社會-生態系統分析框架下改自舊廠房的文創園區研究

朱一中　涂紫瓊

摘 要：? 構建適用于改自舊廠房的文創園區研究的社會-生態系統分析框架，綜合運用文獻分析、訪談、問卷調查等方法，對廣州紅專廠這一典型案例進行剖析。研究發現文創園區存在產業集聚效應不強、空間體驗差、公共空間職能弱、多元政策目標沖突、治理局面一極化等問題。提出如下建議：完善文創產業規劃;改善空間體驗，強化公共休閑空間職能;加快評定工業遺產;建立行之有效的公眾參與渠道;促進多中心治理局面的形成。

關鍵詞：? 工業用地更新;社會-生態系統;文化創意產業;工業遺產保護;紅專廠

中圖分類號：?? G124 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2019）03-0099-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.03.011

一、引 言

在經濟新常態下，向存量用地要發展空間已成為我國大城市的主要出路，以“三舊”改造為核心的建設用地集約節約利用工作受到廣泛重視和推行。在“退二進三”政策號召下，從事傳統產業的企業遷址，遺留下來的工業建筑及工業設施一度成為城市的瘡疤。與此同時，文化創意產業憑借低能耗、高產值的優勢迅速崛起，成為城市優化產業結構的新寵。工業用地更新與文化創意產業落地契合，同時實現了工業遺產活化與經濟發展的目標，這個“一箭雙雕”的做法被各級政府積極采納。近十年來，改自舊廠房的文創園區數量呈現爆發式增長。

改自舊廠房的文創園區的研究受到了建筑學、地理學、公共管理學、產業經濟學和文化遺產學等多領域學者的廣泛關注，其研究重點包括：從建筑學與規劃設計角度研究建筑遺產再利用與景觀改造 [1];從城市復興視角分析工業遺產活化的條件和策略[2];從產業發展角度研究文化創意產業集群發展的模式[3-4];從產業集聚驅動力視角分析文化產業園集聚驅動模型形成與政府角色轉型[5];從文化遺產保護角度提出工業遺產保護與再生策略[6]。已有研究角度廣泛、研究深入，個案研究也有豐富成果;但關于改自舊廠房的文創園區研究多為零散的案例研究，成果細碎，規范的分析框架構建研究仍有待深入。如何構建適用于改自舊廠房的文創園區研究的分析框架，以厘清其發展困境及內在邏輯，并找到進一步優化園區治理結構的對策，這是本文研究的主要問題。

改自舊廠房的文創園區治理是一個多元主體參與的多目標復雜系統工程，本文借助社會-生態系統分析框架這一已廣泛應用于公共資源利用與治理研究的前沿分析工具，結合改自舊廠房的文創園區這一具體研究對象的特點，構建了適用于改自舊廠房的文創園區治理研究的社會-生態系統分析框架。以廣州市紅專廠為例，借助社會-生態系統分析框架分析其現狀及存在的問題，最后給出改自舊廠房的文創園區治理的政策建議。

二、研究方法

1. 社會-生態系統分析框架

2009年，美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆開發了診斷性社會-生態系統分析框架，以整合不同學科的概念和語言來描述和解釋復雜系統[7]。社會-生態系統分析框架為公共池塘資源可持續管理研究提供了全新的理論視角和分析工具，并迅速吸引了全球眾多學者的參與，研究領域涵蓋漁業、牧業、林業、生態旅游[8]、森林地景[9]等傳統公共池塘資源和全球氣候變暖、醫療衛生體系、社區公共安全、農村基礎設施和農民專業合作社等人造的公共池塘資源[10]。

在面對復雜系統治理問題時，社會-生態系統分析框架通過簡明的生態系統和社會系統二分細致地梳理了復雜系統包含的實體，并通過行動情境來呈現社會-生態系統的聯系和相互作用。這種分析框架試圖在確保重要因素不被遺漏的前提下，以易于跨領域理解的方式進行總結分析，將已累積的知識以互相可理解的方式促進案例研究的結構化[11]。改自舊廠房的文創園區這一涉及工業用地更新、工業遺產保護和活化、文創產業發展和聚集、城市景觀改善、環境保護等多目標的復雜系統，已有案例研究豐富但碎片化，引入社會-生態系統分析框架，有利于以簡潔明了的方式對改自舊廠房的文創園區這一復雜系統的各要素進行整合分析，有利于促進案例研究的結構化。

