聯合國《相互依存的數字時代》報告解讀

□ 文 郭 豐 胡正坤 秦 越

2019年6月10日，聯合國數字合作高級別小組公開發布《相互依存的數字時代》工作報告，從建立包容的數字經濟和社會，促進人類和機構能力建設，保護人權和人類自主性，建立數字互信、安全和穩定，以及升級全球數字合作機制等五個方面，為促進全球數字合作提出11條建議。“高級別小組”由聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯親自召集成立，其工作內容有著指向意義，將對聯合國層面有關全球互聯網治理的政策進程和行動舉措產生較大影響，相關動向值得密切關注和研究。

一、聯合國數字合作高級別小組與《相互依存的數字時代》報告

聯合國數字合作高級別小組（簡稱“高級別小組”）于2018年7月12日在聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯的召集下成立，其主要任務是促進各國政府、企業、民間社群、國際組織、技術和學術界以及其他利益相關方在數字空間的合作。18名來自不同背景的政策和技術領域的專家（見附件1），在阿里巴巴集團董事局主席馬云和蓋茨基金會聯合主席梅琳達·蓋茨（Melinda Gates）的共同帶領及秘書處執行主任阿曼迪普·辛格·吉爾（Amandeep Singh Gill）和約萬·庫爾巴利亞（Jovan Kurbalija）的共同支持下，開展了共計125場咨詢和交流活動，聽取了來自不同利益相關方的意見和建議，經過高級別小組成員的討論和研究，最終形成《相互依存的數字時代》報告。

2019年6月10日，高級別小組向聯合國秘書長提交此報告，同時在網上公開發布。報告從建立包容的數字經濟和社會，促進人類和機構能力建設，保護人權和人類自主性，建立數字互信、安全和穩定，以及升級全球數字合作機制等五個方面，為促進全球數字合作提出11條建議（見附件2）。同日，高級別小組召開了在線交流活動，聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯，高級別小組聯合主席馬云和梅琳達·蓋茨就報告發布與各界展開交流互動。

二、《相互依存的數字時代》報告體現了聯合國關于互聯網治理的政策動向

（一）著重強調了“數據公域”、“數字公域”、“數字公共產品”等概念

報告呼應了近兩年廣受關注的“數據公域”、“數字公共產品”、“數字公域”等概念。“數據公域”是指在醫療、農業、環境保護等領域實現全球數據共享，通過大數據分析，解決人類面臨的共同問題。“數字公域”是指在數字空間劃分出類似于公海的國際社會共同管轄的領域。

“數據公域”和“數字公域”最初出現在2018年世界政府峰會（World Government Summit），之后又在2018年國際電信聯盟良性人工智能峰會（ITU AI for Good Summit）中引起廣泛討論。兩者的主要區別在于：“數據公域”側重于數據全球共享可以發揮最佳效應的領域，而“數字公域”則側重于需要通過全球性的政策、標準和規范來進行有效協作、管理的領域。

“數字公共產品”被高級別小組定義為免費、開放的數字技術和內容，高級別小組還建議成立“數字公共產品共享平臺”，用于幫助人們發現、參與、投入、建設“數字公共產品”。

為了推進上述概念的落地，報告提出“數字公域架構”，旨在通過為政府、民間社群、企業等搭設多利益相關方對話軌道，制定技術模型、問責和可信標準。“數字公域架構”將設年會制度，年會僅作為討論和咨詢平臺，不包括決策機制。

（二）提出“升級版I G F”（Internet Governance Forum+），推動IGF作出機構調整

報告提出了對現有聯合國IGF的調整和改進建議，主要體現在以下幾個方面。一是將多利益相關方咨詢組（Multistakeholder Advisory Group）的名稱變為咨詢組（Advisory Group），主要職責不變，但取消了人數限制，且將任期改為3年。咨詢組成員依然由聯合國秘書長任命，但強調了成員國要發揮建議作用。二是提出新增合作加速機制，用于搭設工作渠道，促進各方就所關心的具體問題開展合作。三是設立政策孵化機制，將對話平臺形成的共識孵化為決策平臺可以采納的政策與規范。四是新增觀察和支持平臺，用于引導數字政策支持請求，協調能力建設活動，搜集和分享最佳實踐等。五是提出將IGF秘書處與聯合國秘書長辦公室建立直接工作聯系，反映出聯合國秘書長希望親自抓IGF相關工作的意愿。

