西方城市政體理論的源起、挑戰及其演變

于 洋

20世紀70年代以來，新自由主義轉向重塑了城市政治格局。城市管治哲學開始從“管理主義”轉向“企業主義”，強調以市場為主導，以私人投資為基礎，具有經濟增長導向的政策框架取代了以政府為主導、以公共投資為基礎、具有福利主義導向的政策框架。城市治理結構開始從一元結構向多元結構轉型。(1)David Harvey.“From Managerialism to Entrepreneurialism:The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism”.Geografiska Annaler,1989,71(1):36-53.在此背景下，斯通提出了城市政體理論，關注新型城市治理聯盟的制度分析。至今城市政體理論已走過了30多個年頭。該理論經過不斷發展，目前已成為西方城市政治學的主流理論。本文試對城市政體理論30年的發展歷程進行回顧，全面考察其誕生背景、研究論域、面臨挑戰和最新發展，梳理出其演進軌跡，并分析它對中國城市研究的啟示。

一、創立：城市政體理論1.0版的誕生

本節回顧城市政體理論1.0版是如何在回應此前理論困境中誕生，討論其研究論域，并回答為何其被視作西方城市政治學的一次理論范式轉變。

(一)理論淵源

在城市政體理論出現之前，西方政治學界關于城市政治邏輯的討論分為精英主義和多元主義兩派。精英論認為，權力是由精英階層掌握，盡管會在不同精英階層間更替，但維持權力運行的精英規則是不變的。(2)Floyd Hunter.Community Power Structure:A Study of Decision Makers.Chapel Hill:University of North Carolina Press,1969.多元論認為，普選權可以抵消社會階層差異，民眾可以通過民主選舉的方式控制權力，并參與決策過程。盡管兩派在觀點上針鋒相對，但都聚焦于“誰控制一元性權力”。正如達爾所言：“政府是施加強制力的、最有效率且唯一的組織。”(3)Robert Dahl.Who Governs? Democracy and Power in an American City.New Haven:Yale University Press,1961,p.96.

面對新自由主義視野下城市權力結構向多元轉型，莫羅奇提出了城市增長機器理論，為分析城市治理結構開辟了新視角。(4)Harvey Molotch.“The City as a Growth Machine:Toward a Political Economy of Place”.The American Journal of Sociology,1976,82(2):309-310.隨后，林德布洛姆提出政府力與市場力相分離的觀點。(5)Charles Lindblom.Politics and Markets:The World’s Political-Economic Systems.New York:Basic Books,1977.受到啟發，以斯通為代表的西方學者提出了城市政體理論，使城市政治學擺脫了精英主義和多元主義的爭論。在權力觀上，精英論和多元論屬于“控制性權力”，強調對社會行動的控制力；而城市政體理論屬于“行動性權力”，強調解決問題的行動力。(6)⑦ Clarence Stone.“Urban Regimes and the Capacity to Govern:A Political Economy Approach”.Journal of Urban Affairs,1993,15(1).城市政體理論的誕生為城市政治學的發展奠定了一套全新的理論話語體系，標志著理論的重大范式轉變。

(二)研究論域

權力觀的變遷標志著城市政治學的研究論域由“誰統治城市”轉向“如何治理城市”。在傳統政治學語境下，“政體”一詞用于描述國家層面的政府體制，馬基雅維利、洛克、孟德斯鳩、盧梭、馬克思等政治學家都曾使用過該術語，主要從宏觀層面關注“控制性權力”的來源。例如，孟德斯鳩在《論法的精神》中依據權力來源的差異將國家政體分為民主政體、貴族政體、君主政體和專制政體。精英主義和多元主義都是國家政體觀念應用于地方政治研究的產物。

