，構成了全球互聯網治理范疇中一個重要的面向。

概念與范疇

1.作為語境的互聯網新媒體

本文認為可以從三個層次理解新媒體的內涵和外延：從廣義上，新媒體是一個相對概念，如熊澄宇指出的新媒體首先是一個相對的概念、一個時間概念、一個發展的概念；其次是超越新媒體技術從媒介對人的行為和社會結構的相互影響來理解新媒體；狹義的理解是從媒介形態和技術特性角度出發，認為新媒體是以數字技術為特征的媒體。

從時間維度上，進入新世紀以來，關于新媒體的討論被越來越多地放置在互聯網發展的語境下，并伴隨信息技術的發展出現了手機媒體、智能終端、自媒體、智能媒體等不同的形態。本文所討論的新媒體，從時間上是2000年以后的“新媒體”，形態上是以互聯網、移動互聯網以及人工智能媒體等為形態特征的“新媒體”。

2.全球互聯網治理中的“國家安全”

最早使用“國家安全”這一概念的是李普曼，彼特·曼戈爾德在《國家安全與國際關系》中認為國家安全是一個“美國概念”，“二戰”后該詞逐漸替代了軍事政策和外交事務等表達，成為一個通用的概念。從20世紀七八十年代以來，對于國家安全概念邊界的界定，大體可以分為兩種流派與路徑：即堅持國家為中心、以軍事-政治為核心的傳統派，與擴展安全指涉對象及增加經濟、社會與環境等安全領域的擴展深化派。傳統派批評安全概念的擴展導致安全概念的日益泛化和邊界無限延伸，導致其失去作為分析工具的效用和價值及研究與應對重心上的分散與失焦；而擴展深化派則認為，傳統安全論者的偏頗，忽略了非軍事因素對安全的影響加劇、全球化加速，與多種行為體競逐的國際新現實。

互聯網的發展為國家安全增添了更多的“非軍事因素”的影響，在此語境下，國家安全的外延被不斷擴大。繼陸、海、空、天后，網絡空間被視為是“第五維”作戰空間，它由包括互聯網、電信網、計算機系統，以及嵌入式處理器和控制器在內的相互依賴的信息技術基礎設施網絡和數據組成，是信息環境中的一個全球域。在這個“全球域”中包括傳統軍事安全在內的國家安全以及非傳統安全等眾多問題均被納入到討論的議題框架之中。

節點：從“倫敦進程”到“棱鏡門”

在21世紀初，各國、各國際組織已經深刻認識到網絡空間對于治理的內外挑戰：一方面外部的整合，網絡空間的匿名性、無國界性導致了網絡霸權國家可以通過各種形式的網絡權，攫取他國的網絡權力與資源，從而建立壟斷網絡空間中權力與資源分配的網絡霸權；另一方面內部的分化，網絡的去中心化結構導致了權力和資源的分散，使得非政府行為體與國家行為體之間在權威、功能等方面共同分享網絡空間的治理權。就國家安全問題而言，體現為外部的網絡戰爭、網絡空間安全、信息安全、信息資源共享問題；內部的網民權利意識變遷、隱私問題、權力分配問題，均成為互聯網構建的新媒體語境下不可回避的議題。

為應對人類在互聯網時代的共同命題，國際電信聯盟（ITU）于2001年和2003年分別召開“信息社會世界高峰會議”（WSIS）探討對網絡空間進行治理，但由于參與者多為各國的電信管理部門、行業協會，并未形成統一的治理原則和共識。聯合國作為最重要的全球治理機構，自2009年起就任命了四屆“從國際安全的角度來看信息和電信領域發展”的政府專家組，發布了三次重要的成果文件，2015年發布的第三份報告取得了重要突破。2011年美國政府發表《網絡空間國際戰略》并與英國等國開始成立并推動“倫敦進程”，標志著“非政府”治理取得階段性共識，被視為是國際應對互聯網治理的一項主要機制，這項機制倡導“去政府化”的治理，一定意義上與2011年的中俄倡議的“主權國家”模式形成了國際對話的張力。同年，中俄兩國將國家安全問題作為互聯網治理進程中的主權國家應積極應對的問題。中國與俄羅斯等國向第66屆聯合國大會提交了《信息安全國際行為準則》，探討建立國家在網絡空間中的行為規范，主張各國政府有權在網絡空間行使主權和制定管理網絡空間的公共政策的權力。