（三）制定“全球數字互信和安全承諾”，推動形成數字空間國際規范

高級別小組呼吁各方在聯合國政府專家工作組（UN Group of Government Experts）和開放工作組（Open-Ended Working Group）等機制現有工作基礎上，合作制定“全球數字互信和安全承諾”。報告指出，全球的經濟和政治制度的安全與穩定越來越取決于數字空間的安全與穩定，而數字空間的安全與穩定取決于政府、企業以及其他利益相關方是否遵守數字空間行為規范。雖然一些利益相關方和國家試圖建立此類規范（如《巴黎網絡空間信任和安全倡議》等），但這些嘗試一直因缺乏主要國家的支持難以形成體系，且缺少執行機制。究其原因，高級別小組認為在于政府間缺少互信，而形成數字互信則必然要求各方有規可依、有矩可循。機制方面，報告提出建立“分布式共同治理架構（Distributed Co-Governance Architecture）”，利用現有機制，形成新的合作機制，實現全球治理體系向數字空間拓展，其主要功能在于推動形成數字空間國際規范，但不具備決策功能。

（四）其他提議

第一，明確指出多利益相關方主義和多邊主義可以共存，真正的挑戰在于如何使兩者互為補充。因此，高級別小組建議啟動改進全球數字合作機制的公開咨詢流程，探索適應數字時代要求的國際合作機制。第二，建議聯合國秘書長任命一位科技專員，并成立地區和全球數字援助平臺以幫助政府和民間社群更好地理解數字問題。第三，重申線下人權同樣適用于線上空間，并建議將數字維度納入國家人權報告機制，將數字包容度標準納入國際組織年度報告。同時，敦促聯合國秘書長促進廣泛討論，研究如何將現有國際人權保護協議和標準應用于新興數字技術。第四，強調系統開發者應對智能自動系統的行為負責。

三、從全球互聯網治理維度的解讀

（一）報告影響分析

高級別小組由聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯親自召集成立，其工作內容有著指向意義，在很大程度上可將這份報告看作古特雷斯未來幾年關于互聯網治理的“施政方針”，將對聯合國層面有關全球互聯網治理的政策進程和行動舉措產生較大影響。考慮到聯合國秘書長對高級別小組工作的支持，此報告有望提交9月份聯合國大會討論。一旦聯大予以討論并形成決議，聯合國各層面將對報告所提建議進行落實，報告的影響力將進一步提升。

“數據公域”、“數字公域”和“數字公共產品”，這些概念反映出在一些領域實現全球數據共享的訴求。互聯互通、共享共治能為傳播人類經驗、解決人類共同面臨的諸多問題創造條件，預計聯合國層面將繼續就數據共享開展討論。但面對全球范圍內“網絡主權”意識上升的大背景，上述概念的深入討論及實踐將對各國網絡信息安全、行業監管帶來影響，因此將會面臨一定阻力。總體上來看，“升級版IGF”方案意在推動聯合國IGF從“清談館”向政策制定機構邁進，試圖調動各成員國的積極性，吸引各成員國的廣泛參與，在全球互聯網治理政策制定中發揮更大作用。

值得注意的是，在報告初稿的表述中，各成員國對“升級版IGF”中的人事任免擁有廣泛的建議權，而發布版報告最終刪除了相關表述，更多強調所有利益相關方繼續發揮建設性作用。報告終版與初稿相比，多邊主義的“調門”有所降低，一定程度上反映了高級別小組及聯合國內部對于政府在互聯網治理中發揮的作用存在分歧。報告提出制定“數字互信和安全全球承諾”，如果成功推出，將是繼《日內瓦宣言》和《突尼斯議程》之后，聯合國層面出臺的關于全球互聯網治理的又一份綱領性文件，有望進一步規范各方在網絡（或數字）空間的行為，產生全球示范效應。值得觀察的是，“數字互信和安全全球承諾”未來的定位是約束性文件還是倡議類文件。如果是前者，磋商難度將呈幾何級上升，各方也將展開長期博弈。

