合規(guī)視角下招投標(biāo)管理

◎ 文 《法人》特約撰稿 卞傳山

合規(guī)，簡言之，就是符合規(guī)定。符合什么規(guī)定？一般來說，法律上禁止的、義務(wù)性的規(guī)定企業(yè)必須遵守，而企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度才是“合規(guī)”的“規(guī)”，當(dāng)然，合規(guī)意義上的規(guī)章制度要求就要高出普通意義上的規(guī)章制度，這個規(guī)章制度應(yīng)該是法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和企業(yè)章程以及國際條約、規(guī)則，再加上商業(yè)倫理轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部的系統(tǒng)規(guī)章制度體系。

因此，可以給合規(guī)這樣定義，合規(guī)是企業(yè)及員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則、企業(yè)章程和商業(yè)倫理以及國際條約、規(guī)則等要求以及基于以上的企業(yè)系統(tǒng)規(guī)章制度。

招投標(biāo)活動，不合規(guī)現(xiàn)象的重災(zāi)區(qū)

《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》以及《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》都對招投標(biāo)管理做出了明確規(guī)定，其中，《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》第十三條第一項規(guī)定，“完善交易管理制度，嚴(yán)格履行決策批準(zhǔn)程序，建立健全自律誠信體系，突出反商業(yè)賄賂、反壟斷、反不正當(dāng)競爭，規(guī)范資產(chǎn)交易、招投標(biāo)等活動”，把招投標(biāo)管理列入合規(guī)管理關(guān)注的重點領(lǐng)域。

同時，《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》第八條規(guī)定，“企業(yè)開展對外承包工程，應(yīng)確保經(jīng)營活動全流程、全方位合規(guī)，全面掌握關(guān)于投標(biāo)管理、合同管理、項目履約、勞工權(quán)利保護、環(huán)境保護、連帶風(fēng)險管理、債務(wù)管理、捐贈與贊助、反腐敗、反賄賂等方面的具體要求”，明確了對外承包工程中投標(biāo)管理的合規(guī)要求。

從兩份指引我們能看到，招投標(biāo)管理，是合規(guī)管理的重要內(nèi)容，是容易發(fā)生不合規(guī)現(xiàn)象的領(lǐng)域，是合規(guī)管理關(guān)注的重點領(lǐng)域。常見的不合規(guī)表現(xiàn)

招投標(biāo)與采購是企業(yè)經(jīng)常性的經(jīng)營管理行為，招投標(biāo)與采購的“規(guī)”，主要有以下幾個效力層級：

第一層級，國家法律，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》等；

第二層級，行政法規(guī)，《中華人民共和國招投標(biāo)實施條例》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等；

第三層級，部門規(guī)章和地方法規(guī)，如《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》《公路工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》以及地方法規(guī)等；另外，中國物流與采購聯(lián)合會發(fā)布的于2019年5月1日實施的《國有企業(yè)采購操作規(guī)范》規(guī)定，“本標(biāo)準(zhǔn)適用于國有企業(yè)在中國關(guān)境內(nèi)開展的非依法必須招標(biāo)項目的采購活動”，也應(yīng)屬于該層級；

第四層級，企業(yè)自身關(guān)于招投標(biāo)與采購的規(guī)章制度等。

根據(jù)招投標(biāo)活動的環(huán)節(jié)，筆者初步梳理了招標(biāo)、投標(biāo)以及開標(biāo)評標(biāo)中標(biāo)三個環(huán)節(jié)中常見不合規(guī)表現(xiàn)：

1.招標(biāo)環(huán)節(jié)。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第二章，對招標(biāo)做了詳細規(guī)定，實踐中，招標(biāo)環(huán)節(jié)不合規(guī)的情況主要有：（1）未按規(guī)定選擇相應(yīng)的招標(biāo)方式，達到法定的招標(biāo)條件，應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)，或者拆分標(biāo)的、化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)。（2）招投標(biāo)雙方的權(quán)利義務(wù)、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、原則等招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，招標(biāo)文件內(nèi)容不規(guī)范、不明確、不完備，缺少評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵性內(nèi)容。（3）法定必須招標(biāo)的項目給予投標(biāo)人編制文件的時間不足。（4）泄露標(biāo)底或透露可能影響公平競爭的其他信息。（5）未按要求及時簽訂書面合同或內(nèi)容不規(guī)范，未按照招投標(biāo)文件訂立合同或訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。

2.投標(biāo)環(huán)節(jié)。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三章對投標(biāo)作了詳細規(guī)范，這個環(huán)節(jié)不合規(guī)通常有以下表現(xiàn)：（1）投標(biāo)活動未遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。（2）投標(biāo)人法律主體不適格。（3）未依法投標(biāo)，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報價，投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，向招標(biāo)人或者評標(biāo)委員會成員行賄的手段謀取中標(biāo)。（4）投標(biāo)人以低于成本的報價競標(biāo)，中標(biāo)后對主體工程或單價較高的部分進行違規(guī)變更。（5）投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。

