拉美、加勒比地區非正規部門述要

盧潔

非正規部門的存在是整個拉丁美洲以及加勒比地區的一個共性特征，構成了該地區大多數國家經濟社會生活的一部分。本文從非正規部門的概念出發，重點探討拉美、加勒比地區非正規部門的成因及發展現狀、各國政府采取的相關措施以及非正規部門對拉美社會經濟發展產生的積極與消極影響。

非正規部門的存在是整個拉丁美洲以及加勒比地區的一個共性特征。它的根源可以追溯到殖民地的時代，直到今天，非正規部門經濟、就業仍是該地區大多數國家經濟社會生活的一部分，影響著千千萬萬拉美人的生活。所謂“非正規”，不僅僅是指商品生產、服務提供等經濟過程，在許多情況下，個人關系、當事人之間的協議或社會、商業、文化活動的規劃也都可以劃分到非正規性框架內。盡管非正規部門在拉美由來已久，直到上個世紀八十年代才引起拉美學術界的廣泛研究與關注。

非正規部門的概念簡述

關于非正規部門的概念界定，自二十世紀六十年代此項研究初興起就一直存在爭議，且至今仍未達成共識。目前，受眾較廣的理論基本可分為以下三種：

國際勞工組織提出的概念。國際勞工組織于1972年在肯尼亞報告中首次官方采納了非正規部門的概念，并于1993年在國際勞工統計大會上從特征總結的角度進一步完善了其概念界定，認為非正規部門具有以下特征：經營規模小、生產要素（尤其是勞動與資本兩大要素）之間界限模糊、生產組織方式呈現勞動密集型低投入低技術特征、勞動關系基于個人社會關系等等。國際勞工組織拉美加勒比區域就業規劃處（PREALC）指出，非正規部門的產生是城市化過程中過剩勞動力無法進入正規部門就業、力求自給的結果，但最終會被正規經濟所替代。

新馬克思主義學派提出的概念。上個世紀八、九十年代，新馬克思主義者在對馬克思主義的繼承與修正的基礎上逐漸形成獨立的理論學派。該學派認為非正規經濟并不是有明確界定的部門，因此引入“非正規經濟”的概念取代“非正規部門”一詞。正規經濟之間的關系也并非是二元對立的，相反，兩者之間存在一定的結構聯系，非正規經濟是對正規經濟的一種補充，過剩勞動者通過非正規經濟活動得以維持生計，同時非正規經濟也為正規的國有企業降低成本提供了可能性（正規企業通過分包等方式讓非正規部門承擔部分工作）。

埃爾南多·德·索托（Hernando de Soto Polar）提出的概念。1986年，秘魯著名經濟學家德·索托發表了關于非正規部門的研究成果，在《另一條道路》中，他深刻地解讀了秘魯非正規交通、住房、商業部門的特點，通過數據表明在這些行業中非正規部門的效率、生產率均高于正規部門。簡而言之，德·索托觀點的形成是基于其對拉美地區非正規部門的長期研究，他提出了看待非正規部門的另一個角度，肯定了非正規經濟對于促進社會經濟發展及增強其活力的積極作用，認為非正規部門是運作在法律之外的部門，但區別于犯罪活動，非正規活動是用非法手段達成合法性目的。

相較而言，國際勞動組織依據大量調查數據對非正規部門提出的概念界定更為詳細、明確;新馬克思主義則從生產關系的角度提出了看待非正規部門的新視角;德·索托的觀點雖然不夠全面，卻也是從實際數據中得出的符合拉美國情的結論。以上三種理論各有側重且均有理有據，筆者認為，在分析某個地區的非正規部門，還需結合其地理差異與特定表現形式，具體問題具體分析。

本文所采用的“非正規部門”系國際勞工組織提出的概念，對該部門的界定也與拉美加勒比區域就業規劃處的定義相吻合，即非農業/城市非正規部門，包含除專家或技術人員以外的自營就業者或獨立工人、無薪工人（住戶企業的家庭成員或學徒）、員工數少于五人或十人的微型/小型企業的有償雇工及雇主、家庭服務就業者。但在此需要特別指出的是，下文提到的“非正規就業”與“非正規部門”的定義在嚴格意義上講是有區別的，前者是從工作性質上作界定，而后者則是根據生產單位特點對企業加以分類。簡單而言，非正規就業橫跨正規與非正規兩大部門，包含非正規部門的自我雇傭型就業（雇主、獨立工人）、非正規企業（住戶企業、微小型企業）的雇員以及受雇于正規企業或家庭的非正規工資型勞動者（例如家政服務人員、企業外包工等等）。但由于2002年后，國際勞工組織統一采用非正規就業的統計范疇，故本文引自該組織的數據均為“非正規就業”比率。

