基層人民銀行普惠金融政策落地審計思路與方法

魏茹

普惠金融是面向小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，立足機(jī)會平等和商業(yè)可持續(xù)，以可負(fù)擔(dān)的成本，為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。2015 年國務(wù)院發(fā)布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》對普惠金融作出了概念性界定，確立了推進(jìn)普惠金融發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)。

一、普惠金融政策落地審計的必要性

普惠金融是貨幣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，深度解決特定群體金融供給與需求問題，是一項(xiàng)多方發(fā)力、整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作。遵循市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)，聯(lián)動人民銀行、金融機(jī)構(gòu)、銀保監(jiān)、金融辦、財政、民政、保險、扶貧辦等政策和舉措跟進(jìn)，立足機(jī)會均等和商業(yè)可持續(xù)性，縮小貧富差距，減少金融排斥，使社會各階層尤其是特定群體獲得需要的金融服務(wù)，以此促進(jìn)社會和諧和經(jīng)濟(jì)增長。人民銀行承擔(dān)著普惠金融口徑相關(guān)配套政策制定，運(yùn)用貨幣政策和政策工具，調(diào)節(jié)信貸資金投向、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，建立并運(yùn)作普惠金融協(xié)調(diào)工作機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村信用信息體系建設(shè)，推進(jìn)貧困地區(qū)支付環(huán)境建設(shè)，普及金融知識，提升金融素養(yǎng)，維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，對接普惠金融、國家扶貧攻堅和金融精準(zhǔn)扶貧，發(fā)揮數(shù)量型和價格型貨幣政策工具功效，實(shí)施差異化監(jiān)管，促進(jìn)金融服務(wù)水平提升等重任。開展普惠金融政策落地審計意義深遠(yuǎn)，責(zé)任重大。

一是內(nèi)審首要職責(zé)與踐行兌現(xiàn)的要求。“對本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況進(jìn)行審計”是《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》賦予內(nèi)審部門的首要職責(zé)。“著力開展重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計”是2019 年人民銀行深化內(nèi)審工作舉措之一，在《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》中提出“對單位貫徹落實(shí)金融宏觀調(diào)控，推動金融改革，維護(hù)金融穩(wěn)定，改進(jìn)金融服務(wù)，以及打好防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，金融支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等方面重大政策措施的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計”的具體要求。普惠金融政策落地審計成了內(nèi)審部門一項(xiàng)神圣、義不容辭的職責(zé)和使命。

二是普惠金融政策制訂與執(zhí)行兌現(xiàn)的要求。從黨的十八屆三中全會提出發(fā)展普惠金融，到普惠金融《規(guī)劃》出臺與踐行，人民銀行陸續(xù)頒發(fā)支農(nóng)再貸款、扶貧再貸款、支小支微再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金、兩權(quán)抵押和信貸支持金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體等制度規(guī)定。早在2011 年人民銀行就對支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)的地方法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施定向降準(zhǔn)政策，通過考核地方法人金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)支微貸款與可貸資金比例，確定存款準(zhǔn)備金下調(diào)百分點(diǎn)。2018 年人民銀行采取普惠定向降準(zhǔn)政策，對宏觀審慎評估（MPA）評級達(dá)B 級且普惠金融領(lǐng)域貸款達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施二檔定向降準(zhǔn)政策，其中第一檔是對上年普惠信貸余額占比或增量占比達(dá)到1.5%的，存款準(zhǔn)備金率可在基準(zhǔn)檔次基礎(chǔ)上下調(diào)0.5 個百分點(diǎn)，第二檔是上年普惠金融信貸余額或增量占比達(dá)10%的，按累進(jìn)原則，存款準(zhǔn)備金率可在第一檔的基礎(chǔ)上再下調(diào)1 個百分點(diǎn)。2019 年人民銀行頒布《中國人民銀行關(guān)于切實(shí)做好2019 年～2020年金融精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)意見》，對全面建成小康，決戰(zhàn)決勝脫貧，打通金融精準(zhǔn)扶貧最后一公里提出了要求、指明了方向。多視角發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏差，推進(jìn)普惠金融質(zhì)效，對普惠金融精準(zhǔn)和有效性開展審計，顯得尤為重要。

