高校信息公開的公眾需求與回應之道

王銳蘭　林晨暉

摘 ? ?要：高校信息公開是國家治理體系與治理能力現代化的一個縮微影像，了解和把握公眾對高校信息公開的需求狀況，才能實現高校信息公開的精準化、個性化與常態化供給。當前公眾對高校信息公開的需求表現是不平衡的，表現為需求與行動脫節、“公開的不需要”與“需要的不公開”相沖突、顯性需求與隱性需求之間不平衡、功利性需求與公益性需求之間存在差距等。其原因在于，公眾對高校信息公開產生需求的內部動力不足，高校服務精神與服務能力不足，社會監督、救濟、評價、宣傳等力量不足等。為此需要精準識別公眾信息需求、精細管理公眾信息需求、智慧服務公眾信息需求等措施與之策應。

關鍵詞：高校;信息公開;公眾需求

中圖分類號：G640 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1002-4107（2019）11-0047-05

教育部頒布《高等學校信息公開辦法》《高等學校信息公開事項清單》已有多年，作為一種剛性的制度設計，在自上而下的壓力型制度傳導機制作用下，各高校紛紛在其網站設置信息公開專欄，以“保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息，促進高等學校依法治校”[1]，極大地提升了高校辦學透明度和公信力，較好地改變了信息不對稱的窘境。

高校信息公開是國家治理體系和治理能力現代化的一個縮微影像，是一種“看得見的正義”（visible justice）[2]。如果僅僅是被動地接受信息，那么知情權永遠都不具有實益[3]。但高校擁有“公開什么”“怎么公開”“什么時候公開”等信息主動公開的自主決策權;對于依申請公開請求，則掌握著“回復什么”“何時回復”“怎么回復”等自由裁量權。因而公眾的依申請公開請求是否得到滿足、其滿意度如何就不得而知。個中緣由，在于只側重于供給側改革，而需求側的“公眾需求”甚少關注，造成了“供需不均等”現狀。從經濟學視角看，需求是供給的前提條件，需求引導供給，供給滿足需求，最終實現供需平衡，因此，公眾需求既是高校信息公開的前置性條件，滿足公眾需求又是高校信息公開的終極目標和理想指引。了解和把握公眾對高校信息公開的需求狀況，才能實現高校信息公開的精準化、個性化和常態化供給。

一、高校信息公開研究現狀

檢索和閱讀國外文獻后發現，基本沒有涉及公眾需求的文獻，或者說國外信息公開已經進入更高的層面，無須關注公眾需求問題。而國內研究中關于政府信息公開的文獻遠多于高校信息公開文獻;而高校信息公開的文獻研究，主動公開信息的研究又遠多于依申請公開信息研究;高校依申請公開信研究，主要涉及基礎理論、公開制度政策、公開途徑、公開內容、績效評價、公眾反應、檔案管理以及國外相關理論實踐等[4]，研究切入點包括大學治理結構、價值、正當性、廉潔、公開平臺、績效評價、公眾參與、透明度等[5]，關于公眾需求的研究文獻呈現出碎片化、不聚焦的特征。（1）聚焦于對高校信息公開的回應性。如劉磊等[6]在對南京市大學生進行問卷調查基礎上分析大學生對高校信息公開的認知情況并提出相關建議。呂紅、馬海群[7]根據調查數據，分析了公眾對高校信息公開相關法律法規的認知情況、態度、意識及滿意度、公眾對高校信息的使用情況、高校信息公開對高校的影響、公眾對《高等學校信息公開辦法》的評價等。（2）聚焦于高校門戶網站的用戶信息需求。如基于校內大數據，為高校信息門戶建設提供指導方案和設計依據，指出需求分析的準確性及其前瞻性直接影響到師生用戶的滿意度[8]。

從研究文獻可見，高校信息公開的公眾分析對象狹窄化，以大學生（及其家長）為主體，但大學生（及其家長）不能夠代表全體公眾;專注于公眾需求的深度挖掘文獻較少。公眾信息需求內容及形式的不斷變化給高校信息公開工作帶來了新的機遇、挑戰和動力，根據公眾的需求特點有針對性地開展高校信息公開工作，才能不斷挖掘、豐富、疊加和倍增高校信息公開的正面效應。因此，盡管需求是主觀的、變化的、難以簡單辨識的，但對于公眾真實需求的探索不能止步。通過調查問卷及其結果處理，將主觀認識加以客觀化、定量化，可以在一定程度上精準化地辨識公眾需求、滿足公眾需求，提高高校信息公開的效能。