拉美、加勒比地區非正規部門

拉美、加勒比地區非正規部門的現狀及特征。

20世紀八十年代到二十世紀末，非正規部門就業在拉美國家普遍呈增長趨勢;二十一世紀以來到2009年，拉美各國非正規部門就業的比重變化幅度不大，原本非正規就業比重較高的國家，比率在緩慢下降;而從國際勞動組織提供的數據來看（見表1），2009年到2013年間，拉美地區的非正規部門就業比率基本呈緩慢下降趨勢，盡管有個別國家的比重在某一時期有小幅度上升，但總體上看，2013年各國的非正規就業形勢較之2009年均有所緩解。事實上，二十一世紀初以來該地區的經濟高速增長對創造就業機會、提高勞動力質量、降級非正規就業率創造了有利條件，一些國家在九十年代左翼政府的領導下在規范勞動力市場、對工人進行正規化培訓、加強工會力量等方面，盡管如此，拉美地區的非正規勞動力仍有著龐大的基數。

2017年，國際勞工組織更新了拉美地區非正規就業的分析，研究發現2005至2012年間，該地區非正規就業在城市總就業中的比例明顯逐年減少，但自2013年起這一下降趨勢有所波動，特別是在2014年至2015年之間（見表2），這與拉美經濟減速周期的初現端倪有一定關聯;2016年拉美地區的非正規就業數據顯示，拉美、加勒比海地區非農業勞動力中非正規就業比率為49.0%，數據較2013年的46%有所增長。當然，該組織同時指出現在判斷拉美地區非正規化水平是否會穩定在近幾年的數值附近還是會繼續惡化還為時尚早。

表1拉美、加勒比地區部分國家非農業勞動力非正規就業的比重

數據來源： Organización Internacional de Trabajo， Programa de la OIT para la Promoción de la Formalización en América Latina y el Caribe： https：//www.ilo.org/americas/programas-y-proyectos/WCMS_614453/lang--es/index.htm.

表二 2009 - 2015年拉丁美洲非農業勞動力非正規就業與城市地區非正規部門占全部就業人口的比例

圖表引自：Organización Internacional de Trabajo， 2017 Panorama Laboral ： América Latina y el Caribe， P.46.

目前，在拉美、加勒比地區，非正規就業比例最高的是中美洲（58.0%）和加勒比地區（57.6%）。從國家層面來看，非正規收入者的比例跨度較大，從烏拉圭的24.5%到洪都拉斯、危地馬拉、尼加拉瓜的將近80%、玻利維亞的80%以上。縱觀整個拉美、加勒比地區包括哥斯達黎加、哥倫比亞、巴拉圭、秘魯、智利等等十幾個國家在內的關于非正規部門及相關政策的報告，可以總結得出該地區的非正規部門發展普遍呈現出以下特點：

非正規勞動力的就業集中性較強。該地區非正規工人大部分都集中在微型企業或個體企業，且接受的教育水平普遍較低;在某些國家，例如烏拉圭和哥倫比亞，非正規工人集中在較低技術的部門，而委內瑞拉的相關報告中則強調該國的非正規現象主要集中在城市。但需要指出的是，目前，非正規部門就業中存在投身于高技術新興行業、接受過高等教育的勞動力，其中不乏自營就業者。

非正規勞動力的薪資水平因工作類型不同而有較大差距。總體而言，投身于非正規部門的就業者平均工資較低，但其中雇主或自營就業者的平均勞動收入與正規部門的受薪勞動力相差無幾。例如，在巴拉圭非正規工人的平均收入幾乎不超過最低工資;而在智利，雇主或自營就業者的平均收入水平與正規部門就業者相當，也幾乎是非正規部門中其他勞動者收入的兩倍。

非正規勞動力中女性勞動力的比例增加，且有相對穩定的增長趨勢。相較而言，男性比例趨于穩定甚至下降。 根據2016年國際勞動組織的統計數據，拉美、加勒比地區女性非正規工人占全部就業人員的54.3%，略高于男性比例的52.3%。這種趨勢有助于延長青少年接受教育的年限，從而減少了非正規部門中青少年的比例，同時，隨著時間的演進、人口年齡階層的變化，高年齡層的非正規勞動力比例也會隨之增加，但令人擔憂的是，目前該地區非正規就業人口仍具有明顯的低齡化特征，15-24歲未成年人口中非正規就業的占比為62.4%，明顯高出成年人（52.5%）。

總而言之，拉美、加勒比地區非正規就業的形勢在2014、2015年前呈向好趨勢，但近年來受經濟減速的影響，非正規就業比例有所上升。從非正規就業者的基數、規模、薪資水平、年齡分層等等情況來看，拉美的就業正規化仍有很長一段路要走。

