外商投資法出臺背景

◎ 文 《法制日報》記者 朱寧寧

2019年，新中國成立70周年之際，我國外商投資領域迎來了一部基礎性法律——外商投資法。這既是以實際行動向世人表明我們黨將改革開放進行到底的政治勇氣和歷史擔當，也充分展現了新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴大對外開放的堅定意志和堅強決心。

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，外資在我國社會經濟發展中發揮了重要作用。通過利用外商投資，我國經濟體制，產業結構、產品結構，經營管理制度，以及國民經濟、宏觀調控、微觀促進發展方面，都發生了很多重要變化。

法治是最好的營商環境。從改革開放之初相繼制定中外合資經營企業法、外資企業法和中外合作經營企業法，到如今進入新時代后出臺外商投資法，我們國家利用外資走出一條適合中國發展的道路。外商投資法是中國打造法治化、國際化、便利化營商環境的重要舉措，確立了新時期中國外商投資法律制度的基本框架，對外商投資的準入、促進、保護、管理等作出了統一規定。

“可以說，制定外商投資法是我國對外開放里程碑意義的重要事件。我們國家利用外資的法律體系更加完善，標志著我國對外開放開創新的局面。” 全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛說。

形成全新體系 并非小修小補

1979年7月1日， 改革開放的號角剛吹響，第五屆全國人民代表大會第二次會議表決通過了7部重要法律，這其中，就有中外合資經營企業法，中國外商投資立法的序幕由此拉開。此后，我國又于1986年出臺了外資企業法、1988年制定了中外合作經營企業法，這三部法律被稱為外資三法。

可以說，在我國改革開放之初以及不斷擴大對外開放的過程中，外資三法發揮了非常重要的歷史性作用。數字顯示，改革開放40年來，通過設立96萬家三資企業，總計利用外資額達到2萬多億美元。據聯合國貿發會議統計，1992年以來，我國實際使用外資連續27年位居發展中國家第一位：2018年實際使用外資額達到了1349億美元，位居世界第二位，這一年的利用外資額相當于1992年的12倍、1983年的150倍。特別是近些年，我國利用外資構成上發生了比較大的變化。1998年以來，高新技術產業實際利用外資額增長了16倍，跨國公司在華投資的地區總部和研發中心超過了2000家。

“從這些數字就可以看出外商投資對我國經濟社會發展所起的影響。外商投資在彌補國內建設資金不足、引進先進技術和管理經驗、培養人才和創造就業機會、增加國家稅收和外匯收入、加速開放型經濟發展、推動市場經濟體制和法治建設等方面，都作出了巨大的貢獻。”從上世紀80年代開始進入全國人大工作， 李飛見證了此后我國外資領域的立法全程。

在他看來，外資三法實際是要在計劃經濟體制下給外商創造一套適合他們的體制。“在當時經濟體制下，為了充分利用外資、發揮外資的作用，量身定做有關制度確實是有效的，外商來華設立企業的數量和投資的數額取得逐年增長。”制定中外合作經營企業法的立法過程尤其讓李飛印象深刻。

“合作企業，實際上是一種特殊的合伙企業，完全是由協議來約定雙方的權利義務，那么，這種企業形式怎么定位?怎么來規范?如果由合同來約定雙方的權利義務，不同的投資者所訂立的協議內容是完全不一樣的，在法律上怎么統一起來?那時我們是花了很大的精力。”李飛回憶說，當時這部法律正式提交全國人大審議之前，全國人大常委會法工委為了做好調研工作，曾經在廣東、福建連續調研了一個月，每天要看好幾家企業，一共看了100多家企業，了解這些企業的合同怎么簽訂的、公司是怎么運作的。然后從中抽象出來可以上升為法律規定的內容。最終，這部法律制定出來以后，不但涵蓋了不同類型的中外合作經營企業，還對合作企業中一些必要的原則作出了規定。