2.改自舊廠房的文創園區的社會-生態系統分析框架構建

在分析改自舊廠房的文創園區研究問題時，仍采用生態系統（ecological systems，ES）和社會系統（social systems，SS）二分的分析框架，即由資源系統（resource systems，RS）、資源單位（resource units，RU）組成的生態系統及由治理系統（governance systems， GS）、參與者（actors， A）組成的社會系統。在互動關系上，四個實體間為雙向互動關系。原始的社會-生態系統分析框架下的外部關聯生態系統是指影響生態系統要素流動的外部系統，如氣候系統、河流等。影響文創園區這一不動產價值最為關鍵的要素是區位條件，而區位條件應從與其形成競爭關系和互補關系的城市建成區進行分析，故本文將外部關聯生態系統改為“外部關聯建成區（related developed areas， RDA）”。影響改自舊廠房的文創園區的社會、經濟、文化要素紛繁復雜，本文將聚焦于對政策因素的分析，因此將“社會、政治、經濟背景”改為“政策背景（political settings， PS）”。政策背景和外部關聯建成區這兩個外部變量與社會-生態系統也存在相互作用，最終影響社會-生態系統產生特定的結果。改自舊廠房的文創園區的社會-生態系統分析框架一級子系統如圖1所示。

奧斯特羅姆的原始二級變量分析框架僅為研究人員提供了一個框架式的分析工具，在應用到具體研究領域時，則要在充分考慮研究對象內涵特點的基礎上，在原始分析框架基礎上對具體變量加以識別[12]。本文在廣泛借鑒改自舊廠房的文創園區已有研究的基礎上，考慮變量的科學性、全面性和可獲得性，選取以下變量組成改自舊廠房的文創園區的社會-生態系統分析框架二級子系統，如表1所示。

三、案例分析

廣州紅專廠始建于1956年，前身為廣州罐頭廠，是當時亞洲興建的最大罐頭廠。紅專廠不僅是中國輕工業發展的縮影，還是廣州市舊廠房改造政策、文化創意產業發展的縮影，其長達十年的去留風波也給了我們一個機會去反思文創園區可持續發展的條件是什么。

下面從政策背景、外部關聯建成區兩個外部變量和生態系統、社會系統兩個內部變量，共計四個部分對紅專廠展開剖析，而行動情境里的互動過程和結果則體現在對各個部分的描述中。

1.政策背景

2003年，文化產業首度被列入國民經濟的重要產業，廣東省提出“文化大省”戰略，廣州市文化建設進入新紀元（廣州市政府印發《關于廣州市加快文化事業發展若干政策的意見》（穗府〔2003〕12號），明確提出大力發展文化產業，推動文化創新。）。改自舊廠房的文化創意園區開始出現，但針對工業遺產保護的專門政策出臺較晚。2006年4月，我國首部關于工業遺產保護的共識文件——《無錫建議》發布，工業遺產保護工作拉開了序幕。

2008年，廣州成為廣東省“三舊”改造試點城市，紅專廠原產權所有者鷹金錢企業集團公司遷址。廣州市土地開發中心將原廠區土地納入城市儲備用地留待開發，但在實際操作中，廠區土地并未正式移交到廣州市土地開發中心。鷹金錢企業集團公司將廠房非法租賃給集美組室內設計工程有限公司用于辦公，隨后吸引了一眾藝術家進駐。2009年始，廣州市各區政府根據當時發展文化事業的戰略和“退二進三”的政策機遇，收儲大量土地，集中報送一批園區規劃計劃并投入試點，文化創意園區如雨后春筍般涌現。同年，天河區政府、藝術家們、鷹金錢企業集團公司三方經過長達一年的協商后，政府放棄了在紅專廠上建設金融城的方案，并承諾給紅專廠為期十年的使用期[13]。隨后，鷹金錢罐頭廠舊址正式更名為紅專廠，成為廣州最早一批改自舊廠房的文化創意園區。2010年，廣東省開始了從“文化大省”向“文化強省”的戰略轉移。2010年和2011年，紅專廠一度成為廣州市重點建設項目，并被評為首批國家級文化產業試驗園區。在廣州市“三舊”改造的快速發展階段，紅專廠發展迅猛并一度成為廣州的名片。

