問題解決的信息機制及其效率
——以群眾鬧大與領導批示為中心的分析

文/韓志明

群眾鬧大與領導批示是公共治理的經典敘事，也是頗具中國特色的治理邏輯。兩者都是特殊的信息化機制，具有呈現問題、定義問題、識別問題、鎖定問題以及形塑激勵等多方面的功能。其中群眾鬧大是個人意愿（私人信息）的顯示機制，也是社會民意共同再生產的過程，主要解決的是“說真話”的問題，目的是將問題呈現和表達出來；而領導批示是領導人意志的顯示機制，可以打通官僚體制的層級隔膜和部門壁壘，督促官僚體制采取行動，主要解決的是“不辦事”的問題。由于信息是可見、可測量、可監控和可操作的要素，是社會行動的依據、介質和結果，因而也是理論分析的重要維度。

群眾鬧大與領導批示究竟意味著什么，兩者是如何相互建構起來的，是怎樣推動社會問題得到解決的？本文將社會問題解決的過程理解為是多元社會主體之間持續進行信息交換的過程，分別以群眾鬧大和領導批示及其互動關系為研究對象，探討其中信息生產的過程、信息傳遞的特性以及信息利用的途徑等，闡明其在問題解決過程中的功能及其技術優勢，然后考察官僚體制的信息機制及其失靈趨勢，進而揭示公共治理中問題解決的信息邏輯，最終提出關于公共治理信息機制及其效率的思考。

自下而上：群眾鬧大的信息生產機制及其技術優勢

改革開放四十年是中國經濟社會快速發展的時期，也是矛盾糾紛多發高發的時期。隨著改革日益進入到深水區，各種矛盾糾紛尤其是許多深層次問題凸顯出來，迫切需要黨和政府去加以解決。大部分矛盾糾紛在政府官僚體制的日常管理中得到了解決，但也有許多問題拖延不決，逐漸演變成“老大難”問題，不僅給利益相關者造成了嚴重困擾，也帶來了巨大的社會成本。

許多問題不能解決，不是問題本身不重要，不需要立刻解決，而是沒有得到充分的呈現和表達，不能成為官僚體制必須要重視的問題，最終成為“沉默”的問題。而有些問題能夠獲得解決，關鍵在于得到了卓有成效的信息化，進行了高效率的公開表達，比如人們通過“越級上訪、網絡發帖、自殺、罷工、堵塞交通、圍攻政府”等方式表達其遭遇和困境，經由新聞媒體的廣泛報道，演變成具有巨大影響的輿情事件，從而得到了及時解決。

“鬧大”即通常說的“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，泛指公民個人或集體采取激烈行動，把矛盾糾紛公開化，引起社會各方面的關注，或者是某些社會問題由小問題發展成大事件，進而推動社會力量特別是（上級或中央）黨和政府來解決問題的過程?！棒[大”現象廣泛出現在業主維權、勞資糾紛、環境抗爭、征地拆遷等矛盾糾紛較為集中的領域，體現為各種輿情事件或群體性事件，推動了相關問題得到關注和重視，但也帶來了高昂的成本和代價。

作為社會問題的直接表達，群眾鬧大的實質是為了解決問題而進行的信息支付，是在向社會公眾、黨和政府提交有關社會問題癥候的信息，表明社會問題是存在的，是非常緊急和重要的，是需要黨和政府立即采取行動去加以解決的?！靶畔⒅Ц丁本褪撬小棒[大”現象中共同的和一般性的東西，鬧大就是以問題為中心的特殊的信息再生產過程。鬧大的“大”是對于信息支付的量度，通常由信號的強度、持續的時間、參與的人數等指標體現出來。

群眾鬧大的信息生產包含三個方面的過程：首先是“痛苦表達”，行動者個體或群體搜集和整理資料，對相關信息進行編碼和加工，呈現其遭遇到的不公正經歷或境遇；其次是“共同生產”，問題信息被更多人知曉和關注，其他社會公眾（非直接利益相關者）尤其是新聞媒體積極參與，分別做出不同的反應；最后是“吸納升華”，問題信息不僅包含利益相關者的“痛苦”狀況及其程度的內容，也吸收其他社會主體的意見和訴求，特別是要升華成能夠引發社會共振的敏感主題，從而能夠進行強有力的社會動員。

