生態保護進入法治時代

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

（作者系國家能源集團研究院戰略研究員）

黨的十八大報告提出中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局的設想。生態文明不僅僅指維護工業社會中的生態環境，它已經發展成為一種將取代工業文明的新的文明形態，強調人類與生態環境的和諧共處、經濟發展的可持續性。回顧新中國成立70年的歷程，我國對環境保護日益重視，環境法制逐漸完善，正走在建設生態文明的大路上。

成就：實現逐步立法生態保護進入法治時代

1972年，在斯德哥爾摩召開了聯合國人類環境會議，達成了《人類環境宣言》，首次確定了國家對環境保護的責任。當時中國還處于“文革”時期，工業化也不發達，環境污染被視為資本主義發達國家的事，但是剛剛恢復聯合國席位不久的中華人民共和國派出了大型代表團參會。這次會議令中國政府意識到了環境問題的重要性。一年后，在北京召開了第一次全國環境保護會議，并制定了第一部綜合性的環境保護行政法規《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，為環保執法的展開奠定了基礎。該《規定》確立的自然資源開發利用環境影響綜合分析、建設項目環保“三同時”等措施一直沿用。

1978年，修改后的憲法明文將保護環境作為國家的一項基本職責，其第11條規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”同時，中共中央批轉的《國務院環境保護領導小組辦公室環境保護工作匯報要點》（中央〔1978〕79號文件）將加強環境法制建設、制定環境保護法律作為環境保護工作重點之一。

1979年9月13日，第五屆全國人大常委會第十一次全體會議通過第一部綜合性的環境保護基本法《中華人民共和國環境保護法（試行）》，并于同日頒布實施。這標志著中國環境法制化建設開始啟動。

在此后十來年時間內，國家相繼制定了海洋環境保護法（1982）、水污染防治法（1984）、森林法（1984）、草原法（1985）、漁業法（1986）、大氣污染防治法（1987）、水法（1988）和野生動物保護法（1988）等。

1989年12月，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過《中華人民共和國環境保護法》。該法原則性規定較多，而執行條款和責任條款較少，后來被認為是執行效果較差的法律。

隨后，中國進入了經濟的快速增長期，經濟建設得到重點強調，環境保護被弱化。2001年，中國加入WTO，這給中國環保制度帶來了較大影響。2002年，環境立法工作取得了令人矚目的成績，制定、修訂和實施的與環境有關的法律有水法、農業法、草原法、環境影響評價法。隨著科學發展觀、生態文明建設的提出，環保話語又逐漸占據核心地位，可再生能源法（2005）、固體廢物污染環境防治法（2005）、節約能源法（2007）、水污染防治法（2008）、循環經濟促進法（2008）等十余部環境法律得以制定或修改，中國環境法律體系開始趨于完善。

2012年，黨的十八大報告將生態文明作為社會主義事業的重要組成部分之一。2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立生態文明制度體系。在這種背景下，2014年4月，十二屆人大常委會第八次會議通過了被視為“史上最嚴厲的環保法”——環境保護法（修訂案）。此后，中共中央政治局審議通過了一系列黨內法規。2018年，生態文明等環境保護議題入憲，標志著我國的環境法治進入新時代。

進步：執法權升級環境法治長出“尖牙利齒”

環境執法是環境立法能否發揮預期目標的重要保障，直接決定環境法治的效果。新中國成立70年來，我國在環境立法方面取得進步的同時，環境執法領域也取得了諸多成就，環境法治長出了“尖牙利齒”。主要體現為：一是環境執法機構的地位不斷提升，2008年國家環保總局升格為國家環境保護部。二是隨著生態環境部的成立，環境執法領域“九龍治水”的無序局面有望得到改善。三是環境執法監督體系確立，2002年開始，逐步成立了環境監察局、環境應急與事故調查中心和區域環境保護督察中心，建立起“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監管體制，地方監管能力得到加強，工作機制逐步完善。四是重視環境損害賠償，2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，部署生態環境損害賠償制度改革工作，有望擺脫以往對污染者無法有效追責、對受害者無法有效賠償的窘境。

