新中國成立七十年農村基層治理模式變遷研究

祝傳佳

[摘要]新中國成立七十年來，農村基層治理模式經歷了“鄉村并立——政社合一——鄉政村治”三次變遷。經過七十年的不斷探索，黨和國家在農村基層治理工作積累了豐富的理論和實踐經驗。探索和研究農村基層治理模式變遷的邏輯和規律、了解農村基層治理模式的發展方向，不僅有助于實施鄉村振興工作的順利開展，也有利于推動農村基層治理現代化的轉變。

[關鍵詞]新中國成立七十年;農村基層治理;治理模式

[中圖分類號]D616 ? [文獻標識號]A ? [文章編號]1009-0169（2019）10-0019-04

農村基層治理是國家治理的基礎，是中國特色社會主義理論體系的題中應有之義，也是當前實施鄉村振興、推進美麗鄉村建設的基礎性的問題。從我國農村基層治理的實踐來看，其經歷了一個逐步發展的過程。新中國成立七十年來，為了適應各時期生產發展需要，黨和國家根據農村在不同歷史時期發展的需要，分別采取了相應的農村基層治理模式，維護了農村的社會秩序穩定、促進了農村的經濟發展。

一、新中國成立初期的“鄉村①并立”模式

新中國成立初期，廣大農村千瘡百孔、百廢待興，治理農村的首要任務是恢復和重建農村社會秩序，在農村實行土地革命，繼續鞏固和完善剛剛建立的人民政權。1950年12月，政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，確認行政村和鄉同為一級地方政權機關。根據《鄉（行政村）人民政府組織通則》的規定，“鄉人民政府委員會的職權為：執行上級人民政府的決議和命令;實施鄉人民代表會議通過并經上級政府批準的決議案;領導和檢查鄉人民政府各部門工作;向上級反映本鄉人民的意見和要求”。行政村村人民政府同鄉一樣具有：“具體執行上級政府的決議和命令;具體實施村人民代表會議通過并經縣區人民政府批準的決議案;根據上級政府的政策與制度，辦理村中一切興革事宜;掌握與管理村財政的收支;統一領導和檢查村人民政府各部門工作及向人民代表大會做工作報告等職權。”[1]村政府也與鄉政府一樣，并立為基層政權，并明確指出人民行使權力的機關為村人民代表大會和村人民政府。由此，形成了新的農村基層治理模式——“鄉村并立”的治理模式。

“鄉村并立”的治理模式下，一方面受蘇聯經驗的影響，權力高度集中，在農村基層實行黨的一元化領導，黨員干部實行專職化，自上而下的色彩比較明顯，各級政府干部的任免和基本體制的建立都必須聽從上級政府的指示和安排。另一方面，“鄉村并立”的治理模式在較短的時間內調動了廣大農民的積極性，在一定程度上鞏固和完善了長期革命戰爭和土地改革所形成的人民基層政權，也促進了農村社會和農業的發展，推動了農村經濟的恢復和發展。

從國家與社會的發展來看，“鄉村并立”治理模式遵循了生產關系適應生產力發展的規律，既促進了當時我國農業生產力的發展，也“有利于當時的社會動員，調動了廣大農民參與政治生活的熱情。它使農村社會與政府緊密地連在一起，國家藉此達到了對農村高度整合的目的”[1]。但不得不注意的是，“鄉村并立”模式帶來的基層治理單位的縮小和數量的增多給縣一級政府的工作帶來了很大的難度，同時，村級行政組織還普遍存在著以黨代政的問題。

二、人民公社時期的“政社合一”模式

社會主義改造的順利完成和第一個“五年計劃”任務的超額完成，大大刺激了中國人民的信心和決心。1958年5月，黨的八大二次會議通過的社會主義建設總路線，在路線的指導下，全國范圍內開始了轟轟烈烈的“大躍進”運動。在這樣的背景環境下，左傾思想深入到骨髓，為了適應“大躍進”的高速發展的步伐，在生產關系上也要進行改革，建立與之相適應的生產關系，人民公社化應運而生。1958年8月17日，在北戴河中央政治局擴大會上通過的《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》指出，實行政社合一的人民公社，政社合一即按照“一大二公”和“黨政軍民學統一”的原則建立的集政治、經濟、文化和社會管理事務為一體的全能主義治理模式。從此，“政社合一”的治理模式在我國農村地區逐步確立。

“政社合一”的模式是政權組織和經濟組織合二為一的組織。人民公社具有“一大二公”的特點：“大”即規模大。不僅把分屬不同部門管理的供銷、信貸、手工業合作社以及農業生產合作社都合并起來，還把國家在當地的一些企事業單位也交由人民公社統一負責。這樣一來，在實際上就等于把原來一個鄉甚至幾個鄉范圍內的政治、經濟、文教、軍事等各方面的工作和事業都統統集中到了人民公社。人民公社不僅要管生產、管政權，還要管社員生活。“公”即公有化程度高。“政社合一”模式下，原有的幾十甚至上百個經濟條件、貧富水平不均的合作社合并為一個農村人民公社，將一切生產資料上交給人民公社，統一分配。農村人民公社在分配制度上實行部分的供給制。人民公社在所有制方面進一步向公有制發展，全部的自留地、私有的房基、牲畜、林木等逐步轉為公社共有，甚至私人暫時留下小量的家畜和家禽，也將逐步轉為共有。