盡管國際社會和各國都在為推進互聯網治理進行對話、論壇、倡議、合作等方面的努力，而真正將互聯網治理尤其是“安全問題”提上議事日程則是在棱鏡門事件之后。2013年6月，愛德華·斯諾登揭露美國國家安全局在全球開展大規模網絡監控的“棱鏡計劃”（Prism）事件。“棱鏡門”事件在全球范圍內引發了“國家安全”與對互聯網治理的關注，產生了深遠的影響：第一，棱鏡門標志著泄密時代的到來，造成廣泛的心理恐慌，敲響了全球網絡安全的警鐘；第二，打破美國對互聯網的獨家控制、實現網絡空間的民主治理，是確保網絡安全的根本途徑；第三，越來越多的國家不僅認識到網絡安全事關國家安全，而且認識到實現網絡安全更多地要依靠國際合作而非僅僅是技術手段，該領域出現了美國主導之外的國際合作；第四，棱鏡門充分放大了黑客等非國家行為體的能量，使得網絡安全領域的不確定因素和不可控制力更為復雜多樣；第五，棱鏡門表明科技革命在全世界范圍內的同步性越來越明顯，網絡空間的扁平化，非中心化特征越來越明顯，但網絡空間的數字鴻溝不僅沒有縮小，反而日益擴大。

兩種范式：“國家安全”的治理主體

“誰是治理主體”，是互聯網治理的一個“原生命題”。在互聯網發展早期，由于注重互聯網架構和治理效率，以互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）、國際互聯網工程任務組（The Internet Engineering TaskForce，簡稱IETF）、互聯網架構委員會（Internet Architecture-Board，IAB）等為主導力量的工程師團體、非政府組織倡導一種互聯網的自治。全球治理委員會1995年發表的《我們的全球近鄰》從全球治理的概念、價值以及全球治理同全球安全、經濟全球化、聯合國改革和全世界法治建設之間的關系出發，認為治理是各種個人和機構——公共的和私人的——管理其共同事務的諸多方式的總和。詹姆斯·羅西指出治理不是政府統治的同義詞，而是一種內涵更為豐富的現象，包含政府機制，也包含非政府機制。全球治理的本質即是要打破國家中心體系，建立沒有政府的治理。

伴隨互聯網的深度發展，尤其是物聯網、移動終端技術的發展和應用使得人類社會對網絡的依存度不斷增加，安全治理所包含的內容更深刻和廣泛；網絡安全、網絡犯罪、網絡戰爭等新的議題已經上升到國家間關系的重要位置；云計算和大數據等新技術的突飛猛進，使得治理涉及到網絡空間中的資源分配和權力劃分，關系著一國今后的國家競爭力。因此，不同國際組織、國家、機構和研究者開始思考更為多元的治理模式，早期倡導“無政府”治理的實踐也因此發生了改變，以國家為主導的網絡空間治理模式和多利益攸關方理論成為兩種主要的理論范式。前者認為應以國家為主導構建網絡治理的模式，注重網絡空間的安全、自由和發展問題；后者則強調非政府行為體在網絡治理中“去中心化”的治理角色。