然而，斯通的“政體”概念受到克里克的政治觀念影響。克里克在《捍衛政治》一書中寫道：“政治可以被理解為不同利益集團在既定規則下的合作行為，每個利益集團在合作中被賦予的權力大小與其對整體利益影響的重要程度成正比。”(7)Bernard Crick.In Defense of Politics.New York:Penguin Books,1982,p.21.在資源分散的社會中，政府掌握的資源有限，為實現政策目標必須與非政府部門結盟。斯通將城市治理聯盟命名為“政體”，即“相對穩定的非正式制度安排，掌握著與其決策權力相適應的制度資源”(8)Clarence Stone.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988.Lawrence:University Press of Kansas,1989,p.4.。因此，政體理論的鐵律是“一個有效的政體必須有能力調動其政策目標所需的相應資源”⑦。

城市政體有三重特征：第一，城市政體是一種跨越體制邊界的非正式制度安排。使治理有效的并非正式的政府系統，而是市政廳與商務區之間非正式的合作伙伴關系。第二，城市政體是相對穩定的，可以跨越任期局限保證公共政策持續而穩定的實施。第三，城市政體成員對決策過程的影響力大小取決于所掌握資源的多寡，必須跨越最低資源門檻才能進入政體。

城市政體的組成取決于政策目標及所需資源，主要包括土地、人力、金錢、權威、正當性、信息、組織和社會資本等。(9)Robert Leach,and Janie Percy-Smith.Local Governance in Britain.New York:Palgrave,2001.根據掌握的資源類型，政體成員分為三類：政治性組織、經濟性組織和社會性組織。政治性組織掌握依托于權威和正當性的行政權力，有權制定相關法律和政策；經濟性組織掌握金錢和土地等生產資料；社會性組織掌握人力和社會資本，通過選舉表達政策偏好。對于大多數政策目標而言，行政權力和生產資料都是必要的。同時，由于政府和企業本身具有良好的科層制組織結構和有效的信息溝通渠道，所以經常成為政體中的重要成員。而社會性組織往往因掌握資源匱乏、組織結構松散和信息渠道閉塞而難以跨越最低資源門檻，被排斥在決策過程之外。

政府力、市場力和社會力之間相互博弈，三者中兩兩聯合或排斥形成不同政體類型。斯通將其劃分為維持型政體、發展型政體、中產階級進步型政體和弱勢階層機會擴展型政體。其中，維持型政體旨在保持僅能維持日常公共服務的低稅收水平；發展型政體致力于推動經濟發展和城市增長；中產階級進步型政體要求保護生態環境和控制城市增長；弱勢階層機會擴展型政體強調人文關懷，公共政策應向弱勢階層傾斜，加強兜底式社會福利。

需要指出，在概念內涵上，城市政體理論中的城市政體不同于傳統政治學中的國家政體，它超越了政府邊界，從微觀層面關注“行動性權力”的運用以實現資源整合。從這個意義上講，國家政體與城市政體兩者處于不同維度，并無必然聯系。換言之，在同一類型的國家政體下不同城市也可能存在不同類型的城市政體，這主要取決于政策目標所需的資源及其分布情況。例如，斯通關于城市政體類型的研究均基于美國民主政體的背景。

二、質疑：政體理論面臨的挑戰

隨著2000年后全球宏觀環境的變化，城市政體理論的適用性日益遭到質疑，甚至有學者宣稱該理論已經到了“帶著榮耀走進墳墓”的時候。(10)Joshua Sapotichne,Bryan Jones,and Michelle Wolfe.“Is Urban Politics a Black Hole? Analyzing the Boundary between Political Science and Urban Politics”.Urban Affairs Review,2007,43(1):99.本節對城市政體理論面臨的挑戰進行評述，主要集中在三個方面。