2012年，廣州放緩了改造速度，優先推進成片改造工作（《關于加快推進“三舊改造”工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號）頒布，文件明確了“應儲盡儲”“成片改造”的改造原則。），強調文創園區的整體規劃。2013年初，紅專廠被納入當時正在研究的廣州港國際金融城二期規劃范圍內，園區陷入拆遷風波。2015年1月，廣州市土地開發中心向紅專廠地塊委托管理方——廣州鷹金錢企業集團公司發函，要求在同年5月前交還該地塊。部分企業和工作室在首次租約到期后選擇遷出。同年5月，廣州市舊廠房改造明確提出了對工業遺產進行保護（《廣州市舊廠房更新實施辦法》（穗府辦〔2015〕56號）頒布，文件指出“舊廠改造項目原址建筑經市文化、規劃、工業和信息化部門認定屬工業遺產且有保留價值的，應當按規劃要求保留使用”。）。但工業遺產保護僅是工業用地更新辦法中的條例，缺乏系統的工業遺產保護政策，而且工業遺產的認定往往是工業遺產原所有人或有意向使用工業建筑的組織向主管部門申請認定，對政府而言對工業遺產保護是被動為之。12月，廣州市政府對紅專廠作出了“部分保留，部分開發”的決定，但具體規劃方案仍未制定。

2016年1月，天河區少年宮新址出爐，擬選址地塊正好位于紅專廠南門。同年11月，廣東省“三舊”改造工作經驗上升為國家政策，并在全國推廣（原國土資源部在總結廣東省試點經驗的基礎上，發布《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）文件，在全國范圍內推動城鎮低效用地的再開發，以提高土地集約利用水平，優化用地結構，改善城鎮基礎設施和公共服務設施。）。2018年4月，《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》（《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》（粵國土資規字〔2018〕3號）從數據庫管理、規劃、申請條件、用地審批、供地、監督實施六大方面提出了“三舊”改造進一步優化意見。）印發。經過多年的案例實踐和經驗總結，廣州工業用地更新形成了較為完善的工作機制和政策框架，進入成熟階段。同年7月，紅專廠兩處建筑被納入廣州市歷史建筑（第六批）推薦名單。

總結廣州市工業用地更新政策、工業遺產保護政策、文化創意產業政策的發展和演變特點，可將政策發展過程分為四個階段：2003—2007年的萌芽階段，文創產業政策、工業遺產保護政策推出，改自舊廠房的文化創意園區開始出現;2008—2012年的快速發展階段，工業用地更新、文化創意產業相關政策密集發布，文創園區建設熱潮涌現;2012—2016年調整階段，強調園區規劃，優先高質量的成片開發;2016年至今的成熟階段，工業用地更新形成了一套較為完善的工作機制和政策框架。

從前述可知，紅專廠的更新政策不斷變化，然而，不明確的制度規則也增加了工業用地更新的交易成本。

2.生態系統

生態系統包括資源系統和資源單位。資源系統可細分為土地資源系統、工業遺產資源系統、產業資源系統和空間資源系統，資源系統又由區位條件、占地面積、土地規劃、建筑面積、單體建筑數量、建筑年齡、保護建筑、業態組成、開放時段、空間體驗十個資源單位組成。

（1）土地資源系統。紅專廠位于廣州市天河區員村四橫路128號，西臨天河CBD，與琶洲國際會展中心隔珠江而望，區位條件優越且符合文創園區選址要求。園區占地面積為17萬平方米，土地規劃性質為臨時用地，用地規劃的不確定性增加了工業用地更新的交易成本。

