流域環境污染第三方治理：合約關系與制度邏輯

呂志奎 林榮全

良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。近年來，從中央到地方，各級政府在環境治理議程設置和政策創新領域引入第三方治理機制，通過環境服務外包，推動環境治理市場化、專業化和社會化，開啟我國環境污染治理模式轉型?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理?！?1)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，54頁，北京，人民出版社，2013。2015年出臺的《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》提到，所謂環境污染第三方治理，就是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式。(2)《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》，見http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/14/content_9392.htm。從實踐來看，我國環境污染第三方治理往往通過政府引導第三方環保企業與排污方簽訂治污合同協議，遵循“污染者付費，第三方治理”的原則進行污染整治。

環境污染第三方治理體現了多元主體共治的特征，通過專業化技術手段推動污染整治和生態環境恢復，對于提高我國環境治理能力具有重要的現實意義。但當政府面對日益復雜的公共問題，而處理問題的技術又變得越來越精密復雜的時候，政府利用第三方提供公共服務的模式也會變得越來越復雜。(3)斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態》，18頁，北京，北京大學出版社，2008。

第三方治理所面臨的核心問題正是當前社會所面臨的最為急迫的挑戰，即如何科學設計并有效管理好復雜的合作關系網絡。在我國現實的治理情境中，第三方治理運作過程受到哪些因素影響，第三方治理合約分離究竟如何形成與演化，其產生的深層次制度邏輯是什么，就是本文要重點探討的問題。

一、理論視角與研究思路

(一)理論視角

隨著環境污染第三方治理的興起，學界開始對其展開探討。除了對環境污染第三方治理的內涵、特征、價值等基本問題進行研究之外，更多的是識別影響第三方治理的關鍵要素，關注第三方治理的障礙與困境。在資源條件方面，學者認為第三方治理的障礙主要來自經濟和技術層面。在政策配套方面，仍存在法律責任界定不清、市場準入與退出機制不健全、政策非連續性不強等缺陷。(4)謝海燕：《環境污染第三方治理實踐及建議》，載《宏觀經濟管理》，2014(12)。但多數研究仍停留在理論層面探討。第三方治理的本質是合約治理，因此，對于該治理機制的探討需要回歸合約或合同本身。而任何被還原為合同關系的各種治理結構，在“合同人”的行為假定前提下，都可以用交易成本理論來解釋。(5)⑧ O.E.威廉姆森：《資本主義經濟制度》，64、29頁，北京，商務印書館，2004。

起初學者從委托代理理論出發，基于理性“經濟人”假設，探究契約雙方在目標函數不一和信息不對稱等風險條件下，委托人和代理人之間的相互關系。(6)Ross，S.A.“The Economic Theory of Agency:The Principal’s Problem”.American Economic Review，1973，63(2)：134-139.實證代理理論得出的結論是，因各方不對稱信息所產生的代理費用受到剩余索取權持有者以及決策制定者的分配方式的影響。(7)埃里克·弗魯博頓、魯道夫·芮切特：《新制度經濟學：一個交易費用分析范式》，223頁，上海，上海三聯書店，2006。合約治理的核心是委托方和代理方的關系，但由于現實世界中存在信息非對稱、信息不完全、機會主義和合同內在不完備等，而合約主體是理性個體，在各自目標函數引導下做出行為選擇，因此政府合同治理存在逆向選擇、道德風險、尋租風險、責任風險和政治風險(8)呂志奎：《政府合同治理的風險分析：委托—代理理論視角》，載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)，2008(9)。，這正是構成影響合約制治理的重要因素。雖然委托代理理論能夠成為解釋合約治理困境的基礎理論，但該視角過于關注理性主體的價值偏好和行為選擇，存在一定的理論局限。后來，學者認識到合約制有賴于頂層機制設計和規則制定，保證在信息不對稱狀態下達到激勵相容的條件。(9)Mirrlees，J.A.“Information and Incentives:The Economics of Carrots and Sticks”.Economic Journal，1997，107(444)：1311-1329.市場競爭機制、產權制度、合同管理流程、激勵與監督機制等制度供給缺陷將導致委托代理關系失衡。而組織社會學理論更是將宏觀場域與微觀行為聯系在一起，認為人們的合作行為處于由科層結構和集體行動結構共同構成的環境中，因此不僅要考慮制度，還要考慮其他社會環境要素。關系治理不足也是合約治理困境產生的重要原因，因為契約主體間往往建立起相應的聯系，在合同治理的同時，重視關系治理有助于合作者的相互調適，從而維持交易關系。(10)談毅、慕繼豐：《論合同治理和關系治理的互補性與有效性》，載《公共管理學報》，2008(7)。