三是普惠金融政策執(zhí)行偏差客觀存在。在普惠金融取得階段成效同時，基層人民銀行和地方法人金融機(jī)構(gòu)仍不同程度存在政策執(zhí)行偏差問題。如：協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，有痕記錄內(nèi)容不全，或有痕記錄保留不完整，或無有痕記錄；涉及普惠口徑信貸資金審批、發(fā)放、檢查和問題處置流程不嚴(yán)密，特別是行政執(zhí)法檢查檔案不完整，違規(guī)問題處置不及時，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；因內(nèi)控缺陷和不良貸款統(tǒng)計口徑錯誤，普惠金融內(nèi)外部報表和臺賬統(tǒng)計指標(biāo)存在偏差；企業(yè)劃型依據(jù)不統(tǒng)一，將大中型企業(yè)劃入小微企業(yè)，享受普惠金口徑小微企業(yè)優(yōu)惠政策；地方法人金融機(jī)構(gòu)改變資金用途，將定向投入普惠領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營性資金轉(zhuǎn)向非貧困地房產(chǎn)開發(fā)；地方法人金融機(jī)構(gòu)將資金投入特色產(chǎn)業(yè)和貧困戶，但缺乏專業(yè)指導(dǎo)和科學(xué)管理，致不良貸款產(chǎn)生，等等，這些問題影響著普惠金融政策傳導(dǎo)和統(tǒng)計分析質(zhì)量。發(fā)揮基層人民銀行內(nèi)審監(jiān)督作用具有現(xiàn)實(shí)性和必要性。

四是審計能為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)保障。基層人民銀行普惠金融工作需要內(nèi)設(shè)貨幣信貸部門、金融穩(wěn)定部門、調(diào)查統(tǒng)計部門、支付結(jié)算部門、會計財務(wù)部門、征信部門、辦公室和科技部門協(xié)作開展，共同推進(jìn)。內(nèi)部審計憑借其客觀獨(dú)立特質(zhì)，對業(yè)務(wù)線條、跨部門協(xié)作、機(jī)構(gòu)內(nèi)部整體聯(lián)動工作機(jī)制、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理實(shí)施評估檢查，收集整理普惠金融基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，將內(nèi)容復(fù)雜、點(diǎn)多面廣、任務(wù)艱巨而繁重的普惠金融審計，分解落實(shí)到同級和下查一級審計項(xiàng)目中，適時提示普惠金融工作存在的潛在風(fēng)險和控制缺陷，提出合理化建議，確保基層人民銀行聲譽(yù)，為普惠金融平穩(wěn)推進(jìn)提供基礎(chǔ)保障。

二、普惠金融政策落地審計思路與方法

（一）審計思路

圍繞基層人民銀行利用政策窗口和業(yè)務(wù)窗口助推普惠金融政策落地所采取的各項(xiàng)措施這個軸心，抓住基層央行信貸資金限額分配與流向這根主線，以基層央行內(nèi)設(shè)相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部控制為始發(fā)點(diǎn)，延伸調(diào)查金融機(jī)構(gòu)利用基層央行普惠口徑資金的最終投向與用途，同時調(diào)查金融機(jī)構(gòu)利用政策性資金或自營資金投向普惠領(lǐng)域的基本情況。

（二）審計內(nèi)容

普惠金融審計包括但不限于以下內(nèi)容：

一是審核普惠口徑合格貸款對象，包括金融機(jī)構(gòu)和特定群體；二是審核普惠口徑貸款發(fā)放、收回及時性和合規(guī)性，統(tǒng)計基層人民銀行和所在地金融機(jī)構(gòu)以不同口徑投向普惠特定領(lǐng)域的貸款發(fā)生額、余額、不良貸款、占比和增量，審核合同、利率、期限、限額和用途；三是評估基層人民銀行普惠金融協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)與運(yùn)作、普惠金融政策執(zhí)行和內(nèi)控制度；四是審核基層人民銀行管轄域內(nèi)的普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施、信用信息環(huán)境、支付環(huán)境、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)類型；五是審核基層人民銀行和所在地金融機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)維權(quán)工作；六是審核金融知識教育與培訓(xùn)情況等。

（三）審計方法

1.信息咨詢法。向地方扶貧辦咨詢建檔立卡貧困戶名冊，按大中小微型企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)，掌握基層人民銀行所在地大中小微企業(yè)名錄。核對人民銀行統(tǒng)計口徑建檔立卡貧困戶、小微企業(yè)、“三農(nóng)”服務(wù)對象名錄，已上報的金融機(jī)構(gòu)名單、相關(guān)會計報表和文字材料。