（2）工業遺產資源系統。工業遺產資源系統包括工業建筑和工業生產設施設備。園區建筑面積5.1萬平方米，除了停車場、足球場等開敞空間外，園區有A到G七大區加N區，共計八大區（見圖2），包括以餐飲為主的主題品味空間、以設計公司為主的創意機構區和以藝術品生產與銷售服務為主的創意體驗區等。園區單體建筑超過100幢，建筑年齡為32～62年，其中兩處建筑被納入廣州市歷史建筑（第六批）推薦名單。工業建筑和工業設備在商業資本的注入下被賦予了時代使命，得以開發利用。以罐頭原料運輸軌道為例，廢棄的軌道被活化為建筑小品，常吸引游客駐足，甚至成為攝影取景地，軌道周邊因聚集大量游客成為園區的活躍地帶，周邊咖啡館和餐廳生意也因此而紅火。但調研發現，部分未租售的工業建筑未得到良好地修葺，閑置建筑內堆放了大量的老工業設備，工業遺產價值未能顯現，如能活化將對園區工業文化氛圍的培育有巨大促進作用。

（3）產業資源系統。企業通過場地租賃進駐紅專廠，各類產業組成了園區的產業資源系統。借鑒北京市文化創意產業分類標準[14]，對紅專廠業態進行分類統計（見表2）得知，園區內文化創意類占比達82.5%，其中藝術品生產與銷售服務占比最高;非文化創意產業類占17.5%，主要為園區配套的餐飲服務。但是，園區內產業未形成上游到下游的串聯，也未見有明顯的龍頭企業，產業聚集效應仍有待提高。

（4）空間資源系統。紅專廠除了傳統工業園區的生產功能外，還具備市民文化創意生活及消費體驗的功能，其作為城市公共空間的職能應得到充分運用。然而，紅專廠實行封閉式管理，公共區域對外開放時間僅為每天的7∶00～23∶00。紅專廠的弱開放性限制了市民入園參觀游玩及消費，削弱了其城市公共開放空間的職能。從園區內部空間體驗來看，園區內空間、產業與服務設施融合不到位，表現如下：第一，產業辦公空間與外部空間切割。建筑空間與外部空間連接割裂，中間缺乏“灰空間”的過渡，部分展覽館呈關門狀態，大量封閉或半封閉的辦公區域，讓人望而卻步。第二，服務設施匱乏。劃園區綠地為臨時停車場，停車場建設不力，缺乏明確的空間引導和行進路線;物業中心兼游客服務中心所提供的游客咨詢、休憩服務非常有限。第三，開放空間營造不到位。開放空間座椅、藝術小品缺乏，室外玩樂休憩條件差。

3.社會系統

社會系統包括治理系統和參與者兩部分。治理系統由產權制度、園區治理制度、專家咨詢制度和社會監督制度組成，治理系統通過制度規則約束參與者的行為。

（1）產權制度。紅專廠產權所有人為天河區政府，地塊開發權歸廣州市土地開發中心，運營管理權歸廣州紅專廠藝術設計有限公司。

（2）園區治理制度。紅專廠走過了自下而上的自發形成時期，進入了自上而下的政府主導開發時期。園區經營權實質掌握在所有權人天河區政府手中，而廣州紅專廠藝術設計有限公司則是代理人。天河區政府主要負責長期發展規劃的擬定、園區租金和展覽次數的決定;廣州紅專廠藝術設計有限公司負責園區設施建設、管理及房屋出租等物業管理工作。

除了上述提及的政府和園區管理方，紅專廠參與者還有智庫和由游客、市民、社會團體等組成的社會主體。分析紅專廠各參與者行為，得到紅專廠參與者格局，如表3所示。天河區政府作為園區主管部門，對園區重大事務起著決定性作用。然而，政府對成本的不敏感使得園區內常有建筑閑置;政府融資能力有限、發展資金不足導致園區基礎設施建設嚴重滯后。園區管理方，即廣州紅專廠藝術設計有限公司，其權能在政府錯位下受到限制。入駐方僅在園區管理運營方面尚有涉足，但其參與途徑有限，參與效能感偏低。智庫對于創意園區的研究仍有待深入，雖引入了大學生實習基地，但更高層次的合作交流甚少，專家咨詢制度建設不足。社會主體處于缺位狀態，社會監督制度未建立。政府獨攬制度設計大權，并干預園區的微觀經濟活動，但在咨詢和監督上卻出現空位。強政府作用力的園區治理格局限制了多元利益主體的表達。