與此同時，人民公社一般實行“三級所有，隊為基礎”的基層治理，即以生產隊為基本核算單位，公社、生產大隊和生產隊三級所有。公社以鄉為范圍建立，一般原來的一鄉為一社，生產大隊以自然村為單位建立，各生產大隊根據規模大小，分為若干生產隊。人民公社處于最上層，有權力制訂政策、發號施令、宏觀調控，但是不直接參與組織生產;生產大隊處于“三級”的中間層，具有上傳下達的作用，管理本大隊范圍內各生產隊的生產工作和行政工作;生產隊作為農村人民公社的基本核算單位和生產資料的所有者，在經營管理本隊事務時實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產和分配。生產大隊和生產隊需嚴格執行上級命令，并接受人民公社監督。就這樣，農村人民公社形成了“三級所有，隊為基礎”的組織結構，它是“政社合一”治理模式的組織基礎。此外“政社合一”的治理模式還具有“組織軍事化”“行動戰斗化”“生活集體化”等特點。

“政社合一”是特定歷史時期中國農村的制度模式和存在方式，在一定程度上維持了農村社會的穩定，為集中力量發展工業提供了重要保障，為發展工業提供了良好的社會環境。但是“政社合一”模式下，生產活動由生產大隊統一按照上級命令統一組織生產活動，成為了農民不得不完成的“任務”和“命令”，廣大農民對土地失去了生產和經營自主權，嚴重打擊了農民生產積極性和創造性，使他們慢慢習慣于“平均主義”的分配方式、習慣于吃“大鍋飯”，從而對農業生產消極怠慢，嚴重阻礙了農業生產和農村的發展。此外，為響應黨中央“階級斗爭”和政治宣傳的需要，在當時的農村，政治活動頻繁，大量的農民不得不被卷入批判活動的浪潮之中，不僅扭曲了農民的政治參與、也扭曲了農民的政治意識，使農村的民主政治發展失去了根基。正如鄧小平同志所指出的：“1958年的‘大躍進，一哄而起搞人民公社化，片面強調‘一大二公，吃大鍋飯，帶來大災難。”[2]

三、改革開放后的“鄉政村治”模式

隨著“文化大革命”的結束，“政社合一”模式已經不適應農村生產發展的要求，變革舊的治理模式、探尋符合時代發展的治理新模式，就成為促進農村發展的迫切要求。

1978年黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕，農村開始實施家庭聯產承包責任制，全國農村紛紛由人民公社時期的“大鍋飯”轉向更具活力的“大包干”，農民成為生產經營主體，生產積極性得到顯著提高。農村經濟體制改革的逐漸深化，“政社合一”模式已經失去了其存在的經濟基礎。1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制的鄉村組織形式。1983年10月，《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中明確指出，“把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織”。至此，人民公社逐步退出中國農村的“舞臺”，開啟了“鄉政村治”基層治理時代。即鄉鎮政府由鄉長、鎮長負責制代替了過去的委員會制，村（一般以自然村為單位）是農村基層群眾性自治組織，鄉、村之間是指導與被指導的關系。現行的鄉、村組織是農村基層政權和村民自治的有機結合。到1988年6月《村民委員會組織法》（試行）的頒布，村民自治制度的初步實施有效地保障了農民當家作主的權利，已經被中國廣大農村所認可。

黨的十九大把鄉村振興戰略作為國家戰略提到黨和政府工作的重要議事日程上來，對具體的振興鄉村行動明確了目標任務并提出了具體工作要求，提出鄉村振興要實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字總要求。2019年中辦國辦正式印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，強調村“兩委”班子成員應當交叉任職，落實縣鄉黨委抓農村基層黨組織建設和鄉村治理的主體責任，努力實現黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這為農村治理提供了了空前良好的政策環境，我國農村“鄉政村治”治理模式也進入了新的發展時期。

“鄉政村治”模式是我國農村農民當家作主的偉大實踐，對推進國家工業化進程發揮了重要的作用，現在仍是我國現行的農村基層治理模式，促進了農村社會秩序穩定和經濟的發展。但是，隨著農村市場經濟改革步伐不斷加快，也面臨著鄉鎮財政困境、村民自治異化、民主管理困難等問題。為此，農村基層治理不僅要規范現有的治理模式，還要發揮農村基層黨組織作用，保障農民當家作主，鼓勵農民積極參與基層治理，以提高農村治理質量。