拉美、加勒比地區非正規部門的潛在成因。《拉丁美洲非正規部門與公共政策》一書以國家為單位詳細分析了阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞等十三個國家的非正規部門的現狀、非正規就業群體界定、政府采取的正規化政策等內容。在這本書中，關于每個國家非正規部門的成因都作了簡要分析，共有的成因可以歸納為以下幾個主要方面：

高度非正規性是政府對正規部門監管過度、公共服務供給不足或質量不高的結果（危地馬拉，墨西哥，哥倫比亞，秘魯，巴拉圭），這加劇了正規和非正規部門之間的勞動力成本差距。政府制定了一系列薪資、保險等等各種制度用以保護員工的合法權益，這大大增加了正規部門企業的勞動力成本支出，許多企業為此與就業者簽訂短期合同，造成勞動力的高度流動性，大量就業者為擺脫失業、半失業狀態而轉入非正規部門謀生。

非正規部門的合法性成本過高（哥斯達黎加、巴拉圭、智利）。部分國家制定的法律、法規無法覆蓋到對微型和小型企業，程序的復雜性和渠道的缺乏成為這些企業正規化的主要障礙，注冊成為正規企業需要付出高昂的時間、金錢成本（拉美地區腐敗作風嚴重，政府相關部門借機索取高額賄賂）。

非正規文化根深蒂固（智利，哥斯達黎加、厄瓜多爾）。拉丁美洲非正規部門的存在可追朔至殖民時期，當地居民對此早已習以為常。而在進口替代工業化時期，農村勞動力大量向城市遷移，造成了巨大的城市就業壓力，過剩的城鄉移民不得不轉入非正規部門解決就業問題;之后的幾十年里，拉美的過度城市化愈演愈烈，在此影響下非正規就業也異常膨脹。當然，也有政府對法律、法規宣傳力度不夠的因素在內，許多小型和微型企業家由于不了解注冊和報價的程序而放棄了正規化嘗試。

非正規部門本身具有就業方式與工作時間靈活、對學歷要求較低的特點。玻利維亞篇的相關章節中強調許多就業者認為非正規部門能夠提供適合其需求和能力的勞動力輸出形式，女性就業者（尤其學歷不高、出身貧苦的女性）也滿意于非正規部門就業，很多人表示非正規勞動可以使她們更靈活地掌握時間，便于顧家或同時承擔幾份工作。近年來，自營就業備受青睞，也受到上述因素的影響。不僅僅受年齡、學歷、技術限制的就業者選擇自營就業，許多高學歷、高技能的勞動者也樂意投身非正規部門自主創業，擺脫時間不自由、受上司桎梏的苦差，靈活機動地安排自己的工作任務。

非正規就業應對政策。在制定公共政策時，各國政府都必須解決的首要問題在于非正規部門的界定以及理清非正規就業群體未進入正規部門的原因。正如前一節所示，非正規部門的形成受到政策、法規、文化、自身特征等等各種因素的影響。因此，大多數國家在制定就業正規化政策時，都需要把調整法規使之適應微型、小型企業以及獨立就業等等特定情況、實時監測非正規勞動者狀況、以及迫切提高教育質量和實施培訓機制等種種因素考慮在內，有針對性地緩和非正規就業形勢。以《拉丁美洲非正規部門與公共政策》一書為參照，縱向對比各國采取的應對措施，其中主要提到以下幾項政策：

縮小正規和非正規部門之間的勞動力成本差距。不能僅依靠保險、帶薪休假等特殊制度或者單純打壓非正規部門就業，而是要切實增強正規受薪崗位的吸引力，盡可能多地創造就業崗位吸納勞動力。

通過法律、法規的制定，對微型企業家等各類就業人員進行明確界定分類;充分發揮微型、小型企業在擴大就業方面的發展潛力，對這些企業的發展提供政策扶持;制定永久性政策，避免隨意更改游戲規則的政治機會主義。

降低微型、小型企業的合法性成本，簡化其正規化程序，鼓勵這些企業進行正式注冊。同時，建立更完善的政府職能部門監督機制，避免腐敗現象侵蝕正規化政策成果。

提高教育質量，加大對非正規就業者的教育、技能培訓力度。拉美、加勒比地區的非正規部門就業群體的其中兩個突出特點在于其超高的青少年就業者比例以及該群體中低學歷、低技術就業者的比例，提高教育、技能培訓質量顯然是一項利在千秋的針對性政策。

以上幾項政策是重合度比較高的拉美、加勒比國家為就業正規化制定的政策，主要從修訂法規、改善正規部門、鼓勵微、小企業發展、加強教育、培訓等角度出發進行細化。當然，各國政府為應對非正規部門、非正規就業還根據自身國情制定了許多其他政策，在此就不再一一列舉。