(一)對普適性的質疑

歐洲一些學者指出，由于美國和歐洲在制度環境上存在顯著差異，因此當該理論被應用于分析歐洲城市時存在偏差。皮埃爾認為，城市政體理論誕生于“自由型市場經濟”的美國，地方政府在城市發展方面的自治性很強，市場經濟環境更自由；而歐洲屬于“調控型市場經濟”，受制于科層制的政府組織結構，城市發展受到上層政府的影響較大，政府對市場經濟的干預較多。(11)Jon Pierre.“Can Urban Regimes Travel in Time and Space? Urban Regime Theory,Urban Governance Theory,and Comparative Urban Politics”.Urban Affairs Review,2014,50(6):881.持有相似觀點的還有道丁、哈丁、戴維斯等人。(12)Keith Dowding,Patrick Dunleavy,Desmond King,et al.“Regime Politics in London Local Government”.Urban Affairs Review,1999,34(4):515-545;Alan Harding.“Elite Theory and Growth Machines”.In David Judge,Gerry Stoker,and Harold Wolman(eds.).Theories of Urban Politics.London:Sage Publications,1995;Jonathan Davies.“Partnerships Versus Regimes:Why Regime Theory Cannot Explain Urban Coalitions in the UK”.Journal of Urban Affairs,2003,25(3):253-270.因此，植根于美國制度土壤的城市政體理論在解釋歐洲城市權力結構時具有明顯的局限性。

(二)對前提假設的挑戰

盡管學界已普遍承認在資源控制方面政府力與市場力相分離是經濟全球化背景下的客觀事實，但英布羅肖認為，政體理論關于“政府—市場”的二元劃分過于涇渭分明，是一種靜態化思維，不利于對政體運作機制深刻把握。

當全球化進入后工業時代，一方面地方政府機構削減與業務外包使政府、市場與社會之間的邊界正變得模糊，城市政治參與者日趨多元化；另一方面企業不斷深化的縱向整合在增強其全球競爭力的同時，也弱化了與地方政治的聯系。這些都對政體理論僵化的前提假設構成了挑戰。(13)David Imbroscio.“Reformulating Urban Regime Theory:The Division of Labor between State and Market Reconsidered”.Journal of Urban Affairs,1998,20(3):233-48.斯托克和莫斯伯格則批評，政體理論對于“政府—市場”之間的運作機制闡釋不足，未有效回答諸如在何種情況下政體中的商人更傾向于來自何種行業等問題。(14)Gerry Stoker,and Karen Mossberger.“Urban Regime Theory in Comparative Perspective”.Environment and Planning C:Government and Policy,1994,12(2):195-212.

(三)對方法論的批判

盡管斯通曾強調“政體分析不是完全基于地方性的”(15)Clarence Stone.“Regime Analysis and the Study of Urban Politics,a Rejoinder”.Journal of Urban Affairs,1998,20(20):250.，但政體理論依然因其研究方法本身帶有的濃重地方色彩而遭到批評。布倫納批評該理論陷入了“地方主義方法論陷阱”(16)Neil Brenner.“Is there a Politics of ‘Urban’Development? Reflections on the US Case”.In Richardson Dilworth(ed.).The City in American Political Development.New York:Routledge,2009,p.121.，認為城市政體研究的關注點聚焦于地方政治，非常重視城市內部權力結構與體制維系，卻忽視了全球和國家等外部宏觀環境對地方政治的塑造。勞里亞認為，過于關注從“中觀層面”研究城市政體內部的運作機制導致該理論將研究視野局限在地方層面，忽略了超越地方的“宏觀層面”的制度和政策環境對于地方政治的影響。(17)Mickey Lauria.Reconstructing Urban Regime Theory:Regulating Urban Politics in a Global Economy.Thousand Oaks,CA:Sage Publications,1996,p.2.斯托克和莫斯伯格批評“建立在中觀維度”的城市政體理論無助于從地方政府與上級政府之間府際關系的宏觀維度理解城市政治格局。(18)Gerry Stoker,and Karen Mossberger.“Urban Regime Theory in Comparative Perspective”.Environment and Planning C:Government and Policy,1994,12(2):199.還有學者認為，城市政體理論沒有對宏觀政治經濟環境的變化如何影響城市治理結構給予有力解釋。(19)Paul Kantor,Hank Savitch,and Seren Haddock.“The Political Economy of Urban Regimes A Comparative Perspective”.Urban Affairs Review,1997,32(3):348-377;William Sites.“The Limits of Urban Regime Theory:New York City under Koch,Dinkins,and Giuliani”.Urban Affairs Review,1997,32(4):536-557.

