“三十而立”的APEC，今后的路將怎么走

張琳

2019年10月14～15日，第26屆APEC財長會在智利首都圣地亞哥舉行。

今年是亞太經濟合作組織（APEC）成立三十周年。作為目前世界上最大的區域性經濟合作組織，APEC開創了靈活、漸進的“APEC方式”，最大程度地激發了21個成員經濟的增長潛力，為亞太地區的貿易投資合作注入了不竭動力。在APEC成立已三十年后的今天，世界貿易投資形勢、大國關系等均與APEC成立之時大不相同，如何適應當前國際和地區政治經濟環境新變化，推動APEC“現代化”改革，實現區域經濟治理機制的“再創新”，是確保APEC順利邁向下一個十年的關鍵。

新挑戰與新機遇

從挑戰來看，第一，全球貿易投資保護主義持續升溫，亞太區域經濟合作的三個輪子——貿易、投資和經濟技術合作動力不足。根據WTO 2019年4月發布的《全球貿易數據與展望》，2019年全球貿易增長預期被下調至2.6%，持續增加的貿易限制措施影響了總額達8168億美元的國際貿易。APEC秘書處報告顯示，2017年10月至2018年10月，APEC成員實行的貿易限制措施總數達129項，占這一時期全部貿易相關措施的59.7%，保護主義持續升溫。2019年APEC地區貿易預計增長3.8%。2019年8月聯合國貿發會議（UNCTAD）報告顯示，2018年全球對外直接投資余額為30.9萬億美元，同比下降4%，增量投資增速有所放緩，撤回投資的情況有所增加。中美經貿沖突嚴重影響了兩國雙邊投資，中國對美直接投資的規模出現快速下降趨勢，從2016年的460億美元下降到2017年的290億美元，降幅達37%;2018年更是進一步降至48億美元，同比劇減84%。2010年APEC13個成員完成了茂物目標評估，2020年其余8個成員即將完成茂物目標評估，在關稅遞減、貿易便利化、投資自由化等領域APEC已經取得了不同程度的進展，下一步深度的區域經濟合作面臨著邊境后措施改革、結構調整等，都是“難啃的骨頭”。

第二，大國政策調整帶來深刻影響。去年第30屆APEC領導人非正式會議在巴布亞新幾內亞莫爾茲比港召開，會后卻沒有發布領導人聯合聲明。這是APEC成立以來首次出現的情況，美國的單邊貿易保護主義政策已經成為亞太地區經貿合作的最大絆腳石。美國是APEC最初的倡議者和主要推動者。但特朗普上任后宣布退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP），使得之前亞太地區TPP與區域全面經濟伙伴關系（RCEP）“雙軌并行”的格局不復存在。特朗普政府傾向于雙邊協定，美國的戰略收縮和極限施壓的對外政策，極大地延緩了亞太地區貿易自由化進程，弱化了APEC“開放的地區主義”的合作要義。亞太地區仍是美國對外政策的重要對象，但不同政府政策工具的選擇顯然不具有連貫性。美國政策的轉變，導致了許多亞太經濟體不得不把更多的精力投入到對美經貿關系協調中，削弱了亞太區域一體化的向心力。

從機遇來看，第一，亞太各經濟體經濟相互依賴、高度融合，地區價值鏈和全球價值鏈相互交織，為區域經濟一體化奠定了基礎。APEC區域包括北美地區價值鏈、東亞地區價值鏈，還包括美國為中心“消費市場”“研發基地”—中國為中心的“世界工廠”這一基本特征的全球價值鏈，生產網絡相互交織，價值鏈、產業鏈、供應鏈環環相扣。2019年8月APEC秘書處公布報告顯示，2015年至2018年間APEC地區總體營商環境便利度顯著提升了11.6%，其中貸款可獲得性和新成立企業的便利化程度分別提升了20.9%和16.9%，亞太地區仍是跨國公司進行投資、生產的首選;APEC商務旅行卡實行的二十多年間，商務人員流動合作也取了極大的進展。多層次和多形式的經濟、社會、人員交流，奠定了亞太地區經濟合作的重要基礎。

第二，全球經濟面臨技術革命、數字革命的新發展，國際經貿規則正處于重塑期，規則重塑進程方興未艾。信息技術與數字經濟的快速發展對全球貿易的形成產生了深遠的影響，APEC成員之間數字產品貿易、服務貿易、產業內貿易的比重明顯提高，國際經貿規則更加強調高標準、高水平的便利化與自由化。APEC在規則討論方面具有優勢，它的靈活性和漸進性更加有利于新規則的探索和試驗。比如2007年APEC啟動的數據隱私探路者行動、跨界隱私執行安排以及2012年成立的亞太經合組織—歐盟聯合工作組，促成了數字貿易領域跨區域“軟規則”的形成。