問題信息及其生產的過程刻畫了利益相關者的困境、難題和痛苦，也顯示出社會公眾的關注、焦慮和緊張。問題信息不僅僅是文字的或話語的信息，也是通過社會行動（事件）體現出來的信息等。這些信息是顯示度很高的信號，能量級很大，吸引人們的眼球，牽動人心。不同于經過編碼和抽象的標準化信息，鬧大包含了主觀的和客觀的信號，很多是未經編碼或難以編碼的信息，信號是嘈雜的、粗糙的和混亂的，也是不規則的，標準化程度低，沒有統一的格式和程序，具有主觀性、個性化、多樣化和差異性等特點，甚至充滿了矛盾性。

信息是社會事實的人為量度，是社會現象的客觀表征。很多問題得不到應有的重視以及解決，不是因為這些問題不重要不嚴重，而是因為沒有能夠對問題進行恰當的表達和論證，無法引起黨和政府及其領導人的關注。所以，社會問題是由相關信息來定義的，必須要通過一些指標、焦點事件、災害、危機與符號來推動公眾和政府決策者對某些問題的關注?！棒[大”直接表明了問題所在及其嚴重性，能夠獲得社會的同情和支持，增加引起黨和政府領導人關注的概率，在信息的生產、傳遞和擴散方面具有明顯的技術優勢。

當然，就信息的賦值及其計算而言，“鬧大”既可能是誠實地表達了問題的狀況，真實地反映人們的心聲和意愿，也可能是虛張聲勢、夸大其辭，故意散布不真實甚至是錯誤的信息。由于不同問題相互之間具有競爭性，個體的“鬧大”具有越來越多的表演性和戲劇性，刻意放大個人想當然甚至是不存在的“痛苦”，企圖獲得非分的個人利益，而群體性的“鬧大”則很容易陷入群體極化，形成暴力事件，產生破壞性后果。

自上而下：領導批示的信息維度及其治理優勢

眾所周知，領導批示是中國特色的政治現象。政治生活中的批示隨處可見。批示提醒官僚體制注意解決哪些問題，或者是提出處理建議和提供具體情況，或者對提出的建議表示意見；批示不是正式的公文，規范化程度也不高，以領導的職位權力和個人權威為后盾，具有很強的執行力；領導批示是意志表達、信息交流和權力運用的重要方式，在處理具體問題上具有決定性作用。批示也是領導人交換意見和形成共識的重要方式。

信息是貫穿國家治理的主線，是國家治理體系的神經系統。龐大的官僚體系必須依賴于明確的信息來協調上下級之間、各個部門之間以及個人的活動。其中領導者居于官僚體系的頂端，批示是領導部署工作、安排任務和做出指示的重要形式，是政治回應性的體現。批示的實質是以領導人為中心的信息交流過程。由于領導人很多時候實際上并不了解具體情況，因此大多數批示都是原則性、政治性和指導性的，比如“給人民群眾一個滿意的交代”和“一查到底，嚴厲問責”等。

中國歷史上很早就形成了“以文書御天下”的治國傳統?，F代政府也通過公文來進行信息交流和溝通。領導者以書面或口頭的形式對特定問題做出回應，通常比較精簡和簡練，往往是數十上百字而已，或自上而下逐級傳遞，或向社會公眾公開。批示是領導人意志的集中體現，是有著顯著個人色彩的權力信號。領導批示或者不批示以及怎么批示，都是領導人興趣、旨趣、意志和要求的直接表達，也是領導人履行職權的方式，下級官員或相關部門必須要嚴格落實。