二、高校信息公開的公眾需求不平衡表現及原因

當下中國，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。同理，高校信息公開的公眾需求矛盾也表現為日益增長的信息公開需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。本文以2017年6月以移動終端為載體所做的“高校信息公開的公眾需求”問卷調查結果為依據（共602人參與答題，有效問卷為591份，涵蓋不同性別、年齡段、地區、學歷、收入和上網時間的公眾群體），輔之于訪談、文獻檢索等，漸次展開分析。

（一）高校信息公開公眾需求的不平衡表現

1.需求與行動脫節。用“需求的貧困”來描述高校信息公開的現狀是比較貼切的詞語。所謂“需求的貧困”是指有效需求的不足，不具有真實性和指向性的一種佯需求、偽需求，表現為需求與行動的脫節。表面上對高校信息公開的價值、原則、意義認識水平高，但需求實施率低;說起來“有用”，行動中“不用”;熱切盼望高校信息公開，卻消極對待信息公開資源。需求貧困是制約高校信息公開供給服務績效的一個重要原因。

調查結果顯示，需求貧困問題比較突出且具有一定的普遍性。如“您認為高校信息公開有無必要”問題，極大多數公眾都認可高校信息公開的必要性，累計超過85%的被調查者選擇了有必要（46.87%）、較有必要（8.80%）或者很有必要（31.47%）。但是實際上有多少公眾有實際需求并采取了行動？為此，我們設計了“您對《政府信息公開條例》《高等學校信息公開辦法》的知曉程度是怎樣的”這個問題。調查結果顯示，有超過70%的調查者表示不太了解（46.02%）或者很不了解（30.63%），比較了解和非常了解的各自至占比為2.20%和0.17%;被調查者中，自高校實施信息公開以來瀏覽過任意高校的信息公開網頁的只占59.90%;實際上只有9.31%的人申請過公開高校信息，其申請人多數為學生及其家長、學術研究人員。有超過90%的被調查者沒有走過依申請公開高校信息的程序，其中“不知道還可以申請公開”的人數占38.41%，“知道可以申請公開但不知具體操作流程”的占8.46%，認為“手續復雜煩瑣”的占到7.28%。同時，訪談得知，即便是高校教職員工，竟然不知道有可以向任意高校申請信息公開這回事。知情都不知道，怎么能維護知情權？

高校信息公開只是“公意表達”，與實際需求關切之間不匹配、不協調、不平衡現象，就會產生顯著的負效應，此即，供給未必產生需求！供給效應的取得，還需要對需求加以有效激活、合理引導并轉化為行動，才不會落入“需求陷阱”。

2.“公開的不需要”與“需要的不公開”沖突 。在面對來自外界的依申請公開請求時，高校具有極大的選擇性公開的自由裁量權。《高等學校信息公開辦法》第四條“高等學校信息公開不得危及國家安全、經濟安全、社會穩定和學校安全穩定”、第十條關于“不予公開信息條件”規定涉及國家秘密、商業秘密，法律、法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息”條款，賦予了學校在公開信息與否時的最終決定權，一種選擇性公開權。這就使高校信息公開范圍十分模糊，且具有選擇性公開的操作理由、法律依據和實踐空間。理論上說，只要將 “有關規定”設計成高校公開的例外條款，就可以使“相關文件”合理規避依申請信息公開的請求。

調查結果顯示，有3.21%的人認為即使申請了也得不到自己想要的信息，側面印證了“公開的不需要”與“需要的不公開”的無奈現實。這其中又有42.1%的人認為“公開的信息不真實”，10.5%的人認為“公開的信息陳舊、網站（頁）沒有鏈接，或回復是屬于單位內部信息不予公開”，等等。這與“中國高校透明度指數報告（2014）”的調查結果有些類似： 依申請公開答復率低、時效性差，只有47.13% 高校按時答復了公眾信息公開申請;答復形式不規范，絕大多數高校只是給出了信息所在網頁鏈接的簡單說明[9]。

這一矛盾的實質是精準化需求與寬泛化回復之間的矛盾，供需不能有效對接。筆者與某些高校負責信息公開工作的管理人員訪談得知，他們只滿足于回復申請本身，至于是否按時答復，回復是否答非所問、同義反復，還是給予文件原件出處能否釋疑解惑，就不甚了了。

