我國碳排放權交易試點經驗及工作啟示

杜靈

（重慶聯合產權交易所集團股份有限公司，重慶401121）

2019年4月，生態環境部發布《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》，標志著中國碳市場由區域試點到全國統一邁出重要一步。征求意見稿在吸收區域碳市場試點經驗基礎上，對全國碳市場的參與主體、登記、交易、核查、清繳、監督和懲戒等方面做了方向性規定，這標志著全國碳市場有了基礎性制度支撐。

為落實“十二五”規劃關于逐步建立國內碳排放權交易市場的要求，國家發展改革委于2011年10月印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、上海、重慶、天津、廣州、深圳、湖北等7省市開展碳交易試點工作。2013年第一個試點碳市場啟動后1年內，7個試點碳市場全部啟動。6年來，試點碳市場從制度設計、效果保障、能力建設、創新服務等方面為全國碳市場建設提供了豐富借鑒，通過梳理7個試點市場的發展狀況，總結經驗，探討對全國統一碳市場的建設啟示。

1 我國試點碳市場發展現狀

截至2019年8月21日，北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳和湖北等7個碳市場配額累計成交2.69億t，成交金額55億元，現有納入控排企業2939家。

1.1 北京碳市場

依托北京環境交易所為交易平臺，自2013年11月28日開市以來，完成配額成交量約1241萬t，成交額7.18億元，當前控排企業903家，參與交易的各類主體超過1000家。2016年，北京加大了溫室氣體排控力度，將控排企業的覆蓋范圍從行政區域內直接與間接排放1萬t（含）以上的單位擴大至直接與間接排放總量5000 t（含）以上的重點排放單位，控排企業大幅增加。北京碳市場是7個試點碳市場中控排企業數量最多、類型最豐富的一個，也是首個實現跨區域交易的試點碳市場，2014年與河北省承德市首度實現跨區域碳排放權交易，當前正積極推進京蒙跨區交易。

1.2 上海碳市場

依托上海環境能源交易所為交易平臺，2013年11月26日開市以來，完成配額成交量約1461萬t，成交金額約3.82億元，當前控排企業368家，共有超過600余家各類交易主體參與。目前已納入了鋼鐵、電力、化工、建材、紡織、航空、水運、商業賓館等27個工業和非工業行業的重點排放企業參與試點。上海碳市場試點具有“制度清晰、市場規范、管理有序、減排有效”的特點，連續5年實現了百分百履約。

1.3 天津碳市場

依托天津排放權交易所為交易平臺，2013年12月26日正式啟動交易以來，完成配額成交量約700 t，成交金額約0.93億元，當前控排企業107家。天津市是唯一同時參與了低碳城市、溫室氣體排放清單編制及區域碳排放權交易試點的直轄市。配額發放方面，電力熱力行業按照基準法分配配額，鋼鐵、化工、石化、油氣開采類企業統一采用歷史法，再結合企業當年實際產量予以確定。納入標準方面，2009—2013年年度排放二氧化碳2萬t以上的企業或單位成為控排主體。

1.4 重慶碳市場

依托重慶聯合產權交易所集團為交易平臺，2014年6月19日正式啟動交易以來，完成配額成交量約895萬t，成交金額約0.3億元，當前控排企業199家，共有近400家各類交易主體。納入的排控企業主要集中在電解鋁、電力、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等高耗能行業，將2008—2012年任一年度排放量達到2萬t二氧化碳當量的工業企業納入配額管理，配額實行免費分配。

1.5 廣東碳市場

依托廣州碳排放權交易所為交易平臺，2013年12月19日正式啟動交易以來，完成配額成交量約1.12億t，成交金額約17.45億元，當前控排企業249家和39家新建項目企業。就配額成交占比看，廣東碳市場是第一大碳市場，配額成交量為7個碳市場成交總量的41.84%，成交金額占比31.72%?！稄V東省2018年度碳排放配額分配實施方案》顯示，2018年度納入碳排放管理和交易范圍的行業企業標準是電力、水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航6個行業中，年排放2萬t二氧化碳（或年綜合能源消費量1萬t標準煤）及以上的企業。另外，2015年3月9日，廣東碳市場率先實現CCER線上交易，構建起了以CCER補充碳排放配額履約機制。