4.外部關聯建成區

外部關聯建成區包括園區周邊交通系統、周邊文創園區布局和公共休閑空間布局三部分。

（1）園區周邊交通系統。周邊交通系統是影響紅專廠這一治理系統要素流入流出的重要因素。距離紅專廠最近的地鐵站為位于園區西北角的員村站，直線距離約為640米。直線距離500米范圍內三處公交車站，分別為位于東北角的員村總站（美林花園）、東南角的琶洲大橋底站、西南角的員村總站（絹麻廠），公共交通配套完善且結構合理。紅專廠南門連接雙向六車道的臨江大道，更接近地鐵站、承擔更大人流量的北門連接椰林路和員村四橫路交叉口，椰林路和員村四橫路則為雙向兩車道，其中員村四橫路穿過城中村，行人、三輪車、自行車、電動單車等穿行其中，路況較為復雜。小北門未對外開放。

（2）周邊文創園區布局。周邊文化創意類產業園區作為競爭者和共同促進文化創意產業集聚的合作伙伴，其分布對紅專廠具有重要意義。距離紅專廠1000米范圍內有前身為亞華印刷機械廠的X2創意園，1000～1500米范圍內有臨江改自舊糧倉的507創意園、新建的312創意中心和T26產業園，1500～2000米范圍內有前身為廣州化學纖維廠的羊城創意產業園。可見，珠江臨江一帶的文化創意產業集聚雛形已初步形成，但是具有影響力的園區僅羊城創意中心一家，產業集聚效應有待提高。

（3）公共休閑空間布局。紅專廠除了具有文化創意產業的孵化培育功能外，還肩負了周邊居民文化休閑娛樂的功能。紅專廠1000米范圍內公共休閑空間只有北岸文化公園，該區域公共休閑空間較為缺乏。

四、啟發和建議

1.完善文創產業規劃，釋放產業聚集效應

第一，政府層面，制定文創園區片區規劃，重點培養典型園區以起到帶動作用，促進完整產業鏈的形成，釋放產業集聚溢出效應。第二，園區層面，通過優惠政策吸引具有影響力的企業進駐并形成長期合作關系，“以點帶面”帶動園區產業集聚;對入駐企業進行甄別，打造園區品牌特色;搭建園區內企業交流平臺[16]，促進企業交流合作。

2.改善空間體驗，強化公共休閑空間職能

創造更多元的空間利用形式，給予建筑空間和室外開放空間更多義的功能。在建筑空間和外部空間之間增加“灰空間”過渡，使空間更為有趣[17]。將閑置的建筑打造成游客服務中心或對外開放的休憩、展覽空間，增加開放空間占比。將廢棄的工業設備移至室外，打造景觀小品，增加室外空間的趣味性。在室外步道，增加座椅，延長游客園區駐足時長。

改變封閉式管理模式，學習臺灣地區的經驗。臺灣的華山1914文創園區、臺中1916文化創意園區、嘉義文化園區、臺南文創園區和花蓮文創園區的用地規劃均為“歷史風貌公園用地”，24小時對公眾開放。政府需要改變將文創園區用地納入商務用地、工業用地的傳統思路，創新城市建設用地分類標準，強化文創園區作為工業文化遺產和城市公共休閑空間的職能，為周邊市民提供更多的公共休閑活動空間與公共設施，通過空間多義性活用，打造一個復合型的文創園區，為城市注入文化氣息和新的活力[18]。