3.顯性需求與隱性需求之間不平衡。對于高校信息公開而言，公眾的顯性需求是一種簡單明了、容易辨識的可視化直觀需求，而隱性需求難以辨認，如浮云遮眼。調查發現，關注高校信息公開的顯性需求總量明顯不足。調查結果也顯示，關注高校信息公開的原因與其自身身份、職業、業務工作密切關聯，30.46%的人是學生、29.27%的人出于興趣、20.30%的人是出于工作需要、13.2%的人是學生家長，另有小眾人群和高校有合作關系。在未曾瀏覽高校信息公開網頁的被調查對象中，40.5%的人是因為不知道這回事，還有19.8%的人分別是因為不知道渠道與途徑，約12.2%的人根本沒有需要，11.8%的人回答是與自己無關。只有極少的人提出信息公開申請，還多與自己工作或學術興趣有關。

顯性需求還與被調查對象的文化程度、職業分布有內在聯系。在互聯網和大數據情境下，能夠知曉并利用網絡渠道和網絡數據的，一般而言其文化程度、收入水平較高，白領階層居多。但本次調查也有瑕疵，即借助手機終端進行，因而只涵蓋了那些文化程度高、收入高且有網絡消費意愿的人群，客觀上將那些無法上網的潛在被調查對象排除在外。但即便如此，調查結果也具有一定的詮釋力。調查顯示，高中及以下文化程度占4.91%，大專、高職占9.81%，本科占49.92%，碩士占30.46%，博士占4.91%。顯然，文化程度較低的人群被排除在調查對象之外，也很可能被排除在具有信息公開知情權和表達權、行動力的人群之外，即無法、不能夠獲知高校信息工作的具體內容和變化動態。被調查對象的職業分布也顯示，公務員占11.00%，事業單位成員占28.26%，國企員工占12.35%，外企員工占5.58%，民企員工占10.65%，農民占1.02%，進城務工人員占0.34%，在校學生占26.23%，自由職業占3.38% ，無業人員占1.18%?？梢姡徽{查群體以政府機關、事業單位和大學生群體為主，他們有意愿、有能力，也有條件上網。但他們對高校信息公開的需求意愿也沒有效表達出來，那么，那些有潛在意愿、能力低下、上網條件欠佳或沒有的人群，其潛在的模糊的隱性需求狀態如何？真實情況可能不容樂觀甚至堪憂。

這至少說明，關注高校信息公開、具有顯性需求、行動能力的真實群體只是利益相關者群體，是小眾化人群，但其顯性需求明顯不足、強度不夠，且未曾得到深度挖掘;而更為大量的利益相關者群體之外的公眾，其隱性需求更是難以識別、診斷和激活，更妄論精準供給了。

4.功利性需求與公益性需求之間有差距。關注高校信息公開的公眾群體，既然是直接或間接的利益相關者群體，理所當然地從利益出發，關注與己有關的信息，忽視與己關聯不大的其他維度辦學信息。他們一般不會站在國家、民族利益高度擔當起社會公益責任，來督促、評價高校信息公開工作。調查結果也證實了這點。

按照教育部要求，普通高校的信息公開欄目主要是10個。調查表也照此要求設計了10個選項。最關注的信息類別當屬于“辦學規模、規章制度、學科專業設置等基本情況”（60.91%）、“招生考試信息”（56.18%）以及“教學質量”（46.87%）;其次則是“人事師資信息”（35.53%）、“學位學科信息”（29.44%）、“學生管理服務信息”（25.89%）、“對外交流與合作信息”（23.69%）、“財務資產與收費信息”（20.81%）;而最不感興趣的是“突發事件處置、巡視組意見等其他信息”（6.26%）、“學風建設信息”（14.72%）。被調查者的回答結果正好說明，關注內容和程度水平，偏重于功利性需求，而純粹的公益性需求比較弱小。

功利性需求固然是短期內推動高校信息公開工作的外在驅動力，但難以成為長久的力量源泉。而公益性需求的非功利性，才能有效保障高校信息公開外部評價和監督的客觀性、公正性、公平性。因此，從長計議，應該對基于公益性需求的信息公開請求給予扶持、加強。

（二）高校信息公開公眾需求不平衡表現的原因

從客觀公允的角度來說，其與諸多因素有關。

1.公眾對高校信息公開產生需求的內部動力不足。實際上，高校信息公開只是與特定的利益群體有關，而與極大多數公眾至少在表面上并沒有直接的利害關系和利益沖突。盡管申請高校信息公開是公眾的合法權利，但事實上又“事不關己高高掛起”，沒有表達“知情權”的欲望和動力，缺少維護“知情權”的需要和行動，一定程度上導致高校信息公開工作表面上轟轟烈烈，實際上公眾關注度低，成為“冷門”“偏門”之地。高校信息公開的制度化、常態化，只是從制度層面上打破了高校與公眾之間的信息壁壘和鴻溝，使公眾有條件有可能共享、分享高校辦學信息。但是，要打通高校與公眾之間的心理“共識域”，達成“心心相印”的至高境界，還需假以時日。

