將工程總承包作為提升核心競爭力戰略選擇
——從《征求意見稿》談建筑業企業高質量發展現實路徑

宋 健

2019年5月10日，住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳聯合發出《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），這也是繼2017年之后住房和城鄉建設部第二次就該辦法征求意見。一方面說明國家對建筑業高質量發展的迫切要求，另一方面也表明國家推動工程建設項目組織實施方式改革的決心。

一、《征求意見稿》與2017年“管理辦法”對比

對比2017年版《管理辦法》，《征求意見稿》強化了哪些要求、放松了哪些規定、界定了哪些責任，是業內人士最關心的。

1.細化發包要求 收緊準入條件

在發包階段和條件方面，《征求意見稿》比2017年版《管理辦法》更加細化：企業投資項目應當在核準或備案后進行工程總承包項目發包；政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成投資決策審批后進行工程總承包項目發包。《征求意見稿》分別對企業投資項目和政府投資項目發包作出規定，有利于不同性質項目的順利推進。

關于工程總承包單位條件，《征求意見稿》明確提出，政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位；工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位，不得同時作為該項目的工程總承包單位。也就是說，除了設計單位和施工單位，上述這些單位要么只能作為工程總承包單位，要么只能從事資質規定內的具體業務，不能同時兼顧。

2.放寬適用范圍 合理確定價格

對于工程總承包方式的適用項目，此次征求意見稿明確提出“裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式”，刪除了“建設單位應當根據工程項目的規模和復雜程度等合理選擇建設項目組織實施方式。政府投資項目、國有資金控股或者占主導地位的項目應當優先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術的項目應當積極采用工程總承包方式”，這相當于放寬了工程總承包方式的適用范圍，將主導權更多地還給了業主、還給了市場。

在合同價格形式方面，2017年版《管理辦法》提出工程總承包項目宜采用固定總價合同，《征求意見稿》則對企業投資項目和政府投資項目作了分別規定：企業投資的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資的工程總承包項目應合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。

3.明確相關職責 厘清主體責任

《征求意見稿》明確了投資主管部門依據投資項目審批、核準、備案的相關法律法規履行相應監督管理職責，2017年版《管理辦法》中沒有關于投資管理職責方面的描述。在評標委員會組成方面，《征求意見稿》則增加了建設單位代表。在安全責任方面，《征求意見稿》提出分包不免除工程總承包對全部建設工程的質量責任。

《征求意見稿》還提出，工程總承包單位僅具有相應設計資質的，應將施工業務進行分包；僅具有相應施工資質的，應將設計業務進行分包。工程總承包單位自行實施設計的，不得分包主體部分的設計；自行實施施工的，不得分包主體部分的施工。

二、新形勢下建筑業企業應如何抉擇

在工程總承包模式即將全面推開之際，行業人士應當明確此項改革落地的必然性。一是社會和行業發展形勢使然。外驅力表現為社會、經濟發展對建筑業提出了新的要求，粗放型發展模式已不適應高質量發展要求；內驅力表現為以往施工總承包生產方式相對落后，易造成多頭管理、責任主體多且權責不清晰，導致建設成本高、工期拖延、安全質量問題頻發。二是建筑業參與國際競爭、對接國際市場的必然選擇。推行工程總承包模式是行業企業走向更廣闊市場的重要前提。

自2016年中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中強調深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制以來，國家和地方政府相繼出臺了100多個推進工程總承包發展的文件。此次《征求意見稿》精神也與不久前國務院發布的《政府投資條例》保持了高度一致。在如此短的時間內密集出臺如此多的文件，說明在新形勢面前，建筑業企業多年來只管悶頭發展的策略已經行不通了，行業同仁必須看清未來改革前進的大方向，保持戰略清醒，坦然面對挑戰。

回顧建筑業發展史，仔細研究《征求意見稿》可以發現，工程總承包改革是關乎整個建筑業的大事，建筑施工企業作為中堅力量，應當積極轉型，做工程總承包改革的先鋒。而實際上，政策要求和實踐均已充分說明，施工企業主導的工程總承包項目更容易成功。2017年，國務院辦公廳在建筑業改革發展的頂層設計文件——《關于促進建筑業持續健康發展的意見》中，要求加快推行工程總承包模式。同年5月，住房城鄉建設部印發《建筑業發展“十三五”規劃》，提出“十三五”時期，要發展行業的工程總承包、施工總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業。從政策要求看，工程總承包企業同時具備先進管理技術和國際競爭力是硬性要求。近年來，不少施工企業矢志改革、提升“走出去”競爭能力，已經比其他行業企業率先一步達到了這個要求。而從實踐來看，工程總承包項目的核心是設計、采購、施工的一體化，在以往的工程建設實踐中，能夠在這幾方面同時積累豐富經驗、具備短期內打通各個環節能力的，施工企業首當其沖。這就意味著，在向工程總承包模式轉型過程中，施工企業擁有一定的“先發”優勢。從根本上說，建設組織實施方式改革是效率驅動、創新驅動，不是簡單的業務疊加，能否實現社會、業主、承包商共贏，這才是工程總承包的價值所在。建筑業企業應當意識到，在以效率、效益、創新為第一原則的未來競爭中，把工程總承包當作提高服務質量、提升核心能力的手段，是明智的抉擇。