3.加快評定工業遺產，保留金融城的歷史內涵

紅專廠案例揭示了能否得到政府的肯定和持續支持是產權主體為政府的改自舊廠房的文創園區能否持續發展的決定性因素。正如利益相關者理論所言，政府角色是復雜的，政府行為具有多元化的價值追求。一方面，善意公仆理論（Benevolent Theory）[19]6-7的基本假設是政府為天使，其作為公共利益代表者的任務是使公共利益最大化。政府對紅專廠“修舊如舊”的決定，盡到了保護工業遺產與工業文化傳承的責任;在舊廠房基礎上發展文化創意產業園，盡到了促進創意城市發展、優化產業結構的責任，這些均符合了社會對政府作為管理和服務提供者的角色期待。另一方面，根據財務幻覺理論（Fiscal Illusion Theory）[19]6-7，政府官員就像公司經理人一樣是有自利動機的“理性經濟人”，于是政府會偏好通過土地收儲、開發整理、出讓迅速創造直接的經濟價值的新城開發，而不會偏好前期需要政府扶持、經濟價值釋放緩慢的文創園區。

為了保障改自舊廠房的文創園區的可持續發展，可學習太古倉經驗，爭取讓舊建筑被認定為具有保護價值的工業遺產，走工業遺產先行、創意產業為引擎的工業用地更新道路。具體做法包括：第一，要求舊廠房在拆除前必須經過工業遺產評定。第二，完善工業遺產保護政策，細化工業遺產申請資格、認定、修繕資金等規定，并主動摸查和認定管理范圍內的工業遺產。第三，將已評定的工業遺產納入區域及城市的更新戰略，完善周邊道路、公共交通系統等配套基礎設施建設，為工業遺產活化打好基礎。第四，通過對園區建筑、空間到環境的營造，建構城市中的文化創意集聚點。

4.促進形成治理系統多中心治理局面

鼓勵各方利益主體的表達，強調多元主體的動態協同，徹底打破政府一家獨大的局面，形成“政府-園區管理方-入駐方-智庫-社會”五位一體的多中心治理網絡。在制度設計上，應由政府專職負責，園區管理方和入駐企業總結自身的經驗和需求并及時向政府部門反饋，政府應廣泛征求智庫和社會各界人士的意見。在園區微觀管理運營上，應由園區管理方專職負責，政府不得干涉。園區管理方應關注入駐方的意見及需要，提高入駐方的參與效能感，并及時調整園區管理運營辦法。此外，專家及社會組織的補充也不容忽視。在咨詢上，智庫的參與度需得到提高，并專職負責提供政策咨詢和建議，其他各主體意見可作為增強。在監督上，應由社會主體專職負責，其他主體作為增強。理想的參與者職能屬性模型如表4所示。

5.建立行之有效的公眾參與渠道

隨著教育水平的提高，社會公眾的力量對歷史遺產的保護越來越重要。政府需要制定更為有效的政策來鼓勵各社會主體參與文化創意園區的治理，尤其是通過激發周邊居民的主觀能動性，鼓勵周邊居民對工業遺產的長久維護進行監管[20]。此外，在工業遺產的更新改造過度依賴于商業資本參與的情況下，引入社會監管力量，有利于防止文創園區過度商業化[21]。

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Study on the Cultural and Creative Park Developed from Old Factory under Social-Ecological System Framework

—Take Redtory as an Example

ZHU Yi-zhong TU Zi-qiong

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，Guangdong，China）

Abstract： Adopting the methods of literature research， interview and questionnaire survey， this paper starts with an analysis of the Redtory， a typical case in Guangzhou， under Ostroms diagnostic social-ecological system framework. It finds out that there are problems such as weak accumulative effect of cultural and creative industry， unpleasant feeling in the space， weak leisure function of public space， contradiction in different policy objectives and the polarization of governance structure. Therefore， it proposes to enhance the cultural and creative industry planning， improve spatial experience， strength the leisure function of public space， accelerate the assessment of industrial heritage， establish more effective channels for public engagement and speed up the multipolar trend in governance structure.

Key words： industrial land regeneration; social-ecological system; cultural and creative industry; industrial heritage protection; Redtory