2.高校服務精神與服務能力不足。正如本文最開始所述，高校信息公開工作是壓力型體制傳導機制的產物，是供給側制度改革使然。于高校自身而言，只是多了道義、義務和責任，但并沒有帶來直接的功利結果。因此，從主觀上說，高校的服務意識、服務精神、服務意愿不足、不強、不高，被動應對，積極性不高;公布的諸多信息都是綱領性、原則性材料，“需要的不公開，公開的不需要”;實行選擇性公開，過度使用自由裁量權，因而公開效果效率效能差強人意。從客觀上說，高校信息公開工作本身也是“摸著石頭過河”，沒有先例可循，沒有模板可以仿照。從制度上說，高校信息公開制度建設相對滯后，信息公開規范化、標準化工作還在建設完善過程中，學校自身的“同體問責”比較虛化。從能力上說，相關的信息公開機構和工作人員專門化、專業化程度低，面對依申請請求;或者簡單處理，不能、不愿對公眾需求進行精準識別和及時回應;或者技術分割能力較低，對于部分信息可以公開的信息難以做到有效分割。

3.社會監督、救濟、評價、宣傳等力量不足。一是高校信息公開工作外部監督乏力。《高等學校信息公開辦法》雖然明文規定“省級教育行政部門和高等學校應當將信息公開工作納入干部崗位責任考核內容”“公民、法人和其他組織認為高等學校未按照本辦法規定履行信息公開義務的，可以向學校內設監察部門、省級教育行政部門舉報”等，但缺少政策落地的具體舉措，“異體問責”難以實施，使政策效力難以彰顯。二是相關法律救濟有待落實。我國還缺少一部統攬全局的上位法如《信息自由/公開法》，來協同整合各種法律條款，保障相關救濟條款能夠得到切實貫徹執行。如《高等學校信息公開辦法》第二十六條僅規定了舉報這一救濟途徑，而《中華人民共和國政府信息公開條例》則還有行政復議、行政救濟兩種途徑。這容易使公眾知情權受到侵犯時，難以得到有效救濟。三是高校信息工作還缺少社會獨立的第三方評價。相對而言，政府信息公開工作有較多的獨立第三方進行評估（價），如中國社會科學院法學所受國務院委托發布的《中國政府透明度指數報告》（2015、2016），對國務院部門、省級政府、較大的市、100家縣（市、區）政府進行政府信息公開評估工作;吉林省政府2017年委托吉林大學對各地、各部門政務公開工作情況進行評估等。而高校信息公開評估，中國社會科學院法學研究所所做的《中國高等教育透明度指數報告（2014、2015）》只對全國115所高等院校進行測評。四是社會輿論宣傳不足，很多公眾對高校信息公開工作所知甚少，對公眾信息需求的精準性識別、診斷乃至扶貧仍顯不足。

三、聚焦公眾需求的高校信息公開回應之道

從經濟學角度看，供給離不開需求，需求促進供給。內在需求的覺醒應是高校未來信息公開工作常態化、有效化運行的恒久性驅動因素。因此，未來高校信息公開工作的有效開展，需要在供給側改革基礎上，對需求側不斷加以有效引導，激發需求側的公眾潛在需求，通過提升需求層次、水平等因素來驅動供給側改革，讓公眾參與高校信息公開工作上升成為公民的自覺行為。建立在公眾需求基礎上的回應之道，是一個漸次展開的過程性路徑。

（一）精準識別公眾的信息需求

全面掌控公眾需求是構建合理的高校信息公開制度的基礎。（1）要加強對公眾信息需求現狀的調查與預測工作，動態跟蹤公眾的信息需求狀態、類型、特征，為精準識別提供基礎素材。（2）建立公眾信息需求的問題清單，為精準識別和后續有針對性的管理提供有效的決策依據。根據問題的集中程度、操作難度分階段分步驟實施信息公開改進計劃，不斷滿足公眾日益增長的個性化需求。（3）利用大數據分析結果進行精準識別。建立公眾信息需求分析系統，以量化管理為基礎，形成一個不斷改進管理質量的循環。利用大數據進行相關分析，根據相關信息的瀏覽熱度和頻次，提煉出一個時間跨度內公眾信息需求的重點，以此為公開信息與否、分割與否等決策過程提供數據支撐，提高信息公開的精準性和實用性。（4）教育部門和高校應該加強高校信息公開的宣教工作，可以通過微博話題、微信推送、電視廣播等向大眾傳播相關信息，來維護公眾的知情權和知情意識，使公眾充分及時了解《高等學校信息公開辦法》《高等學校信息公開事項清單》等高校信息公開政策，不斷挖掘并滿足公眾的知情需求。