回顧過去，李飛指出，外資三法的條文都比較原則，像最早通過的中外合資經營企業法，只有15條，其中最后一條還是修改程序的條款，即規定這部法律只能由全國人民代表大會才能修改，全國人大常委會無權修改。這部法律經過修改以后增加到25條。中外合作經營企業法因為有一些特殊性規范，條文稍微多一點，也才28條。相比而言，國務院制定的三部法律的實施條例條文則比較多，中外合資經營企業法的實施條例就有100多條，外資企業法和中外合作經營企業法的實施條款也都有百十來條。

如今，制定外商投資法已經和幾十年前制定的外資三法不在一個層次上了。隨著我國加入世貿組織，特別是建立社會主義市場經濟體制，現在從人財物、產供銷，從企業組織形式到投資領域，按照“法律上平等、政策上一致”的原則，向著內外資一致的方向推進。

“制定外商投資法不是對原來外資三法的小修小補，也不是對原來外資三法的簡單合并，而是根據我國經濟發展進入新階段，按照全新的體制和對外開放全新格局的要求，通過立法形成一個全新的外商投資的法律體系。”李飛回憶說，早在上世紀80年代，立法機關就已經意識到外資立法中的很多內容將來都要被國內的企業組織法所取代。而那些隨著市場經濟建立都將市場化的產供銷、人財物，則不需要在法律里作出規定，法律只需明確限制什么、禁止什么、鼓勵什么。

值得一提的是，從第一次提交全國人大常委會審議，到最后表決通過，外商投資法僅用幾個月的時間就出臺，也因此被認為“有點急”。對此，李飛解釋說:“實際上，外商投資法從黨的十五大以后就在醞釀，當時國務院法制辦主任楊景宇同志、全國人大常委會法工委副主任張春生同志等，都建議制定一部統一的外商投資法，將外資三法合并。同時還主張有關企業運作的具體規定則應讓位于市場，由相關法律來規定，不在外商投資法中作具體的規定。此后，每五年制定立法規劃時，外商投資法的立法項目都會被提出來。”

特殊背景出臺 彰顯重大意義

今年3月，十三屆全國人大二次會議審議通過了外商投資法。該法將于2020年1月1日起施行。為什么要在當前制定外商投資法?這部法律出臺的背景是什么?外商投資法有何重要和特殊的意義?

據李飛介紹，外商投資法的出臺，有著獨特的國際環境和國內背景。一方面，一段時間以來，國際上出現了一些新的情況，特別是當前世界經濟深刻調整，保護主義、單邊主義抬頭，經濟全球化遭遇挫折，多邊主義和自由貿易受到沖擊，世界正面臨百年未有之大變局。這意味著我們國家經濟發展的外部環境更加復雜，需要更加適應和把握經濟全球化的歷史大勢，緊緊抓住和用好重要戰略機遇期，貫徹新發展理念，堅持互利共贏的開放戰略，完善相關的制度機制，擴大對外開放，推動形成全面開放新格局。另一方面，制定實施新的外商投資法，進一步彰顯我國擴大對外開放、促進外商投資的決心和信心，積極營造法治化、國際化、便利化的營商環境，以高水平對外開放推動國民經濟的高質量發展。

改革開放的實踐經驗表明，擴大對外開放，促進外商投資，必須有健全的法治保障。制定新的外資基礎性法律，是黨中央提出的一項重要改革部署及立法任務。黨的十八屆三中全會提出，統一內外資法律法規，保持外資政策穩定透明可預期。黨的十八屆四中全會提出，適應對外開放不斷深化，完善涉外法律法規體系，促進構建開放型經濟新體制。黨的十九大報告對進一步推動形成全面開放新格局作出了戰略部署，明確提出實行高水平的貿易和投資自由化、便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理，大幅度放寬市場準入，擴大服務業對外開放，保護外商投資的合法權益。在這樣的一個大背景下，進入改革開放40年以后第一個春天，全國人民代表大會審議通過了外商投資法，以實際行動向世人、國人表明我們黨將改革開放進行到底的政治勇氣和歷史擔當，充分展現新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴大對外開放的堅定意志和堅強決心。

明確六大內容 體現兩個特點

從內容上看，外商投資法共6章42條，主要有以下幾方面:

一是對外商投資進行了界定。外商投資法按照形成高水平的全面開放新格局的要求，在總結以往經驗的基礎上，立足于我國國情，吸收借鑒國際上通行做法，進一步豐富了外商投資的內涵，采取了總括性定義和具體列舉的方式對外商投資進行了界定。

二是規定了有關外商投資促進的內容。外商投資法在總則中明確規定“國家堅持對外開放基本國策，鼓勵外國投資者在中國境內進行投資活動”，同時在第二章投資促進中，具體規定了11條內容。

三是規定了對外商投資保護的內容。外商投資法在投資保護一章中，針對存在的問題作了有針對性的規定。對于外商投資的產權保護，在原有規定的基礎上進一步明確，國家對外國投資者的投資不實行征收，只是在特殊情況下為了公共利益的需要，依照法律規定對外國投資者投資實行征收或者征用。實行征收征用的時候，應當按照法定的程序來進行，并且及時給予公平合理的補償。

四是規定了外商投資管理的內容。外商投資法確立了準入前國民待遇加負面清單的管理制度，同時按照內外一致的原則對外商投資管理作出具體規定。明確外商投資需要辦理投資項目核準和備案的，要按照國家有關規定執行；明確外國投資者在依法需要取得行政許可的行業領域進行投資的，要依照有關規定辦理相應的許可手續；明確外商投資的組織形式和組織機構適用公司法和合伙企業的規定；明確外商投資企業的生產經營活動按照內外資一致的原則實施管理。

五是規定了備案管理以及信息報告制度。外商投資法規定，負面清單之外的領域，外商可以自由地進入和進行投資，對其采取備案的管理辦法。同時，參照借鑒國際上的通行做法，建立了外商投資信息報告制度，要求外國投資者和外國投資企業報告有關的投資信息，便于在外資政策的制定和外資的管理方面提供基礎信息。這里需要特別強調的是最小負擔原則，即通過企業登記、稅務登記等途徑以及其他渠道能夠了解外商投資信息的，按照信息共享的原則，不再增加外商投資企業申報負擔，只有無法通過共享獲得信息的情況下才要求外商按照有關規定報送信息。

六是規定了安全審查制度。安全審查制度是國際上外商投資管理方面的通行做法，在平衡經濟利益和國家安全方面發揮重要的作用。我們國家實行負面清單制度以后采取相應的措施，建立了外商投資的安全審查制度，將其作為實施外商準入特別管理措施的必要補充。

值得一提的是，提交十三屆全國人大二次會議審議的外商投資法草案有41個條款，最終提交大會表決時變為42條，新增加一些內容。短短幾天時間內，這其中的修改過程外界一直都較為關心。李飛介紹說，大會期間，全體代表對審議外商投資法草案高度負責，認真進行審議。共有1152名代表提了2232條意見和建議，大會法案組把這些意見全部收集上來進行分類研究，其中，絕大多數代表認為草案比較完善可行，贊成盡快通過。此外，還有幾百條具體修改意見，大部分是文字性修改意見。李飛說:“對于審議提出這些意見，能吸收的、合理的，我們盡量吸收，共對草案修改了30多處，其中有11處是實質性的修改，包括增加保護商業秘密等條款。這些修改意見向大會主席團匯報以后，再次經過全體代表的醞釀，最終形成建議表決稿，并在全體會議上高票通過。”

作為一部基礎性法律，外商投資法的最大特點主要體現在兩個方面：管理模式、管理制度新和法律理念、法律制度框架新。“這兩個特點就決定了外商投資法是一部適應新形勢需要、確立新型外商投資管理模式、構建新型外商投資法律制度框架的基礎性法律。這部法律為相關的工作提供規范和指引，未對企業組織形式和生產經營活動作具體規定，這就為下一步改革開放和利用外資的實際運作留下必要的空間。”李飛說。

過去40年，中國經濟發展是在開放的條件下取得的，未來中國經濟實現高質量發展，也必須在更加開放的條件下進行。據悉，目前國務院有關部門正在抓緊制定有關外商投資法的配套性規定。按照計劃，明年1月1日之前，這些配套制度將陸續出臺。