對制度的探討解釋了委托代理困境產生的深層次原因，關系治理也是具有說服力的視角。而交易成本理論重點研究合同簽訂以后的制度選擇和組織治理問題，各種制度的主要目標和作用都在于節省交易成本。⑧不同的制度框架導致不同的政治交易成本。(11)North，D.C.“A Transaction Cost Theory of Politics”.Journal of Theoretical Politics，1990，2(4)：355-367.因此，推進合約治理，就要通過制度設計構建有效的治理結構，減輕機會主義和道德風險，并且使交易雙方樹立起信心。交易成本理論為解釋合約治理困境提供了新的思路，將研究的興趣點轉向關注制度框架與交易過程，有助于探究制度產生影響的內在機理。

第三方治理以兩個或多個實體之間的正式契約關系為基礎(12)Bryson，J.M.，Crosby，B.C.，and Stone，M.M.“Designing and Implementing Cross-Sector Collaborations:Needed and Challenging”.Public Administration Review，2015，75(5)：647-663.，探討合約治理困境，首先應基于對契約關系的研究。而關系協調有賴于合同設計和合同激勵，合同激勵除了一些具有契約化、形式化的機制，還包括非正式制度。(13)Girth，A.M.“Incentives in Third-Party Governance:Management Practices and Accountability Implications”.Public Administration Review，2017，77(3)：433-444.況且在中國獨特的國情政情下，合約主體的行為選擇受到競爭性制度邏輯的影響。更重要的是，第三方治理的核心是解決政府與私人部門(第三方)之間契約履行、監督及激勵、懲罰成本問題，并利用有效的治理制度安排促進政府與第三方進行合作治理，創造公共價值，同時最大限度地降低治理成本。(14)呂志奎：《第三方治理：流域水環境合作共治的制度創新》，載《學術研究》，2017(12)。

第三方治理在實際運行中還面臨諸多挑戰和阻礙，政府運用該機制解決治污往往面臨可持續性問題。而這種治理失靈通常導致公共資源與資金浪費，更重要的是，當這種公共服務供給方式的失敗發生時，行政合法性將受到公民對政府不信任的沖擊。(15)Piatak，J.，Mohr，Z.，and Leland，S.“Bureaucratic Accountability in Third-Party Governance:Experimental Evidence of Blame Attribution during Times of Budgetary Crisis”.Public Administration，2017，95(4)：1-14.

當前學界對第三方治理的研究還集中于理論探討，較少結合實踐進行深度剖析。因此，需要基于我國現實的治理情境，以合約治理過程為分析維度，綜合考慮制度環境、交易成本、主體行為等多重約束條件的影響，探討多種約束條件構成的系統解釋框架，從而對第三方治理合約困境做出科學診斷。

我們認為在研究方法上有必要基于典型案例進行實證研究，總結政策實施經驗，挖掘和拓展第三方治理的學術創新空間。為了理清環境污染第三方治理中合約分離的演化路徑，解釋合約分離的成因，有必要建構起關于環境污染第三方治理效果影響因素的解釋框架。根據已有研究，建立連接宏觀研究與微觀研究的中層理論成為本文的著力點，因此，本研究采用扎根理論探索該問題。在公共管理研究中，扎根理論通過從資料中發現影響某一問題的幾類因素，并探尋變量間因果關系，從而構建關于研究問題的中層理論。(16)賈哲敏：《扎根理論在公共管理研究中的應用：方法與實踐》，載《中國行政管理》，2015(3)。在理論編碼的基礎上，本文建構起關于制度互嵌、激勵約束、交易成本與主體行為的理論分析框架(見圖1)。