2.信息填報法。一是收集整理基層人民銀行內(nèi)設(shè)部門基礎(chǔ)信息資料，由科技部門和支付結(jié)算部門報送普惠金融科技創(chuàng)新、支付結(jié)算方式普及信息；金融穩(wěn)定部門報送地方法人金融機(jī)構(gòu)評估和存款保險評估情況；征信部門報送機(jī)構(gòu)接入和信用信息管理情況；辦公室報送普惠金融維權(quán)、金融素養(yǎng)教育與培訓(xùn)情況，貨幣信貸部門報送普惠金融模式，經(jīng)驗(yàn)做法和評估指標(biāo)等信息。二是收集整理相關(guān)部門報送的內(nèi)外部巡視、審計、業(yè)務(wù)檢查和整改落實(shí)情況。

3.資料調(diào)閱法。調(diào)閱普惠金融口徑再貸款借據(jù)、臺賬、合同、申請資料、年度貸款效果評估報告、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度，以及相關(guān)文件、會議記錄等，分析政策執(zhí)行和政策傳導(dǎo)及時性，貸款申請資料完整性，貸款合同和抵質(zhì)押合同條款合法性，貸款發(fā)放、檢查和評估規(guī)范性，統(tǒng)計貸款歸還與展期情況，評價普惠內(nèi)控協(xié)調(diào)機(jī)制建立、健全與運(yùn)作情況，查找內(nèi)部控制缺陷和政策執(zhí)行存在的問題線索。

4.數(shù)據(jù)計算法。一是賬表簿試算平衡，勾對基層人民銀行信貸臺賬、調(diào)查統(tǒng)計報表、會計財務(wù)報表和支付結(jié)算賬簿，核對金融機(jī)構(gòu)上報的貸款臺賬和報表；二是重新計算普惠口徑再貸款管理指標(biāo)正確性，如，享受普惠金融二檔降準(zhǔn)幅度優(yōu)惠政策的前置條件，實(shí)際普惠金融不良貸款及占比，普惠金融小微企業(yè)貸款實(shí)際發(fā)生額和余額，普惠金融單戶授信1 000（500）萬元以下的小微企業(yè)貸款實(shí)際發(fā)生額和余額，以及建檔立卡戶已脫貧、已脫貧享受政策和未脫貧戶數(shù)等。

5.函證與外延核查法。向金融機(jī)構(gòu)和普惠金融最終受益主體發(fā)送函詢，或參與基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查和相關(guān)業(yè)務(wù)檢查，或持基層人民銀行開具的介紹信前往金融機(jī)構(gòu)開展核查，再由基層金融機(jī)構(gòu)陪同前往普惠金融最終受益企業(yè)和個人開展實(shí)地跟蹤調(diào)查，獲取支持審計結(jié)論方面的信息與證據(jù)。

6.綜合分析法。基于審計確認(rèn)的問題、成績和基本情況，對基層人民銀行發(fā)放普惠口徑貸款開展趨勢、比較和因素分析，對基層人民銀行在貫徹執(zhí)行存款準(zhǔn)備金政策、扶貧再貸款、支農(nóng)再貸款、支小再貸款和再貼現(xiàn)等政策過程中，在貸款利率、限額分配、期限管理等方面給予的政策傾斜和取得的政策效果發(fā)表審計意見。

三、推動普惠金融政策落地三點(diǎn)建議

一是建立富有地域特色的普惠金融指標(biāo)體系，在人民銀行總行普惠金融指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人口、金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，建立標(biāo)桿指標(biāo)，有針對地拓展評估維度，細(xì)化薄弱環(huán)節(jié)指標(biāo)，用好政策，加強(qiáng)管理，降低成本，提升服務(wù)水平，消化普惠金融地域性差異。

二是基層人民銀行應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳教育與引導(dǎo)，加大地方法人金融機(jī)構(gòu)檢查和考核力度，提升執(zhí)法檢查水平和質(zhì)量，強(qiáng)化自身內(nèi)部控制和協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，積極投入助力政策落地活動中，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，固化普惠金融模式。

三是內(nèi)審人員應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確套用審計依據(jù)，用人民銀行雙支柱框架理論和日漸豐富的貨幣政策工具統(tǒng)領(lǐng)審計實(shí)踐，使用輔助審計工具和office 辦公軟件開展審計，應(yīng)對海量數(shù)據(jù)甄別，提高審計建議的建設(shè)性和針對性。