精準識別是精準管理、精準服務的的前提，但實際上精準識別難度較大，成本很高。尤其是處于“長尾”側的公眾需求，需求具有個性化、多元化、碎片化、零星化特征，實踐操作確屬不易。

（二）精細管理公眾的信息需求

精細管理公眾的信息需求需要加以合理化、長效化和有序化的過程控制。（1）把公眾信息需求加以明細化、準確化和分類化管理。精準定位公眾信息需求的重點、熱點，研究挖掘公眾信息需求，把公眾的隱性需求轉化為顯性需求、從可有可無、可多可少的軟性需求、不確定性需求轉化為“剛性需求”、確定性需求。（2）全過程提升高校信息公開的透明度。把高校信息公開流程透明化，尤其是公眾需求以及高校相應的回應與解答結果在線公開，一事一回復，以精準化回復代替原有的公文式機械化回復，以個性化回復代替原有的一般性僵化式回復。（3）加強高校信息公開過程的互動性。公眾的需求是否能夠清晰地表達并被高校信息公開管理員所理解、確認，囿于雙方的認知水平，可能不在同一個話語層面，需要通過多次反復溝通、交流、確認，才能正確理解申請人的訴求，從而避免陷入答非所問的窘境。（4）建立高校信息公開回應性的社會化監督和評價機制。高校信息公開質量的提升，既需要內力來推動，又需要外力來拉動?？梢越柚讵毩⒌牡谌饺嫦到y地加以評估，并定期向社會公布被評估高校的回應性結果及排名，可望引起高校領導層面的持續關注和重視，有利于改進高校信息公開質量。

（三）智慧服務公眾的信息需求

智慧服務公眾的信息需求，需要標準化、創新性、差異性和個性化并舉的服務舉措，提高高校信息公開的智能化水平。（1）建立高校信息公開數據庫，加快數據庫聯網融合與無縫對接，直至共享、公開，借助于制度性嵌入來提升數據分析能力和智慧服務水平。通過數據挖掘技術，動態跟蹤公眾的信息需求，快速檢測公眾的真實需求，精準識別欺詐性信息需求，創新高校信息公開工作。讓“制度規定”“原則規定”等詞語不成為墨守成規的合理合法借口。公眾的信息需求具有動態變化的特點，通過數據治理、數據分析與數據決策來拓展思路、創新方法、主動回應公眾需求，以便消除雙方的心理隔閡和信息鴻溝，保證高校信息資源的共享。在線下，可以借助調研、訪談、座談、宣傳等各種形式了解公眾的潛在需求，并創新滿足需求的新方式來提供精準服務;借助大數據和區塊鏈技術改變公信力，用技術創造誠信服務、創新服務領域。（2）推進建設共同遵循的數據標準和交換標準體系，規范數據采集、數據開放、數據交易、安全保密等一體化、整合化協議，助推高校信息公開標準和標準化體系。要規范、完善網站建設，提高信息公開透明度，有效避免可能存在的“不作為”和“懶政”行為。要把信息公開條目及其鏈接、指引、政策解讀等制作成高校信息公開內容清單，相應的權力清單、責任清單也應明示。對高校信息公開工作人員開展專題培訓，以提高工作人員的思想境界和履職能力，規范其自由裁量權和自由裁量空間，減少工作人員在工作過程中的隨意性。（3）利用大數據的相關分析技術來提供差異化服務對接公眾多元化需求，提供精細的個性化服務。公眾需求本身是復雜多元的，個性化、差異化特征明顯，標準化的刻板信息、公事公辦的回復，肯定不會給公眾或申請人帶來愉悅的情緒體驗和心理感受。利用大數據分析結果來量身定做、因人而異、因地制宜地提供高校信息的個性化供給能力，既能拓展創新高校信息公開工作的深度，又能讓公眾心悅誠服、滿意而歸，何樂不為？

四、結論

高校信息公開的終極目標是消除高校與公眾之間存在的“信息不對稱”、高校的“信息孤島”等現象，提升高校辦學透明度，保障公眾的知情權，彰顯社會公平正義的時代要求。在這個目標指引下，不僅需要供給側改革，而且需要從需求側來尋求進一步深化改革的靈感、動力和思路。盡管公眾需求可能會存在模糊不清、碎片化、零星化特征，存在辨識困難、策應困難、操作困難等問題，但這不應成為學術研究或實踐運作的阻礙。畢竟，回應公眾需求才是高校信息公開工作的出發點和歸宿點。故為此文。

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