圖1 第三方治理分析框架

科層制即行政系統內部以命令、控制、層級為主要特征的管理體制，合約制通常包括某種公共服務根據契約由第三方進行供給的制度。科層制與合約制在第三方治理實踐中形成制度互嵌。治理主體通過一定的方式激發主體履行合約，監管合約主體的機會主義和道德風險行為，并通過社會信用規范和聲譽激勵，對相關利益主體的行為進行規范和約束。合約治理中利益主體間協商談判和締結合約的成本、契約實施成本和監督成本構成合約治理的交易成本。

(二)研究案例選擇

本文選取Y區小流域水環境第三方治理(2014年在福建省首創試點)作為案例。Y區位于N市，轄區內河流眾多。20世紀80年代以來，Y區大力發展養殖業，截至2014年，區域內畜禽養殖生豬存欄數約為400萬頭，每年產生禽畜廢棄物約為2 000萬噸，缺少污水處理設施的畜牧養殖場比重高達90%，病死豬等問題往往未實現無害化處理，這給Y區流域生態造成了嚴重的水污染問題。2006—2014年間，當地政府先后采用管制、補貼等政策工具進行污染整治，但都無法根治污染問題。隨后地方政府轉變思路，與專業化的環保企業——Z環保公司簽訂協議，由Z環保公司對污染物進行統一收集，并且利用其專業化技術對污染進行集中處理，養殖戶在從事生產工作的同時定期繳納治污運行費，構成三方治污格局。Y區采取環境污染第三方治理的方式取得了一定治理成效，在經過近半年的治理后，Y區內各主要流域水質明顯得到改善。但是，該地施行環境第三方治理的效果未能延續。隨著養殖污染日益嚴重，2016年Y區又與Y環境科技有限公司、L環保工程有限公司簽署流域治理協議，仍無法解決污染問題。隨著中央環保督察力度逐漸加大，省政府前后投入近10億資金，在全區開展大規模的拆豬欄整治行動，這也宣告Y區政府不再與Z環保公司進行合作。2017年2月，N市環境保護局根據群眾舉報情況，針對Z環保公司私設暗管等違規行為做出行政處罰，這也宣告第三方治理合作關系破裂。

筆者曾對Y區小流域第三方治理進行了追蹤式調查，本研究的數據資料來自筆者2016年與2018年兩次對負責Y區第三方治理工作以及了解相關情況的各類人員進行訪談，共包括10次訪談資料，采用一對一深度訪談和半結構化訪談的方式。由于樣本涵蓋Y區所在的市級官員和區級環保部門、農業部門、畜牧部門、宣傳部門的負責人以及基層政府工作人員、企業負責人和養殖戶，其抽樣具備典型性。本文根據從經驗資料歸納、總結和建構理論框架的原則，利用深度訪談獲取的數據資料，從中提煉出影響環境污染第三方治理有效性的關鍵因素，構建起更為科學的理論框架，并運用該框架對案例進行深度研究。

二、從合約整合到合約分離：交易成本與制度邏輯

(一)合約整合：制度互嵌產生治理成本

政府合約治理是在垂直的權威治理與橫向平等協商的交叉點上運作(17)菲利普·庫珀：《合同制治理——公共管理者面臨的挑戰與機遇》，14頁，上海，復旦大學出版社，2007。，而由于治污初期建設的投資額大、回報周期長，且當前我國環保產業發展仍存在不足，環保企業如果缺乏一定的資本和對未來盈利的預期，則很難進入環境污染治理的合同體系中。這就為科層體制主導市場化進程創造空間，造成科層制與合約制兩種制度“互嵌”。這種互嵌表現在科層制對整個合約治理進程，包括對合約對象選擇、服務供給過程、合約分離等的控制，因此這不僅僅是結構、資源層面的“互嵌”，合同制的引入實際是將自身“嵌入”龐大的科層制組織體系(18)李珠：《政府公共服務購買的合同制治理機制探討》，載《中國行政管理》，2016(2)。，更大程度上是科層制主導形成的“互嵌”機制。