1.以主權國家為主導的范式

以主權國家為主導的范式強調國家在互聯網治理中的角色和功能。這背后有著其深刻的全球背景和原因，最重要的原因是網絡安全威脅凸顯并上升為一種攸關國家安全的存續性威脅，隨著網絡空間的安全化，國家在互聯網治理中的地位也大大提升。其主要體現為兩點：一是作為一種存續性威脅，網絡安全問題使國家在國內關于安全與自由、權利和責任的辯論中占據上風；二是以維護網絡安全為理由，國家權力不斷向本國與國家安全無涉的互聯網機構中擴展，在網絡安全即構架安全的語境下原本出于促進政府部門和私人機構協調合作的互聯網機構越來越多地被賦予軍事化和國家中心的安全成分。正是因為全球網絡空間自身的特點，增加了非傳統安全對于“國家安全”和互聯網治理的影響程度，一定程度上，網絡空間可以視為是現實權力博弈的延伸。戴維·貝滋和提姆·史蒂文在《網絡和國家：一種網絡權戰略》一書中將網絡權力歸結為強制性、制度性、結構性、解釋性四種不同形態的網絡權力，國家和政府圍繞著這四種權力對網絡空間進行治理。中國學者任林則提出，在網絡空間里，非傳統安全治理中國家權力以制度性權力、技術性權力、解釋性權力進行輸出，這些對國家權力參與網絡世界中的權力政治提供了保障。互聯網治理領域的著名學者彌爾頓·穆勒指出，隨著各國政府將網絡空間全球治理上升為國家戰略以后，各國外交、經濟、安全部門等都開始加入網絡空間治理事務，造成了參與治理的主體變換、權力轉移和議題改變。更為重要的是，受到傳統國際政治格局的影響，網絡空間全球治理被視為是對空間中的權力與資源的爭奪。這些觀點背后折射的是以民族國家為單位的“國家安全”議題在各種國際性舞臺中的重要地位。有學者提出，雖然互聯網在某種程度上模糊了國家的領土邊界，但其治理依然能夠劃分為國際國內兩個部分。從國家安全角度來看，互聯網的國內治理注重內部凝聚力，全球治理則關注外部威脅，基于國家安全的互聯網國內治理與全球治理，由于面對的環境與條件、理念、操作、文化、對象等要素的差異，兩者必然會產生沖突。作者進而提出為維護互聯網安全進而保證國家安全的需要，一個合理有效的互聯網全球治理機制框架應當在基于國家安全的互聯網合作互助機制、基于國家安全的互聯網標準實施協調機制、基于國家安全的互聯網風險防范與評估機制等方面的繼續完善。

新世紀以來，在安全議題成為熱門話題的背后，是各國的主張、各種思想的深度碰撞，隨之而來的戰略抉擇和外交角力也在不斷增加，各行為體之間的博弈正在加劇，治理進程陷入困境。這種分歧不僅表現在國家與國家之間的不同立場，也表現在非政府行為體與國家行為體之間的競爭與合作。更為值得注意的是，隨著互聯網的發展進入移動互聯網時代，國家安全問題中的非傳統因素不斷增加，安全治理的邊界也不斷拓展，這些均為增進國際對話、促進治理進程提供了新的歷史語境。

2.多利益攸關方范式

“多利益攸關方”（Multi-Stakeholder）被視為是當前網絡空間全球治理領域“公認”的治理模式。該模式最早是在2001年信息社會峰會上提出的新思路，旨在擺脫過去的秘密外交，邀請私營部門和市民社會共同參與國際規則的制定。隨后，由聯合國56/183號決議確認。后隨著各個國際組織、機構的實踐變化，“多利益攸關方”的定義也發生了改變，例如ICANN將其定義為“一種組織治理或者政策制定的組織架構，目標在于讓所有受到治理和政策制定影響的利益攸關方共同合作，參與對特定問題和目標的對話、決策和執行”。杰瑞米·馬爾科姆在《多利益攸關方治理和互聯網治理論壇》一書中認為應該由政府、市場和市民社會分別或者共同來應對互聯網治理中出現的問題，并強調了政府、市場和市民社會之間應該區分各自的職能。