未來之路如何走

如今，APEC需在堅持自身特色的基礎上，深入推動“現代化”改革，創新區域經濟治理合作，才能提振APEC下一個十年的發展勢頭。

第一，堅持和繼承APEC特色。APEC成員包括世界三大發達經濟體美日歐中的兩個，“金磚國家”中的兩個，聯合國安理會五個常任理事國中的三個，他們都是“重量級”的成員，同時APEC也包括如巴布新幾內亞這樣的小型經濟體。APEC需要兼顧“大塊頭”和“小個子”不同的經濟發展水平和承受能力，平等互利、協商一致和自主自愿的原則是APEC精神的核心，也是APEC至今仍保持生機的重要原因，需要繼承和發揚。全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）和RCEP等“巨型自由貿易協定”推動下的亞太區域一體化仍應堅持包容性和多邊性，強調靈活性和差異性，漸進式地推動，最大程度地集結APEC所有成員的合作意愿。

第二，推進合作機制現代化、合作領域多樣化、議題引領先進化。首先是合作機制現代化。一方面，APEC應當推動單邊行動和諸邊行動相結合，謀求政策“最大公約數”，倡導以“指導原則”（Guildlines）代替“硬性約束”，以最佳實踐（Best practice）為示范案例，加以政策引導和培訓。另一方面，應致力于提高APEC成員政策的透明性，加強政策協調，提高監督力度，改進互評方法，以提高APEC成員的政策執行效率。其次是合作領域多樣化。從推動貿易投資自由化、便利化轉向范圍更寬、更廣的合作領域。APEC建立之初，在部長會議和領導人會議聲明中最常出現的關鍵詞包括：貿易投資、增長、發展與合作。近十年來，APEC更多地關注到創新、包容性和可持續發展，比如貿易與貧困、能源改革、氣候變暖、海洋資源保護，以及教育和文化交流等。APEC下設十個工作組，將亞太區域一體化的進程推進到了經濟、產業、科技、能源、交通等各個重要領域。最后，APEC的議題設置應放眼全球，具有先進性，發揮引領性。11月即將在智利召開的APEC領導人非正式會議聚焦三大議題：服務和數字經濟、區域性互聯互通、婦女與經濟增長，而過去五年中APEC關注的營商環境便利化、公司治理、結構改革與包容性增長、智慧城市建設和數字化變革等均體現了APEC議題設置的先進性與引領性。

第三，鼓勵多形式的次區域和雙邊合作，注重推進“小國合作”。利用APEC框架開展多種形式的次區域合作和雙邊合作，有利于大國之間的良性互動。比如就北極圈問題，中國、加拿大、俄羅斯、美國和日本這五個亞太地區的重要力量可以開展次區域合作，更好地促進政策溝通;比如中日進行第三方市場合作，有利于整個亞太地區的有序競爭和資源優化配置。毫無疑問，當今國際經濟治理，大國處于絕對主導地位，這也是近年來G20為代表的“大國主導型”國際經貿治理機制作用愈加凸顯的重要原因，小國參與國際貿易治理和經濟合作的作用被弱化。而APEC為亞洲和太平洋地區的小國提供了外交、經濟合作的重要機遇，為APEC合作注入了新鮮活力，因而為亞太地區經濟合作、推動地區關系協調發展做出了重大貢獻。

第四，不做“清談館”，為企業、社會、人員全方位的交流搭建平臺。在多變的國際環境下，提高企業活力，提高社會各階層人員的參與度，是促進APEC地區深度一體化的重要途徑，這也是APEC合作最具特色的領域之一。支持中小企業發展，提高中小企業的創新能力，鼓勵中小企業拓展海外市場，為中小企業營造良好的投融資環境，更好地融入全球價值鏈，這將是今后APEC持續努力的方向。

APEC的三十年見證了中國對外經濟發展與合作的三十年，是中國從擴大開放逐步走向國際經濟治理舞臺正中央的三十年。1993年江澤民主席參加首次APEC領導人非正式會議之際，我們思考的是“APEC對中國意味著什么”;而今天我們更多地應該思考“中國能給APEC帶來什么”，中國方案已成為影響世界經濟發展、區域合作的重要“因變量”，也決定著未來APEC的發展方向。2014年中國提出的“互聯互通”獲得APEC多數成員的高度認可，形成全方位、多層次、復合性的亞太互聯互通網絡可成為APEC下一個十年的發展目標。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所助理研究員）