在第三方治理中，為建立起政府、環保企業及排污方的契約關系，合約整合是最起始的必要環節?；谥贫然デ兜倪壿?，市場化進程與合作伙伴的選擇往往受到行政系統內部力量的影響。一方面，在合約選擇的動機上，Y區選擇第三方治理的主要原因，在于當時中央環保督察形成政策高壓，地方政府被迫轉變治理思路，將第三方治理當作政策試點，并以項目制的形式層層發包。Y區成為第三方治理項目的實際執行方，而上級政府決策往往與基層政府執行相沖突。在回憶第三方治理具體方案制定時，Y區環保局官員說：“我們討論項目工程的時候，各個局是極力反對這樣做那樣做的……最后沒辦法等于綜合了一個不三不四的操作方案?！?/p>

在土地、資金審批等方面，作為試點改革的第三方治理項目都出現了合約需要與行政程序不相適應的地方，政府各部門間相互協調以制定合同條款需要耗費大量的內部決策成本。另一方面，在合約對象的選擇上，政府作為發包主體應當接觸多家治污企業，通過公開競爭性招投標，決定污染治理任務的承接方，以此在平等的基礎上訂立合作關系，但政府對第三方Z環保公司的選擇方式是非競爭性的。Y區畜牧局官員說：“領導介紹來的，剛開始接觸是2014年4月份，那時候它還沒有污水治理資質。它在外地搞過城市內湖治理，我們把養殖量、污染現狀告訴它，它把握了這個商機，整合了相關行業的人進行規劃，才進入這個行業?！?/p>

這說明科層力量主導了合同對象選擇，最后選擇的Z環保公司盡管沒有相關資質，但實則已經得到領導的默許。而Y區與Z環保公司既非源于自身需求，又缺乏合作基礎，這與現實的治理需要是否匹配存在疑問，在土地、資金、規劃等方面，Z公司又存在許多與實際委托方需要談判協商的地方。其中是否存在雙方“看不見的握手”——隱性合約？為推行環境污染第三方治理，基層政府部門需要開展政策宣傳和社會動員，引導養殖戶理解和配合政策實施。由于政府引進第三方治理呈現內部化決策特征，排污方及社會公眾認為政企雙方合作的目的是分享交易所帶來的利益，因而對第三方治理產生信任危機。

從有限理性出發節約交易成本，可以有兩種做法：一是注重決策程序，二是設計好治理結構。(19)O.E.威廉姆森：《資本主義經濟制度》，70頁，北京，商務印書館，2004。在合約簽訂環節，過高的交易成本導致合同條款、治理能力、民眾共識等方面都存在缺陷。首先，高昂的內部決策成本導致政府效率低下，所制定的第三方治理方案往往可行性較低，因此在與第三方企業談判中也難以制定有效、完整的合同條款，而契約的不完全性則為企業的機會主義行為提供了空間。其次，談判成本過高阻礙了政府與第三方磋商的進程，加之受信息不對稱影響，政府難以完全掌握第三方企業的實際能力信息。因此，第三方的治理能力存在不確定性。此外，與養殖戶協商的成本過高導致無法與養殖戶形成共識，該共識包括自覺繳納治污費用、自覺控制養殖量等，這容易產生養殖戶規避責任的風險。

(二)合約運作：制度短缺損害治理質量

合約運作過程要求政府成為精明的買主，同時對民眾負責，通過正式制度安排激勵與約束個體行為，發揮非正式制度的軟激勵約束作用，增進主體間的合作關系，創造合作價值。制度互嵌一方面增加交易成本，另一方面削弱了激勵約束機制的效力。這是因為在某些上級指定的項目中，因上下級政府目標存在不一致，有可能會抑制基層政府的工作積極性。(20)陳天祥、賈晶晶：《科層抑或市場?——社會服務項目制下的政府行動策略》，載《中山大學學報》(社會科學版)，2017(3)。事實上，Y區第三方治理項目的合同訂立雙方是Y區鄉鎮政府和Z環保公司，鄉鎮政府此時淪為執行上級政策的主體，當地基層官員曾坦言通常處于上級壓力型體制下的政策執行狀態。因此，鄉鎮政府對于該項目關注的是落地和施行，對治理績效與過程監管的積極性較低，這直接導致激勵約束制度短缺，交易成本難以得到控制，面臨治理失靈的風險，由此損害了合作質量。激勵約束制度對第三方治理體系供給不足主要表現為：