1.6 深圳碳市場

依托深圳排放權交易所為交易平臺，全國第一家啟動碳排放權交易，自2013年6月18日正式啟動以來，完成配額成交量約5101萬t，成交金額約12.93億元，當前控排企業769家，涉及11個行業。2014年8月8日，國家外匯管理局正式批復同意境外投資者參與深圳碳排放權交易，深圳碳市場成為國內首家獲準引進境外投資者的市場。

1.7 湖北碳市場

依托湖北碳排放權交易中心為交易平臺，自2014年4月2日開市以來，完成配額成交量約6223萬t，成交額12.39億元，當前控排企業344家，參與交易的各類主體超過6000家，包括國內投資機構、個人和合格境外投資者，形成了多元主體參與的市場體系?？嘏牌髽I納入標準是湖北省行政區域內年綜合能源消費量6萬t標煤及以上的工業企業，是納入門檻最高的試點碳市場，覆蓋的碳排放占全省比重較大。湖北碳市場注重配額分配靈活可控，采用“一年一分配，一年一清算”制度，能夠及時調整市場供需關系，對未經交易的配額采取收回注銷的方式，確保市場供需平衡。

2 試點經驗

2.1 政策制度建體系

7個試點碳市場所在地省市政府以?。ㄊ校┱钚问匠雠_了碳排放權相關管理辦法，省市發展改革委發布了配額分配管理辦法或者方案，交易場所制定實施了交易、結算、風控和信息管理等業務規則，系列配套制度（表1）是試點碳市場順利運行的重要保障，有利于明確政府、核查機構、交易所、控排企業的責任，規范參與主體行為。

表1 各試點碳市場配套制度

2.2 處罰措施保效果

開展碳排放權交易試點的目的是推動運用市場機制以較低成本實現2020年我國控制溫室氣體排放行動目標，加快經濟發展方式轉變和產業結構升級。2939家控排企業參與碳市場試點，負有履行報告、按規定接受核查、年終配額清繳等義務。通過梳理控排企業違規處罰措施（表2），對比了試點省市對控排企業未履行報告義務、未按規定接受核查和未履行配額清繳義務等3種違規行為的處罰措施。分析發現，北京、上海、廣東和湖北的處罰措施清晰，對違規行為有具體的經濟懲戒；深圳次之，“按照違規碳排放量市場均價的3倍予以處罰”，但“碳排放量市場均價”未說明計算依據；天津、重慶的處罰措施相對薄弱，以“不享受扶持政策、不得參加評先評優活動”為處罰。處罰措施體現到了履約效果上，北京、上海、廣東和湖北碳市場在2017年、2018年出現過連續三年或連續四年100%履約的表述，而深圳、天津和重慶碳市場未見此類表述。因此，違規處罰措施清晰、具體，有助于提高參與主體的規范性。

表2 控排企業違規處罰措施

2.3 能力建設夯基礎

2016年，試點碳市場相繼成立全國碳市場能力建設（北京、上海、天津、重慶、廣東、深圳和湖北）等7個中心，7個碳市場能力建設中心以各省市政府應對氣候變化主管部門、交易所、咨詢機構為主，對控排企業代表進行了碳排放權配額申報、報告、核查、交易、碳資產管理，以及創新業務等碳市場能力建設培訓。培訓集中在2013—2015年試點碳市場運營初期，培訓內容多體現為如何申報和報告配額數量，配合核查工作要點，操作使用碳排放權配額注冊登記系統和交易系統，如何享受碳市場創新業務紅利等。深圳碳市場累計培訓市場人員超過4000人次；湖北碳市場組織培訓會40余場，累計培訓3000余人次，參訓學員覆蓋15個國家、7大排放行業[3]；重慶碳市場組織培訓會、研討會約20場，累計培訓約2000人次。北京和廣東等試點省市于2016年調整了控排企業名錄，大幅增加了控排企業數量，并對新納入行業控排企業進行了針對性培訓。

多數試點碳市場對機構和個人開放，是試點碳市場非常重要的參與者，投資者猶如碳市場的“鯰魚”，有利于提高碳市場的流動性。試點碳市場多以研討會、沙龍、交流會等形式組織投資者、核查機構、咨詢機構等征集整改意見，讓碳市場更接地氣兒。交易所積極協調機構投資者對控排企業的實地調研，促進控排企業和碳資產管理機構密切溝通，促成控排企業和碳資產管理機構雙贏。