問題：缺乏市場機制環境政策被被束之高閣

我國環境法治在取得巨大成就的同時也面臨著一些問題，本文主要從環境績效的角度進行分析。

首先，環境政策缺乏對于技術經濟可行性的分析，導致缺乏可操作性，最終被束之高閣，從而損害了環境法治的權威。比如北方取暖“煤改氣”措施，由于天然氣資源緊張且成本較高，無法適應北方冬季取暖的需求，最終不得不放棄“煤改氣”方案。但此時已經放棄了清潔煤集中利用的方案，在缺乏備用方案的情況下，許多北方農村地區重新使用最不利于環保的手段（散煤燃燒）進行采暖。“煤改氣”的初衷是好的，但是由于沒有考慮現實可行性，并沒有達到預期效果，而且由于政策不斷變動，反而損害了法治的權威性，不利于環境法治建設。

其次，政府規制以命令控制型為主，未能充分運用市場機制。OECD典型地把規制的類型分為命令控制型、經濟激勵型（市場機制）和鼓勵勸說型。命令控制型是指主要依靠規制者（一般是行政主體）的力量所推行的規制手段，主要體現的是規制者單方面的意愿與行動。鼓勵勸說型是指規制者通過一些優惠措施和勸導手段希望規制對象（一般是行政相對方）從事一定的行為。這種類型的規制手段雖然意在調動規制對象的積極性，但仍然是以規制者為主導。經濟激勵型是指借助于市場手段來實現規制目的，體現的是規制者與規制對象積極的交互過程。在實踐中，我國的環保規制依然以命令控制型規制手段為主，尤其是以標準和考核為中心，經濟激勵型規制手段尚處于發展階段。

重構：政府企業社會三方協調才能良性循環

對于環境保護問題的討論，往往從價值判斷出發，缺乏對于不同利益相關者的不同視角的關注。從而導致無法為環境問題的解決尋求具有可操作性的出路。假設企業的營利活動與企業環保活動存在絕對沖突，這既無法反映現實，又對企業形成消極暗示促使企業對環境問題懷有敵意。鑒于以上問題，環境法治建設更應重視科學性，協調各方關系，促進經濟、社會與環境的和諧發展。

第一，協調政府、企業和社會三方利益，促進環境法治。政府應退出對企業的直接干預，轉身為行業管理者和環境監管者的角色，承擔起自身應負的提供基本公用設施和作為公共物品的良好生態環境的責任。企業則在法律范圍內承擔相應的環境責任。目前的情況是，有些企業由于是地方經濟支柱或財政來源，甚或某些官員的“福利來源”，而很少或不承擔環境責任，政府部門在環境執法中對其睜一只眼閉一只眼；有些企業則承擔了本應由政府承擔的環境責任，政府的責任讓企業出錢解決。長此以往，企業必然沒有主動采取環保措施的動力，得過且過。環境管理和環境執法應著眼于實現法治化，充分運用市場機制。政府應當通過環保基金、碳交易、環境稅等形式激勵企業承擔環境責任，形成良性循環。

第二，有效運用成本——收益分析法，增強環境法治的科學性。當前，成本——收益分析方法已經被世界許多國家的政府所采用，起到了提高資源配置效率、優化行政規制的作用。我國行政許可法要求對行政許可事項進行成本收益分析，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確提出“積極探索對政府項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度”。第三，為公眾參與提供更大的空間。隨著環境問題的日益突出，社會公眾的環保意識增強，對于環境問題越來越關注。政府通過何種途徑解決環境問題，成了公眾關注的焦點。公眾對于當地環境狀況更為了解，很多參與者本身就是專家，往往比政府決策者和項目開發者對于開發項目更有發言權。通過公眾參與，政府可以及早發現問題、理清問題，掌握擬議行為波及地區的關注點，從而早日尋求解決問題之途徑，避免于決策末端被動應付公眾及社區可能提出或產生的問題而處于進退兩難的境地。

在通往生態文明的路上，法治是重要保障和關鍵所在。70年來，我們一路前行，但仍需不懈努力。