領導批示的信息機制及其維度主要與下述因素相關：（1）做出批示的領導人級別或地位的高低，領導的級別或地位越高，信號的強度越大；（2）做出批示的領導人數的多少以及批示的數量，人數以及數量越多，信息量就越大；（3）批示內容的詳略以及語言是否嚴厲，說明領導人的態度是否堅決；（4）批示是否及時快速，是不是親筆或親口批示；（5）得到主流新聞媒體報道的情況，尤其是報道的密度和頻次等，表明受到關注的程度；（6）批示的情形或時機等背景性情況，也增加了信息的內涵。

群眾鬧大中的信息生產者除了利益相關者，主要是社會公眾（比如網民），尤其是新聞媒體。信息是多元社會主體共同生產的結果，信息的傳播顯現出復雜的網絡結構，由此形成的信息往往是比較雜亂的信號，最后甚至無法分清誰是最重要或最關鍵的信息生產者或傳播者。信息運動的方向是無序的，但最后都指向領導人。相對而言，領導批示形成的是“一對多”的傳播結構，信號由權力中心向外“發射”出去。能夠做出“批示”的領導人往往是黨和政府的主要領導人，因此批示具有很強的針對性、實效性和約束力。這些信息構成了推動問題解決的重要元素。

大國治理的規模問題衍生了多層級的“委托-代理”鏈條，導致信息不對稱問題非常突出。各種社會問題競爭有限的治理資源，需要領導人去甄別和鎖定將要解決的問題。其中問題信息的特性決定了其可能受到關注和重視的程度，同時領導人的偏好也決定了哪些問題將會被鎖定，注意力以及其他治理資源將如何分配。領導批示表明了領導人注意力的分配，也鎖定了可能的問題。官僚體制能不能行動起來，去解決什么問題，領導批示具有決定性作用。

無論是群眾鬧大，還是領導批示，都是具有較高信息量的“焦點事件”（focusing event），建構了問題解決的歷史性契機，但兩者卻發揮著不同的信息功能，扮演著不同的信息角色?！棒[大”主要是問題信息的生產以及擴大再生產機制，關鍵意義在于打破官僚體制的信息封鎖，呈現和表達問題存在的信息。領導批示主要是鎖定需要解決的問題，表明解決問題的態度和意志。領導批示對官僚體制形成督促和問責壓力，提高問題解決的效率。

當然，領導對群眾鬧大的批示，屬于“個案批示”的范疇。對群眾鬧大事件的反應，大多是事后的反應。不是所有的群眾鬧大都能得到領導的“批示”。但即便是領導人沒有白紙黑字言之鑿鑿的批示，也不表明領導人就沒有關注，沒有采取應對措施。這其中存在著很大的不確定性。

由內而外：官僚體制的信息失靈及其矯治途徑

人們通常將群眾鬧大與領導批示看成是互不相干的兩回事。實際情況往往是，群眾鬧大是為了祈請（上級或中央）領導人出面來解決問題，是為了激活黨和政府相應級別的權威性行動，而許多領導批示就是針對群眾鬧大而做出的反應，是群眾鬧大取得的重要成果。兩者以獨特的信息機制遙相呼應，重建了群眾與領導之間的關系，打破了官僚體制壟斷的信息格局，拷問其動機、職責和能力，倒逼其解決問題。

群眾鬧大與領導批示共存于大國治理的情境中。大國治理最重要的挑戰就是治理規模及其產生的治理負荷。管理決策的基礎是信息或者數據。管理者不直接處理具體的人事物等，而主要是通過處理信息來做出反應，因此大國治理的直接難題就是如何提供準確的信息以及根據信息來做出抉擇。這包含了兩個重要的操作性問題：（1）有沒有問題？是什么問題？問題嚴重不嚴重？也就是問題是如何表現出來的；（2）什么是重要的問題？是不是立刻去解決這些問題？也就是識別和鎖定需要解決的問題。