多利益攸關方范式強調政府、公民社會、學者、政府間組織和私人部門在審議、設置議程和互聯網政策形成過程中的參與。但是由于未能解釋不同行為體間的權力關系，例如公民社會的力量不足，來自非美國的私營行為體的參與，以及問責與合法性的問題而備受批評。長期以來，多利益攸關方范式在不同行為體進行決策的合法程序上存在意見分歧，不同的組織、機構、團體都擁有各自不同的定義和執行方式，沒有獲得廣泛認同并達成公示的能力。同時，在執行過程中權力分配問題也成為研究者對這一范式的詬病。它沒有能讓權力下放到更廣泛的行為體中，相反，它鞏固了目前的、從最開始就是如此的權力動態關系。這一范式的修繕和進步，要基于不同行為體權力分配的平衡原則與程序共識的達成，只有這樣才可以提供治理的前提。此外，有學者指出當前互聯網治理存在的兩種范式是“數字憲政主義”范式和“多利益攸關方主義”范式。除按兩大范式劃分之外，魯傳穎對來自互聯網社群和國際政治兩個不同群體的研究成果做了一定區分。前者的理論體系是圍繞著非政府行為體在互聯網治理中的作用，主張以“去中心化”的互聯網架構來限制政府在治理中的作用：包括多利益攸關方治理模式、網絡空間自治論、代碼治理論、議題驅動型互聯網治理、分解型互聯網治理；后者承認國家在網絡空間治理中的重要作用，圍繞著網絡空間的安全、自由、發展等主要議題開展理論構建，并且主要探討國家在網絡空間中的行為規范，包括：制度自由主義理論與網絡空間治理、現實主義理論與網絡空間治理中的安全與權力議題、網絡空間治理中的自由議題、發展議題等，并在此基礎上，按照議題屬性、行為體特征、互動模式、治理機制，提出了綜合性的“多利益攸關方理論模型”。

體系與議題：政策、法律及機制

互聯網治理的研究類別和議題十分廣泛，“國家安全”僅是其中之一。穆勒曾做過詳細的文獻梳理，認為包括互聯網治理、電信政策、信息安全經濟、網絡法四個類別。

越來越多的研究者將互聯網治理視為是一個整體的系統。在互聯網治理的范疇下，對“安全問題”的關注被有機地視為是整個體系中的重要構成。早前，Jovan Kurbalija和Eduardo Gelbstein按照行為類型（數據竊取、數據干涉、非法侵入、間諜軟件和身份盜竊）、犯罪者類型（黑客、網絡犯罪者、網絡戰士或網絡恐怖分子）、目標類型（個人、私營企業和公共機構、關鍵基礎設施、政府和軍事設施）作為互聯網安全的三個標準。中國學者王孔祥根據當前網絡安全形勢呈現的技術性、破壞性、嚴重性、復雜性特點，指出網絡安全包括實體安全、軟件安全、信息安全和運行安全等方面，其中移動安全、云計算安全、企業安全、大數據安全、web安全、數據安全、apt（高級持續性威脅）攻擊、網絡隱私、軟件安全等眾多熱點議題都屬其范疇。在互聯網的內容層、應用層、邏輯層、物理層及個人、企業、國家和國際等層面上，都存在安全問題；黑客攻擊、網絡犯罪、網絡竊密、網絡戰等各種各樣的網絡安全事件不斷發生。還有學者從安全角度深入剖析某個領域的網絡治理方式。如網絡空間的攻擊溯源和威懾戰略、互聯網關鍵資源領域的主權要求和治理等。值得一提的是，最新的一份來自牛津大學的計算宣傳研究項目，通過比較了28個國家的情況，指出網絡部隊（政府、軍隊或政黨）是一個普遍的全球現象。許多不同的國家雇傭了大量的人員和資源來管理和操縱網上的輿論，有時針對國內觀眾，有時針對外國公眾，并隨著時間的推移，組織網絡部隊的主體已經從涉及操縱社交媒體網絡的輿論的軍事單位，轉變為與政府簽訂合同進行社交媒體宣傳的戰略通信公司。該項目的研究發現為社交媒體時代的輿論操縱之于互聯網治理提出了新的挑戰和命題。

新的視角與實踐：中國總體國家安全觀的提出

目前中國成為全球第一大互聯網市場，并伴隨互聯網技術的進步和智能手機的普及網民人數不斷攀升。“總體國家安全觀”正是在應對全球國際環境變化、網絡空間力量博弈以及中國互聯網發展的大背景下提出的。2014年習近平在召開中央國家安全委員會第一次會議時提出了該概念，此后，總體國家安全觀成為中國致力于互聯網治理體系建設的新的指導方向和安全治理思想，引發了研究者對“國家安全”問題新的理論解讀和闡釋。