其一，激勵措施受限。制度互嵌造成作為實際合同締約方的基層政府并不掌握財政資源，在運作中需要得到上級政府的財政支持。案例中，區級政府甚至省級、市級政府在財政資源的控制上起主導作用，但并未及時提供相應的資金支持,調研中發現Z環保公司及鄉鎮政府多次向上級政府申請撥付款項，例如，在2015年3月向Y區政府提出關于N溪和C水庫水體修復項目撥付進度款的申請報告，以及T鎮政府在2015年7月向Y區政府提出養治分離循環經濟項目運行費用予以資金補助的請示均說明這一問題。而Z公司在治理過程存在人工費、電費等大額支出，在已存在制度性交易成本的情況下，仍舊無法及時得到資金支持，往往導致工作積極性下降，增大違約風險。

其二，政府缺乏有效的監管制度。交易成本在本質上是專業化與勞動分工的成本。(21)埃里克·弗魯博頓、魯道夫·芮切特：《新制度經濟學：一個交易費用分析范式》，66頁，上海，上海三聯書店，2006。在合約運作過程中，政府不僅需要督促排污企業合法合規生產和按時繳費，同時監督第三方企業治污，執法監管量大且行政程序復雜，存在繁重的監督成本。政府與排污企業和第三方企業的激勵相容問題需要政府強有力的監管，但基層政府對排污企業的監管面臨挑戰，在某種程度上而言排污企業生產規模擴大有利于地方經濟發展，提升地方政績，政府往往陷入管與不管的兩難抉擇。更重要的是，作為實際委托方的基層政府積極性下降，在第三方治理合約執行過程中存在意愿阻礙和回應性、象征性、選擇性執行。同時，政府對環保企業的考評也面臨技術水平的阻礙，評價標準僅限于水質是否提高，缺乏對處理工藝、技術標準等的考核，更未能形成對環保企業的動態監督，這都對削減監督成本造成阻礙，難以有效約束合約主體的行為。

其三，軟約束的作用不足。在本案例中，基層政府工作積極性下降造成了在政策執行過程中出現不按規則辦事的現象，而我國農村基層廣泛存在的“人情社會”更凸顯了第三方治理的非制度化特征。同時，由于政府及第三方企業與養殖戶缺乏平等協商基礎上的合約制定，養殖戶更是被強行納入第三方治理體系，造成合約主體間缺乏有效的合作共識，因此也難以發揮合作共識對各方主體的激勵約束作用，損害合約治理的可持續性。

(三)合約分離：利益沖突與科層回歸

在合約運作過程中，激勵約束機制難以控制交易成本，導致各方主體面臨繁重的交易成本，難以根據契約進行合作治理。與此同時，各級政府、排污方、治污企業具有不同的行為邏輯，他們往往根據自己的目標函數有策略地做出行為選擇，這就造成第三方治理合約偏離正軌。作為排污方的養殖戶對合約關系有著重要影響，因為其隱性責任在于要控制養殖量，防止污染程度加劇對第三方環保企業的治污行為造成困難。但養殖戶的目標在于追求自身利益最大化，傾向于根據市場行情調整生產活動，從而增加贏利。當地環保局官員說：“原先2014年引進的時候豬價是非常低的，到2015年春節過后，豬價就突飛猛漲。原先都是空的豬欄，全部養滿了。之前水是清了，因為量不大。現在這個時候賺錢，就拼命地養。”