三、發展：城市政體理論2.0版的修正

本節剖析城市政體理論2.0版與1.0版的差異，并詳細介紹最新的理論成果和相關討論。

(一)理論界對質疑的回應

目前，理論界已達成共識，認為城市政體理論誕生的背景是工業時代，城市政治中的政商力量達成均衡，維系著城市政體的穩定，因此該理論在工業時代為解釋城市治理結構提供了有力的理論框架。然而在后工業時代，資源更加分散，原有的權力均衡正逐漸被打破，因此城市政體理論需要修正。(20)Katherine Hankins.“Regime Politics in Geography”.Urban Affairs Review,2015,51(1):157.拉斯特借用庫恩的觀點提出，范式轉變的發生并非因舊理論遭到批判，而是被更具解釋力的新理論所替代。雖然城市政體理論正面臨著挑戰，但尚未出現更具解釋力的新理論。據此，他呼吁：“我們不應該僅僅因為地方政治開始轉型而輕易地拋棄既有理論。”(21)Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review,2015,51(1):146.

作為該理論的創立者，斯通坦然接受了理論前提已變化的觀點，并總結出后工業時代的特征，包括治理結構碎片化、新媒體的出現、公民社會的崛起等，認為“我們已進入了一個全新的時代”。城市政體已不再“相對穩定”，而是處于不斷變化之中。于是，他將城市政體理論的關注點由剖析維持政體穩定的權力結構轉向解釋政體變遷的影響因素。“今天城市政體這個概念已經無法涵蓋城市政治的所有重要屬性。任何試圖探尋穩定治理聯盟的理論努力都已經過時了。”(22)Clarence Stone.“Reflections on Regime Politics from Governing Coalition to Urban Political Order”.Urban Affairs Review,2015,51(1):113.

(二)城市政治秩序理論

由“穩定”到“變化”的轉變標志著城市政體理論研究方向的重大調整，為理論2.0版的提出奠定了基礎。在理論1.0版本中，斯通認為城市政體具有自我強化的特征。“治理聯盟具有某種引力，隨著體量的增加，它對其他社會組織的吸引力也會越來越強。”(23)Clarence Stone.Regime Politics:Governing Atlanta,1946-1988.Lawrence:University Press of Kansas,1989,p.193.這導致城市政體理論在地方政治轉型的新時代下缺乏解釋力。為了彌補理論短板，斯通提出了理論2.0版，將政體分析框架分為內部機制和外部環境兩部分。內部機制分析在很大程度上繼承了理論1.0版的內核；而外部環境分析則可以被看作是對1.0版在后工業時代的補充。

關于理論普適性的質疑，斯通堅持認為城市政體理論對內部運作機制的闡釋具有普適性，資源決定論的基本邏輯源自人性，不會因外部環境的改變而改變。因此，無論是在自由型市場經濟的美國，還是在調控型市場經濟的歐洲，城市政體理論的鐵律在國際比較研究中仍然適用，區別只在于城市政體中掌握資源的具體角色不同。任何穩定的政體必須具有調動實現政策目標所需資源的能力，否則政體將解體或轉型。近年來，歐洲政治學界出現的一些以政體理論鐵律作為分析框架的實證研究證明了這一觀點。(24)Ismael Blanco.“Between Democratic Network Governance and Neoliberalism:A Regime-Theoretical Analysis of Collaboration in Barcelona”.Cities,2015,44:123-130;Stefania Ravazzi,and Silvano Belligni.“Explaining‘Power to’:Incubation and Agenda Building in an Urban Regime”.Urban Affairs Review,2016,52(3):323-347.

在外部環境分析中，斯通提出了一個全新概念“城市政治秩序”，即“受到全球化和府際關系影響的、植根于城市的、一系列不斷演進的關系集合”(25)Clarence Stone.“Reflections on Regime Politics from Governing Coalition to Urban Political Order”.Urban Affairs Review,2015,51(1):109.。依據掌握資源的多寡，城市政治秩序被劃分為三個階層：上層是由掌握大量資源的精英構成，他們在公共政策制定和實施的過程中具有直接影響力；中層是由掌握一定資源的中產階級構成，盡管他們無法直接左右決策過程，但可以通過用腳投票的方式表達抗議和施加間接影響；下層是由掌握很少資源的底層民眾構成，他們往往處于被忽視的地位。然而在后工業時代，隨著資源日益分散化和信息化技術的推廣，精英階層掌握資源的比例在下降，而草根組織的社會動員能力卻在加強。在宏觀和微觀環境的變化中，三個階層之間的勢力此起彼伏，共同推動城市政治秩序的演進與更迭。城市政治秩序的分析要從政治、經濟、社會和府際關系等多維度展開，是一個多層次的分析過程，核心問題是外部環境如何發生變化，及其如何推動政體轉型。外部環境會因時因地而異，在國際比較研究中需要個案分析。