官僚體制是公共治理的實際操作者，大量存在推諉、扯皮、失責、不作為以及權力的缺位、越位和濫用等問題。為什么有些事情被提上了議事日程，得到了及時的解決，而另一些卻沒有？“政策窗口”什么時候才能打開？政府及其官員什么時候去解決什么問題，通常是按照官僚體制既定的信息機制以及行動議程按部就班地進行的。議程的建立是一個多元競爭的過程，受到時間、資源、信息和意愿等因素的影響，政府官員無法同時考慮所有問題甚至是大部分問題，最終只有一小部分問題能被提上政策議程。

公共治理的過程是信息的呈現、傳遞及其利用的過程，必須要充分了解和掌握相關的信息，才能做出恰當的選擇和行動。但在官僚體制常規化的信息處理過程中，信息自下向上逐級進行傳遞，縮減信息是官僚部門信息溝通程序中的核心部分。各級政府（及其職能部門）將各種情況編碼和抽象為不同型號（類型或等級）的信息，通過科層制渠道逐級上報，直到最高的權力等級。根據公文處理的常規，各級政府一般不得越級行文、越級上報，各級決策者也依賴正式渠道傳遞的信息來做出反應。

官僚體制就是一個等級化的通訊網絡。信息不對稱問題廣泛存在，正式的信息溝通大多是不完善的。個體官員往往對通過他們流轉或加工的信息進行歪曲，特別是下級政府及其官員具有顯而易見的了解具體情況的信息優勢，也具有策略性傳播信息的內在激勵，可以利用信息來達到特定的目的。對此，官僚體制除了應用更為靈敏而高效的信息技術，提高信息處理和傳遞的效率，就是建立競爭性或多樣化的信息渠道，比如歷史上的風聞奏事和現代的新聞媒體等，以獲取不同性質的信息，降低信息歪曲或失真的程度。

官僚體制也是領導與群眾間關系的紐帶和橋梁。領導和群眾分別居于官僚體制的兩端，通過官僚體制提供的信息而進行遠距離的互動。當官僚體制常規化的信息機制出現失靈，社會必須要尋找到其他的方法來生產和傳遞信息。就此而言，群眾鬧大與領導批示就在官僚體制之外形成了公開的和直接的交流互動，由官僚體制之外的行動者去尋找解決信息問題的答案。由此也就將信息表達及利用的權力交給了領導和群眾，避免了官僚體制的信息機制可能存在的損耗、歪曲和失靈。

在群眾鬧大的過程中，問題信息是其中的主線，信息的標準化程度低，可參與性程度高，不同的人以不同的方式參與進來，推動了信息的擴大再生產，也實現了社會權力的再生產，形成了具有內在激勵的社會反饋。領導批示作為權力的信號機制，是定義和鎖定問題的重要環節，不僅重申了領導與官僚體制的關系，也再建了領導與群眾的聯系。兩者相互指向，在質疑和拷問官僚體制上找到了“共同語言”，形成了臨時性的“聯盟”，具有典型的治理含義。

就問題解決而言，群眾“鬧大”以當事人“自力救濟”的途徑提供了問題解決的基礎信息，告訴人們需要解決的問題究竟是什么，是如何產生的，是不是很嚴重，是不是亟需解決等；而領導批示則是識別和鎖定問題，給出了關于如何應對和處理的權威性指示，要求下級政府及其官員嚴格落實，形成了解決問題的關鍵動力。不得不承認，在群眾鬧大的條件下，“領導批示”往往是解決底層問題最直接的手段。這無疑也是中國特色的問題解決邏輯，包含了理解國家治理過程的重要線索和特殊密碼。

總之，群眾鬧大與領導批示都是國家治理中的特殊信息機制，兩者都是個人意志表達的重要方式，（再）生產并傳遞了特定的信息，對于解決特定的社會問題提供了高效的途徑。群眾和領導是具有能動性的重要行動者，從不同向度向官僚體制提出要求，施加了內外和上下雙重的約束，從而有利于維持官僚體制與民主治理之間的動態均衡，提高公共治理的效率。進一步說，群眾鬧大與領導批示的組合，呈現、識別和鎖定了需要解決的問題，推動官僚體制去解決問題，也是民主治理的特殊形式，在實現個案正義方面具有標桿價值。