碳市場控排企業碳市場能力提升，有助于提高參與積極性和主動性，申報和報告排放數據更準確，交易目的性更強，碳資產管理更符合企業自身需要。

2.4 創新服務促發展

創新是市場發展永恒的主體，試點碳市場沒有墨守成規，不局限于碳排放權配額現貨交易，而是向市場提供了碳排放回購、質押融資、借碳、遠期、碳基金、林業碳匯精準扶貧等一系列創新舉措，既滿足了市場主體需要，又活躍了碳市場（表3）。同時，試點碳市場向周邊省市輻射，江蘇、安徽、湖南、貴州、內蒙古、山西、河北等省市不是試點省市，但與鄰近的試點碳市場有深入合作和交流，對提高當地碳意識，優化碳市場生態奠定了基礎。

表3 試點碳市場創新舉措

3 全國碳市場建設工作啟示

2017年底，國家氣候主管部門宣布全國碳市場正式啟動[4]；2018年，確定上海承建國家碳排放權交易系統職能，湖北承建國家碳排放權注冊登記系統職能；2019年，《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》正式公布，國家碳排放權交易系統完成招標。全國碳市場正式開市越來越近，鑒于地方試點碳市場經驗，有以下工作啟示。

3.1 制度保障

明確核查機構、交易機構、控排企業的責任，違規行為應受到懲戒，力促實現降低碳排放總量和強度的目標。碳排放權交易工作協調機制、碳排放權配額分配標準和方法、核查工作技術指南、交易規則、注冊登記規則等具體配套指導文件應充分廣泛征求意見建議，早準備，早推出，在實施一段時間后根據市場效果應調則調。制度體系是全國碳市場建設工作的基礎，全面、有執行力、均衡的制度體系才能支撐起健康的全國統一碳市場。

3.2 能力建設

碳市場能力建設沒有終點。7個試點碳市場狀態可以說是全國碳市場的縮影，反映出地域差異、區域經濟和結構的不平衡狀況下碳市場的表現，有納入門檻較低的北京、深圳，也有納入門檻偏中的廣東、重慶、天津，以及門檻較高的湖北。能力建設是試點碳市場很重要的有益嘗試，建議全國碳市場通過開展多種形式的能力建設，為控排企業和核查機構培訓、儲備碳排放工作相關人才，建立AB角，避免控排企業人員流動造成碳排放相關工作斷檔，進而為控排企業碳排放配額報告、核查、配額管理奠定堅實基礎。

3.3 創新鼓勵

試點碳市場推出了一些創新服務，受到了市場主體的肯定，不過碳配額質押融資、遠期、回購、場外掉期等碳金融創新業務規模不大，相對于碳配額55億元成交額占比小，市場主體參與比例還不高。但不意味著過度的金融創新有利，畢竟碳市場是政策性市場，配套的創新金融服務應以應對氣候變化為目標，絕大部分控排企業工作重心是完成履約任務，不謀求通過碳交易能盈利多少，至多算是企業收益的微量補充。而像減排工程、生態扶貧、農林項目開發、綜合能源管理等創新服務應積極支持，建議納入全國碳市場綜合管理，出臺具體措施予以鼓勵發展。

3.4 試點與全國關系

試點碳市場做出了有益探索，包括納入行業、門檻、政策制度，積累了人才和經驗，做了些開創性工作，實現了碳排放總量和強度雙降趨勢，過程發現的問題對全國碳市場設計和建設有非常重要的借鑒作用。國家主管應對氣候變化部門慎重處理試點碳市場與全國統一碳市場關系，畢竟試點碳市場配額已累計成交約55億元，市場主體投入了真金白銀。建議保持試點碳市場現有狀態，待全國碳市場穩定運行之后，充分調研征求相關主體意見，探索試點碳市場獨立運行或是相關地方配額折算為全國碳市場配額。

綜上，我國統一碳市場建設受到了國內期待和發達國家的關注，但市場的建設和成熟不是一朝一夕之事，做好制度保障、配套設施、能力建設等基礎工作，才能促使市場長久穩定健康發展。