(三)學界對城市政體理論2.0版的討論

城市政體理論2.0版的提出引起了學界新一輪熱議，主要圍繞如下三方面：

首先，理論2.0版將關注的重點轉向對城市政體變遷的解釋，這與關注政體穩定的理論1.0版產生了邏輯上的悖論。理論家們圍繞城市政體變遷的具體過程展開了討論。斯通和惠蘭認為，城市政體變遷的過程是突變式的，因此城市政治發展應該重點考察轉折點與周期性。(26)Clarence Stone,and Robert Whelan.“Through a Glass Darkly:The Once and Future Study of Urban Politics”.In Richardson Dilworth(ed.).The City in American Political Development.New York:Routledge,2009.換言之，政體變遷的過程被若干轉折點劃分為不同階段，每個階段均達到暫時的權力均衡，從而形成相對穩定的政體結構，而轉折點往往是一些重大事件，推動舊政體的解體和新政體的形成。然而，拉斯特不同意這一觀點。他認為：“‘突變-均衡’論將難以避免地走向對歷史轉折點的偶然個案式解釋，盡管有時具有一定解釋力，但卻限制了理論的預測力。”(27)Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review,2015,51(1):141.筆者在實證研究中發現政體變遷更多是漸進式，而非突變式。在多維度的城市政治秩序中，不同維度的秩序之間并行演進，彼此沖撞或融合，從而模糊了政體穩定與變遷之間的邊界。“任何新政體的出現都脫胎于舊政體營造的環境中。即便是像1997年香港主權交接這樣影響深遠的重大政治事件也未能導致政體的突變式轉型。”(28)Yang Yu.“The Changing Urban Political Order and Politics of Space:A Study of Hong Kong’s POSPD Policy”.Urban Affairs Review,2018,54(4):756.

其次是圍繞政體變遷推動因素的討論。根據斯通關于政體變遷的“突變—均衡”論，一旦政體形成，內部權力結構達成均衡，并進入相對穩定狀態，因此推動政體變遷的因素來自外部環境。在理論2.0版中，“內—外”兩分法的城市政體分析框架是為了消解穩定與變化之間的邏輯張力，資源決定論解釋“內”的穩定，城市政治秩序解釋“外”的變化。一些理論家對政體變遷外因論表示質疑，提出政體變遷的推動力既可能來自內部成員間力量的消長，也可能來自外部因素施加的壓力，不能將外部環境作為解釋政體變遷的唯一原因。如拉斯特所言：“斯通并未明確指出在政體內部有任何可能推動政體變遷的機制……我們不應假設政體成員間總是彼此配合。”(29)Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review,2015,51(1):141-142.通過實證研究，筆者證明了城市政體變遷是由內因和外因共同推動的結果，具體機制是外部環境變化將對政體施加壓力，威脅其執政基礎；同時對斯通關于“控制性權力”和“行動性權力”非黑即白的劃分提出了批評，認為兩者是“目標和手段”的關系。對于任何政體而言，最核心的目標是執政(控制)，而政績(行動)往往是合法化其執政的手段。