此時Y區的養殖戶忽視了控制污染量的責任，這也源于相關責任體系不健全、監管制度不到位，以及養殖戶履行責任的成本過高。而政府與養殖戶的關系作為一組重要的外生變量，深刻影響著委托代理關系，污染量的增加導致治污企業工作量增大，進一步加劇了治污企業行為扭曲的可能性。第三方治理中最主要的是政府與企業的委托代理關系，政企雙方的策略互動容易造成第三方企業的道德風險。案例中，Z環保公司專門負責對養殖污染的截流、處理、消納工作，具有較強的信息優勢，對于污水如何處理、是否將污水徹底截流、是否徹底處理干凈，委托方難以完全獲取信息。在面對污染規模持續擴大的情況下，原先建成的處理點已無力消納如此大規模的污染物，加之擴建處理點面臨土地征用等難題，Z環保公司又缺乏政府的激勵與扶持，此時Z公司的履約成本居于較高水平，其策略便是利用政府監管的空隙，在治理點附近私設管道排放污水，以此減少治污工作量。這嚴重違背合同協議規定，引起養殖戶和當地群眾不滿，并受到違規懲戒，此時合約風險直接演化為治理失靈的結果。在合約分離階段，科層管理體制起主導作用，中央環保督察形成的政策高壓迫使地方政府再次轉變治理思路。當地官員談道：“當時中央環保督察組馬上要下來檢查，正月初八第一天上班書記就開會，把負責環保的副局長免職，接下來就開始拆豬欄了?！?/p>

基層政府在上級環保督察的壓力之下采取超常規的“運動式治理”策略，集中資金和人力進行強拆豬欄的工作，從各方籌集資金進行專項整治。到2017年為止，全區養殖戶僅剩70余戶，并采用集中養殖、種養結合的方式，此時已經不存在排污方，因而治污企業的工作來源也就此中斷，治污合約終止。

三、結論

本文通過實證案例研究，提煉出包含宏觀制度環境層面、中觀合約治理機制層面以及微觀行為主體博弈層面的第三方治理理論框架，用以解釋中國場景中科層制與合約制互嵌引發的第三方治理關系的不穩定性及其風險防控。研究發現，環境污染第三方治理的動態過程與科層制的競爭性制度邏輯密不可分，合約整合和分離與科層制的主導作用有關。而科層制與合約制互嵌的制度情境在合約整合階段增加了締約成本，引發合約治理風險。在合約運作中，第三方治理存在較高的履約成本和監督成本，而在頂層設計和分層實施的多層復雜治理情境下，又引發基層政府政策執行意愿低下，造成激勵約束制度供給不足，無法對交易成本進行有效控制。在高交易成本和高合約風險情境中，政府、排污方和治污方有效合作的激勵不足，各方根據各自目標函數做出行為選擇，合約關系往往走向分離。

人類社會的組織制度設計傾向于排斥不確定性。制度互嵌加劇了第三方治理過程中的不確定性和合約治理風險。因此，可以改換激勵手段，設計出用以組織有關交易的最佳治理結構。(22)O.E.威廉姆森：《資本主義經濟制度》，74頁，北京，商務印書館，2004。完善第三方治理機制，需要正視制度性交易成本的存在，正確定位政府角色，加強合約風險評估制度建設，強化過程監管和績效問責，等等。

由此，我們提出幾點建議：

第一，政府應避免過多地干預合約制流程，應更多履行監管者的角色，推動形成以公平競爭、程序合法為原則的合約治理過程。

第二，行政規范至少在一定程度上通過法律、行政法規條款、手冊和合同網絡擴展到私人承包商。(23)Benish，A.，and Levi-Faur，D.“New Forms of Administrative Law in the Age of Third Party Government”.Public Administration，2015，90(4)：886-900.完善相關法律法規，合理界定公權和私權的責任邊界，加強對第三方的監管。

第三，構建生態環境治理社會行動機制、群眾咨詢制度和信息公開制度，把群眾有效組織起來，通過教育或宣傳等方式推動群眾形成關于生態文明建設和現代環境治理的公共價值理念。

第四，對政府實施的第三方治理環境績效合同項目、公共財政支付水平同治理績效掛鉤。建立基于大數據的全過程質量風險清單治理制度，加強對第三方治理項目的質量安全風險監測、評估與控制。