四、農村基層治理模式變遷的啟示

新中國成立七十年來，農村基層治理模式的三次變遷，是我們黨和國家在農村基層治理方面不斷探索的結果。當前，我國正處于改革的深水區，農村基層治理模式仍存在一些弊病，隨著中國特色社會主義進入新時代，農村基層模式變遷的規律和邏輯為推動農村基層社會治理、提升基層治理水平提供了重要的參考。

一是必須加強和完善黨對農村基層治理的領導。中國共產黨在農村基層治理的領導地位是歷史形成的，也是由中國社會主義性質決定的。作為農村基層治理制度的主要設計者和體制的核心領導力量，在全面深化改革的背景下，黨的領導地位需要進一步加強、領導作用需要進一步發揮、領導功能需要進一步完善。堅持黨管農村工作原則，切實加強農村基層黨組織建設，加快提升鄉村治理體系和治理能力現代化，嚴格落實《中國共產黨農村工作條例》，不斷加強黨對農村各項工作的全面領導。著力解決農村基層黨組織面臨的弱化、虛化、邊緣化問題，完善組織設置、健全服務功能、加強保障力度，切實把農村基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員服務群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。

二是必須加大鄉風文明建設、重構農村的價值體系。鄉風文明是鄉村的靈魂與保障。改革開放后，隨著村民自治的推行，家族規約慢慢消解，鄉村倫理呈現出多元、多變的復雜情形，鄉村文化在不知不覺中出現庸俗化、過度娛樂化傾向，消解了鄉村文化的內涵與功能，文化認同缺失。可以說農村共同的價值和理念直接關乎農村治理現代化進程的推進。因此，農村基層社會治理要以“加強社會心態引導和社會誠信建設，全面提高公民道德素質，構建崇德向善、見賢思齊、全面發展的農村精神共同體，不斷窮實基層治理的軟實力”[3]。不斷深化農村精神文明建設，開展文明村鎮、文明家庭、最美家庭、好公婆、好兒媳評選活動，開展農村好家風傳承活動，開展移風易俗行動，倡導以德治村、以孝治家，培育文明鄉風、良好家風，推動社會主義核心價值觀在農村落地生根。加大村文化活動室、文化廣場、鄉情村史陳列室等文化設施建設力度，進一步拓展農民群眾文化活動場所。加強農村文化產品服務供給，豐富農民群眾精神文化生活。加快推進文化建設，深度挖掘特色文化，扶持一批非物質文化遺產傳承人或民間藝術能人，在保護傳承的基礎上打造一批特色文化村，講好農村故事，傳承好農村文化。

三是必須強化推進農村基層社會治理的法制建設。推進農村基層治理，要不斷加強農村的法制建設，摒除農村社會傳統的“人治”，建設社會主義法治新農村。一方面要建立和健全農村基層治理的相關法律法規，加強對法律法規實施的監督力度。目前，我國雖然有相關的法律法規指導農村基層治理，但法制建設仍然是農村治理的短板。“加強農村法治建設過程中的法治監管，增強農民對政府執法的公信力，因地制宜地推進農村法制建設，要同時把握‘繼承性和‘創新性這兩大原則，不但要保證農村法律法規的穩定性和長久性，還要根據鄉村治理的實際需要進行法治創新”[4]。另一方面要強化農民的法治意識，破除“人治”印記，規范農村法治建設，依法保護農民權益。在推進農村基層治理的過程中，加強普法宣傳，提高廣大農民的法治意識，滿足農民的政治訴求，保護農民的合法權益。

四是必須著力提高鄉鎮政府對基層農村的治理水平。鄉鎮政府作為國家政權在農村地區最基層政權，在農村基層治理中發揮著至關重要的作用。在我國現有的治理模式下，鄉鎮政府作為農村地區的基層政權，在行使其職能之時應根據本管轄區域當下的社會經濟文化等的發展狀況，因地制宜、因時制宜地為農民“提供公共服務和進行社會管理，增強鄉鎮政府支持農村社區在經濟發展、社會管理和公共服務等方面的能力，實現鎮域經濟發展與服務民生雙贏多利”[5]。在全面深化改革的背景下，鄉鎮政府應從農村發展的主導者變為農村社會發展的引導者，實現政府管理中心的下移，切實轉變鄉鎮政府職能。同時，加強對農村金融體系的改革，使農村金融體系繼續在正確的發展軌道上前進，達到農村金融體系良性循環的目的，以滿足廣大農戶在金融方面的需求。

參考文獻：

[1]楊國英.建國以來中國的鄉村治理模式研究[D].濟南：山東師范大學，2009.

[2]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：115.

[3]李建.城鄉一體化進程中基層治理現代化探析[J].江蘇農村經濟，2016，（3）：62-64.

[4]郜風濤.關于修訂《村民委員會組織法》若干問題的思考[J].中國黨政干部論壇，2008，（11）：18.

[5]張艷國，尤琳. 農村基層治理能力現代化的構成要件及其實現路徑[J].當代世界社會主義問題，2014，（2）：62.

責任編輯：王玉倩