再次，盡管理論2.0版對1.0版進行了大幅修訂，但以資源決定論為基礎的社會生產模型仍作為理論內核被繼承下來。早在1.0版時代，一些學者就對政體理論中的精英主義傾向提出了批評。斯托克和莫斯伯格認為，政體理論僅關注精英，而忽略了精英和大眾的關系。斯通和惠蘭承認城市政體理論1.0版過于關注精英，但這是由資源決定論導致的城市政治權力結構的客觀事實。然而在后工業時代，依托于網絡信息技術的公民社會正在崛起，因此應更多關注公民社會。亨德里克斯提出，誕生于工業時代的社會生產模型強調財富創造，關注政體內政商之間的有效協作，已無法適用于公民社會崛起的后工業時代。因此他提出強調財富再分配的社會修正模型，關注對抗性力量對城市治理結構的修正作用。(30)Frank Hendriks.“Understanding Good Urban Governance:Essentials,Shifts,and Values”.Urban Affairs Review,2014,50(4):553-576.瓊斯科里亞等在實證研究中證明，在后工業時代公眾在一些民生領域已能對公共政策產生實質性影響。(31)Michael Jones-Correa,and Diane Wong.“Whose Politics? Reflections on Clarence Stone’s Regime Politics”.Urban Affairs Review,2015,51(1):161-170.

四、城市政體理論的未來與啟示

本節梳理城市政體理論演進軌跡，展望未來的發展方向，并闡述它對于中國城市研究的啟示。

(一)對城市政體理論發展的總結與展望

在保留理論內核的基礎上，城市政體理論已經由1.0版發展到了2.0版。如果說1.0版關注工業時代下政體的穩定性，那么2.0版則關注后工業時代下政體的變遷。多維度的新分析框架既包含地方政治和經濟因素，也包含宏觀環境因素，不同維度的消長折射出城市政治秩序的嬗變。

依據研究核心問題，第二次世界大戰后的西方城市政治學主要經歷了四個時期：(1)20世紀50年代至60年代精英主義與多元主義圍繞控制性權力來源的爭論，既激發了學界對城市政治學的研究興趣，也讓人對這場無果的學術交鋒感到厭倦。(2)20世紀70年代，經濟全球化推動了市場力與政府力的分離，城市增長機器理論的出現推動了研究視野轉向行動性權力，開辟了城市政治學研究的新篇章。(3)20世紀80年代，城市政體理論1.0版正式提出，將研究關注點聚焦于解釋政體的穩定性及其內部協作機制，逐漸成為西方城市政治學的主流話語體系。然而隨著西方社會進入后工業時代，城市政體理論自20世紀90年代中期開始日益遭到質疑。(4)面對批評，理論家們于2010年后提出了城市政體理論2.0版，將研究核心問題轉向政體變遷。理論2.0版重新激起了西方學界對于該理論的關注，出現一些實證研究對基本概念和問題進行厘清與檢驗，政體理論又迎來了新一輪研究熱潮。

圖1呈現出城市政體理論的演進軌跡。

圖1 城市政體理論的演進軌跡

圍繞城市政體理論2.0版的討論為進一步發展政體理論提供了研究方向，從中可以預見未來發展趨勢。目前，包括斯通在內的理論家們普遍認為，城市政體理論1.0版的分析框架難以解釋政體變遷，應借鑒美國政治發展理論以彌補理論缺陷。該理論認為城市政治秩序處于永恒變化之中，呈現“交互并存”狀態，可分為空間共存與時間共存。(32)Karen Orren,and Stephen Skowronek.The Search for American Political Development.Cambridge:Cambridge University Press,2004.其中，空間共存是指在一座城市中存在著多維度秩序，諸如政治環境、經濟環境、社會環境、人口結構、思想觀念等方面，這些彼此影響的亞秩序共同構成城市治理結構的外部環境；時間共存是指新秩序源自舊秩序，新舊秩序的更替在時間上缺乏清晰的分界點。城市政體理論2.0版中“城市政治秩序”概念的提出正是受到了APD理論的啟發。如何將APD理論更好地應用于政體變遷的分析將成為城市政體理論未來的發展方向，雖然目前斷言其將導致理論創新還為時尚早，但已有一些有益的探討。(33)Jack Lucas.“Urban Governance and the American Political Development Approach”.Urban Affairs Review,2015,53(2):338-361.