3. 開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)環(huán)節(jié)。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四章分別對開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)的要求進行了規(guī)定，開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)不合規(guī)的表現(xiàn)如下：（1）未按法定或約定的程序進行開標(biāo)、評標(biāo)及定標(biāo)。（2）評標(biāo)委員會擅自否決投標(biāo)或招標(biāo)結(jié)果不認(rèn)可。（3）在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判。（4）澄清、說明不規(guī)范，評標(biāo)委員會未采用書面形式要求投標(biāo)人做出必要澄清、說明，評標(biāo)委員會暗示或者誘導(dǎo)投標(biāo)人做出澄清、說明。（5）違法分包，中標(biāo)人將中標(biāo)項目分包給不具備相關(guān)資質(zhì)條件的單位，將建設(shè)工程的主體結(jié)構(gòu)施工分包給其他單位，或者將其承包的建設(shè)工程層層分包。

合規(guī)管理如何進行

針對招投標(biāo)活動中常見的不合規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)和制度要求，強化合規(guī)管理措施，杜絕不合規(guī)行為，保障招投標(biāo)活動符合合規(guī)要求，確保招投標(biāo)各個環(huán)節(jié)都要在法律制度的框架內(nèi)規(guī)范運行。

1. 針對應(yīng)招未招，拆分標(biāo)的、化整為零，規(guī)避招標(biāo)行為的，應(yīng)采取以下合規(guī)管制措施：招標(biāo)工作實行管辦分離模式。招標(biāo)管理部門負責(zé)建章建制和招標(biāo)前期的審批(如可不招標(biāo)事項、邀請招標(biāo)、單一來源、競爭性談判等)，招標(biāo)組織部門負責(zé)招標(biāo)活動的組織。強化法定招標(biāo)、非公開招標(biāo)事項的審批。法定招標(biāo)線上的可不招標(biāo)事項，先公示后審批方可實施。

2. 未按法定或約定的程序進行開標(biāo)、評標(biāo)及定標(biāo)的，應(yīng)采取以下合規(guī)管制措施：完善招投標(biāo)的法定程序，項目未依法批準(zhǔn)、設(shè)計未完成、資金未落實，招標(biāo)項目沒有經(jīng)相關(guān)審核的不得進行招標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目招標(biāo)事項核準(zhǔn)的規(guī)定，已經(jīng)核準(zhǔn)的招標(biāo)事項，招標(biāo)人不得變更，確需變更的，要報原核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。制定標(biāo)準(zhǔn)流程并嚴(yán)格執(zhí)行，并在制度中規(guī)定各環(huán)節(jié)留痕跡內(nèi)容、存檔。通過多重監(jiān)督提高招標(biāo)程序合法性，審計人員負責(zé)招標(biāo)全過程的監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察人員通過遠程監(jiān)控負責(zé)招標(biāo)重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督，開展社會監(jiān)督，開通投訴意見箱或電話、接受質(zhì)疑等，通過社會監(jiān)督堵塞漏洞。

3. 評標(biāo)委員會未客觀、公正履職的，應(yīng)采取以下合規(guī)管制措施：規(guī)范評標(biāo)專家?guī)旃芾恚瑖?yán)格評標(biāo)專家的準(zhǔn)入，努力構(gòu)建評標(biāo)專家考評制度，實現(xiàn)評標(biāo)專家的優(yōu)勝劣汰。增加評標(biāo)專家數(shù)量，提高異地專家的比例，減輕同城干擾，降低評標(biāo)專家抽取概率，同時要求每個項目評標(biāo)前評標(biāo)專家簽訂承諾書。規(guī)范評審方法，招標(biāo)文件中評審因素應(yīng)依據(jù)清晰、賦分標(biāo)準(zhǔn)量化、降低評標(biāo)專家的自由裁量空間。評標(biāo)專家的抽取在專家?guī)熘须S機抽取，且必須在監(jiān)督人員的監(jiān)督下，采用計算機隨機抽取方式進行。嚴(yán)格評標(biāo)工作紀(jì)律和程序，評標(biāo)室配備監(jiān)控，評標(biāo)現(xiàn)場收繳評委、工作人員手機，屏蔽信息，建立評標(biāo)現(xiàn)場人員進出記錄，記錄時間和理由，保證評標(biāo)現(xiàn)場信息保密。

4. 違反保密要求泄露標(biāo)底或透露可能影響公平競爭的其他信息的，應(yīng)采取以下合規(guī)管制措施：盡量減少編制、審批標(biāo)底人員數(shù)量，知道標(biāo)底的參與者應(yīng)簽訂保密承諾。強化保密環(huán)節(jié)管理，招標(biāo)文件的編制、發(fā)售參與者簽訂保密承諾書，評委在監(jiān)督人員的監(jiān)督下按照號碼抽取，評標(biāo)現(xiàn)場信息屏蔽等。制定招標(biāo)文件發(fā)售登記和評標(biāo)專家抽取管理辦法，指定專人發(fā)售招標(biāo)文件，規(guī)定保密信息范圍。及時處理中標(biāo)公示的異議和投訴，進一步暢通投訴舉報渠道，加大監(jiān)督力度，嚴(yán)肅查處可能影響公平競爭的違法違紀(jì)行為。