從學者的研究來看，劉躍進將已有的政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、核安全之外加入了“國民安全”，并區分了傳統安全與非傳統安全要素。高飛認為，總體國家安全觀拓展了國家安全的外延，一是內外兼顧，強調了國家的核心價值、政治秩序、生存方式不受侵害；二是強調安全層次的多元化；三是強調安全領域的擴展，經濟安全、信息安全等納入安全范疇。鐘國安、黎宏提出總體國家安全觀最為顯著的是“命運共同體”框架的構建。前者認為總體國家安全觀是對零和博弈、絕對安全、結盟理論等舊觀念的摒棄，具有廣泛的包容性。將網絡安全與總體國家安全觀結合分析也是學者們關注的一個重要方面。吳世忠初步辨析了網絡安全、網絡空間治理與國家安全的關系，提出從網絡思維范式、網絡空間安全、技術產業創新三個方面來樹立總體國家安全觀，認為沒有網絡治理現代化就沒有國家治理體系和治理能力現代化，網絡空間對國家安全內涵外延豐富性、時空領域寬廣度，以及內外因素復雜性具有重要影響，甚至關鍵性作用，“牽一網而促全局”。從實踐層面，2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國網絡安全法》，將網絡安全提升至國家法律的高度。在總體國家安全觀的指導下，互聯網新媒體語境下的國家安全還需針對新的問題、任務和情況，不斷作出政策、法律、實踐以及學理層面的回應。

從總體國家安全觀的視角出發，新媒體語境下的國家安全問題還應探索更加完備、系統的理論構建，應從人類命運共同體與全球網絡治理體系建設的角度做出分析和展望。

第一，從媒體演化的視角，重點關注新媒體語境中國家安全問題表現出的新特征、新成因。在移動互聯網、人工智能技術不斷發展的當今世界，新媒體的外延和內涵不斷拓展，一方面傳統媒體的新媒體化重新定義著媒介的公信力，也為輿情的產生發酵提供了新的場域;另一方面，自媒體主體的泛化、新媒體技術的話語賦權，讓活躍在各類社交媒體平臺的用戶成為真正的“信息產銷一體”，群體極化、信息繭房、回音壁效應愈發凸顯。這些現象不僅重新定義著媒介形態，改變著產業業態，也重塑著社會生態。這其中產生的安全問題也隨之呈現出更為多維、縱深的面向。數據隱私、網絡情報、網絡黑產、算法倫理、網絡信息戰、輿情危機等，均成為未來值得關注的安全議題。

第二，從總體國家安全觀的視角，將新媒體語境中的國家安全問題視為是一個整體的、動態的、多元的過程，從宏觀、中觀、微觀層次關照安全問題產生過程和機理。總體國家安全觀包括政治安全、經濟安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、科技安全、信息安全等議題，在新媒體語境中這些議題不斷加速、混雜、糅合：如輿情與意識形態安全、網絡民粹主義、貿易戰爭網絡化、軍事情報與網絡空間戰、跨境數據安全、傳統文化保護等問題的背后不僅是單一領域的安全，而是關乎“總體的安全”。因此，對于這些新的問題，要以整體、動態的視角，注重剖析其過程中安全問題形成的內在機制，對其安全化過程背后的驅動力和作用模式進行抽象和歸納，以形成全面總體的認知，用以指導安全治理體系的構建。

第三，從人類命運共同體的價值視角，構建新媒體語境下的安全治理體系，凝聚在安全治理方面的更多共識和方案。安全是人類生存發展的共同追求，安全問題的治理應真正凝聚“人類命運共同體”的價值關懷，打破以往治理模式的割裂性、分區性和利益化傾向，構建基于人類可持續發展的“共商、共建、共享”的治理體系。對于新媒體語境中全球共同面對的議題，如跨境數據治理、跨國網絡犯罪、數據隱私泄露、全球網絡黑產、暗網治理、虛擬資產等問題，不同的國家地區、國際組織、非政府組織、企業公司、大眾傳媒、小型社群等多層次的行為主體都應成為治理的行動者，致力于人類未來發展的共同命運。