(二)對中國城市研究的啟示

20世紀90年代以來，分稅制改革和房地產市場化改革使我國的城市政治邏輯發生根本性轉變，非政府投資在城市建設領域中所占比例不斷上升，政府在資源配置中的主導作用被市場替代，出現了西方城市政治學語境中政府力與市場力分離的現象，以土地發展為導向，以政商結盟為特征的城市治理結構開始形成。在西方學術界也出現了一些運用城市政體理論分析中國城市治理結構的實證研究。張庭偉認為，改革開放以來上海出現了“社會主義式發展聯盟”，計劃經濟時期占據主導地位的中央政府被地方政府和企業巨頭取代，而社區團體和公民組織仍被排斥在外，其行為邏輯符合發展型政體的特征。(34)Tingwei Zhang.“Urban Development and a Socialist Pro-growth Coalition in Shanghai”.Urban Affairs Review,2002,37(4):475-499.朱介鳴和吳縛龍提出，中國去政治化與分權化加劇了城市間競爭，促進了地方政府與企業間結成以經濟發展為導向的利益聯盟關系。(35)Jieming Zhu.“Local Growth Coalition:The Context and Implications of China’s Gradualist Urban Land Reforms”.International Journal of Urban & Regional Research,1999,23(3):534-548;Fulong Wu.“The (Post-)Socialist Entrepreneurial City as a State Project:Shanghai’s Reglobalisation in Question”.Urban Studies,2003,40(9):1673-1698.

這些實證研究有助于我們更好地厘清中國新型城市治理結構的組織架構與行為特征，體現出城市政體理論對于中國城市研究的一定適用性。隨著政企關系成為中國社會發展的核心議題，城市政體理論在國內學術界也迅速成為研究熱點，涌現出不少研究成果。(36)羅小龍、沈建法：《跨界的城市增長——以江陰經濟開發區靖江園區為例》，載《地理學報》，2006(4)；嚴華鳴：《公私合作伙伴關系在我國城市更新領域的應用——基于上海新天地項目的分析》，載《城市發展研究》，2012(8)；何艷玲：《城市的政治邏輯：國外城市權力結構研究述評》，載《中山大學學報》(社會科學版)，2008(5)。但目前來看，大部分仍停留在理論1.0版，對城市政體變遷的關注不足。中國一些沿海發達城市已進入后工業化社會，各類非政府組織大量涌現。民政部數據顯示，2008年全國共有38.6萬個民間組織，2018年已增至80.7萬個。公民社會的強勢崛起已成不爭事實。

面對日漸強大的體制外力量，傳統城市治理結構越來越難以調動足夠資源以實現其政策目標。易承志指出：“社會轉型期政府治理協同化的需要和碎片化的現實在大都市體現得尤為明顯。”(37)易承志：《大都市社會轉型與政府治理協同化：一個分析框架》，載《中國行政管理》，2016(4)。一項實證研究也得出結論：“公眾的力量可能被忽視了，他們實際上擁有與公、私部門討價還價的協議性權力，這種權力通過影響城市發展的經濟基礎而參與城市治理上層建筑的構建。”(38)殷潔、羅小龍：《大事件背景下的城市政體變遷——南京市河西新城的實證研究》，載《經濟地理》，2015(5)。可見，城市政體變遷的機制、方向與進程，以及社會力量如何參與大都市協同治理將成為未來中國城市研究的重點領域。2018年底，中國城鎮化率已達到59.58%，城市化歷程已走入以存量優化為發展模式的后半程。在以增量擴張為發展模式的前半程，雖然城市面貌煥然一新，但也積累了一系列社會問題，社會分化和空間分異成為中國大都市的典型特征。在后半程，能否實現由“破碎城市”向“重整城市”的轉型將成為中國能否成功跨越中等收入陷阱的關鍵環節。(39)何艷玲、汪廣龍、高紅紅：《從破碎城市到重整城市：隔離社區、社會分化與城市治理轉型》，載《公共行政評論》，2011(1)。要達成這一目標，城市治理必須實現從善政到善治的轉變。發展中的城市政體理論將為中國城市研究提供有力的理論武器，同時也期待出現更多研究成果以推動城市政體理論的完善。