對拉美、加勒比地區非正規部門影響的幾點思考

自“非正規部門”、“非正規就業”、“非正規經濟”等一系列概念誕生起，國際上對這些非正規現象產生的經濟、社會等各方面影響一直都褒貶不一，難以達成共識。近年來，拉美、加勒比地區非正規就業率一直居高不下，甚至有繼續惡化的勢頭，筆者認為，非正規部門對拉美社會發展既有積極作用，也有消極影響。

非正規部門的積極作用主要體現在三個方面。

緩解就業壓力。國際勞工組織發布的數據表明，2016年拉美、加勒比地區農業和非農業非正規就業率為53%，相當于1.4億勞動者。而該區域37.4%的非正規就業機會存在于非正規部門內; 正規部門僅占11.6%，而其余4.1%的非正規部分則對應于家庭就業。這些數據表明，該地區非正規部門為吸收就業的主要部門，在失業率較高的情況下（該地區2017年失業率為8.4%），非正規就業對降低公開失業率、緩解就業形勢起到了積極影響。

提高貧困家庭收入。盡管非正規部門的就業者平均工資較低，普通非正規就業者工資水平與正規部門收入不可相提并論，平均勞動時間也比正規部門要長，但比起失業、半失業狀態，他們至少能夠保障基本的生活需求，這也對維持社會穩定起到了一定的積極作用。

通過市場競爭的方式，一定程度上激發經濟活力。非正規部門生產、提供的產品或服務通過商品交換的方式流通到市場上，與正規部門進行市場競爭。盡管從法律角度來看，這種交換方式是非法的、非正規的，但不得不承認，某些非正規生產單位的創新性一定程度上可以刺激正規部門生產質量與效率的改善，從而改善經濟狀況。

盡管非正規部門在就業、拉低貧困率方面具有一定的積極影響，但同時，它也給社會發展帶來了一些不利因素。

降低就業質量，惡化就業環境。非正規部門存在剝削員工、雇傭童工、惡意壓低勞動者工資等惡劣現象，同時，勞動條件不合格、缺乏基本社會保險等問題也嚴重影響著非正規就業者的勞動環境。過度城市化問題給本就不豐富的就業市場帶來愈來愈多的勞動人口，但無論是正規部門還是非正規部門的就業機會增長速度卻遠遠慢于勞動力過剩的速度，這意味著基數愈發龐大的勞動力躋身于崗位有限的非正規部門，最終導致該部門勞動者的平均收入水平下降，就業質量進一步降低。

擴大社會不公平和收入差距。非正規部門的形成一部分原因在于社會貧困與收入不平等，但是同時，其存在又反過來加劇了社會不公平與收入差距：在社會不平等程度較高的情況下，貧困人口在不完善的勞動力市場框架中難以適應該市場的生產力，付出的勞動時間加長，勞動力價格愈發貶值，反過來又促使家庭中更多的低技能、低學歷勞動力（女性、青年）投身于非正規行業，最終致使社會不公平和收入差距擴大。

引發一些社會問題。例如，對政府征收、監管稅費造成一定困難：衛生、教育、安全、運輸等服務類公共福利需要大量的資金支持，這些資金主要來源是公民稅收，而非正規就業者通過各種方式避稅逃稅。然而，這些非正規勞動者需要享受同樣的公共服務，未征收的稅收會影響服務的質量和數量，從而產生社會問題。類似的社會問題還有政府對小型生產單位監管困難、部分非正規企業生產銷售違禁品等等，在此不再一一贅述。

從文章中列出的各項數據來看，拉美、加勒比地區各國仍面臨嚴峻的非正規就業形勢，非正規就業率居高不下且有惡化之勢。同時，在法律體系不完善、政府監管不力、非正規部門自身特點等等多方面因素的共同作用下，該地區的非正規部門發展普遍呈現出就業集中、非正規部門平均收入較低、非正規女性與青少年勞動者比例超高、就業者低學歷、低技能等等共性特征。

目前，非正規問題已經引起了拉美、加勒比各國政府與公民的廣泛關注。從制定的應對政策來看，大多數國家已經不再對非正規部門與非正規經濟進行抵制與徹底肅清，將其排斥在現在經濟之外，而是對其發展持一定的鼓勵態度并積極引導其正規化，這也反映了經濟的不斷開放對勞動法規以及各類經濟活動提出的更具靈活性的要求。當然，盡管非正規部門的發展無可避免地引發了一些收入差距、就業質量、逃稅漏稅等多方面的問題，但我們不得不承認它也對緩解就業壓力、拉低貧困率、推動經濟發展等方面產生了一定的積極作用。

總而言之，拉美、加勒比地區的非正規部門的正規化依舊任重而道遠，各國政府應盡量克服相關政策制定方面的障礙，不斷加強對非正規部門的監管與引導，揚其長避其短，推動其健康地、有度地發展。