整體來看，報告雖然就促進國際數字合作提出了不少新概念和新機制，但缺乏深入剖析和論證，邏輯主線和切入點有待明確，高級別小組后續意見以及聯合國秘書長對此報告的評價和處置值得觀察。

（二）幾點建議

一是建議持續關注國際社會對報告的反響，以及聯合國層面的后續流程，并適當發表或提交評論意見，積極跟蹤、深入研究全球互聯網治理體系變革趨勢。

二是建議行業專家就“數據公域”、“數字公域”、“數字公共產品”等概念以及“全球數字互信和安全承諾”展開討論，就其現實意義進行研究。

三是建議國內互聯網社群積極跟進聯合國IGF的改革動向，持續參與“升級版IGF”的相關討論，積極參與“升級版IGF”新機制的相關活動。

附件1

附件2

《相互依存的數字時代》報告從五個方面提出的11條建議

一、建立包容的數字經濟和社會

1A：我們建議，截止2030年每個成年人都應擁有負擔得起的數字網絡接入以及數字化的金融和健康服務，這是實現可持續發展目標的重要手段。這些服務應防止被濫用，遵守新興原則并參照最佳實踐，比如提供選擇加入和退出功能，并且鼓勵公眾參與討論。

1B：我們建議由廣泛的多利益相關方聯盟創建一個平臺，由聯合國參與，以尊重隱私的方式，在涉及可持續發展目標的領域共享數字公共產品、吸引人才和匯集數據。

1C：我們呼吁私營部門、民間社會、各國政府、多邊銀行和聯合國采取具體政策為女性和傳統上邊緣化群體提供全面普惠、平等的數字化機遇。世界銀行和聯合國等國際組織應該加強研究并采取行動，解決婦女和邊緣化群體在普惠和平等的數字化進程中面臨的障礙。

1D：我們認為亟需制定一套數字包容性指標，用以衡量全球范圍內的進展，其中應包含聯合國、世界銀行、其它的多邊開發銀行和經合組織等在其年度報告中按性別分列的數據。在此基礎上可制定相關的戰略和行動計劃。

二、促進人類和機構能力建設

2：我們建議建立區域性和全球性的數字技術服務平臺來幫助政府、民間社會和私營部門理解數字化問題，提高能力開展應對數字技術社會和經濟影響的合作。

三、保護人權和人類自主性

3A：鑒于人權完全適用于數字世界，我們敦促聯合國秘書長在整個機構重新審視在新興的數字技術中如何適用現有的國際人權協定和標準，并邀請民間社會、政府、私營部門和公眾提出關于如何在數字時代積極透明地應用現有人權規則的意見。

3B：面對日益嚴重的人權和安全威脅（包括兒童在內），我們呼吁社交媒體企業同各國政府、國際和當地民間社會組織以及人權專家合作，充分理解并回應對現有的或潛在的侵犯人權行為的關切。

3 C：我們認為自主智能系統的設計應能夠解釋其決策的邏輯，并且人類要對其使用負責。對人工智能系統合規性的監控和認證應以工程學和道德標準來審核，這些標準應由多個利益攸關方通過多邊合作的方法制定。生死攸關的事宜不應交由機器來決定。我們呼吁多方利益相關者加強數字合作，共同思考如何在不同的社會環境中設計和應用關于自主智能系統的透明和無偏見的標準和原則。

四、建立數字互信、安全和穩定

4.我們建議制定《全球數字互信與安全承諾》，來塑造共同的愿景，確定數字穩定性的屬性，闡明并加強對技術負責任地使用的規范，并提出行動重點。

五、改善全球數字合作

5A：我們建議，聯合國秘書長的當務之急是主持召開一個靈活開放的磋商進程來發展完善全球數字合作機制，可將第四章中討論的選項作為起點。我們提出了一個初步目標，建議2020年通過《全球數字合作承諾》慶祝聯合國成立75周年華誕，完善全球數字合作框架，承諾中應包含共同的價值觀、原則、理解和目標。在這一過程中，我們理解聯合國秘書長可能任命一名技術問題特使。

5B：我們支持通過多利益相關方“系統化”的方法進行合作和監管，該方法應適應性強、靈活、包容普惠并能夠適應快速變化的數字時代。■