對數據造假問責的邏輯分析

周亞越

2017年3月，習近平總書記在參加遼寧代表團審議時曾批評經濟數據造假：“此風不可長，必須堅決剎住。”①2017年12月，一篇報道我國家庭醫生覆蓋率和簽約人數的文章引起了廣泛的爭議，報道稱：截至2017年11月，“我國超過5億人有了自己的家庭醫生”②。這篇“大躍進”式的報道再次引發社會對數據真實性的質疑以及對數據造假者進行問責的呼吁。其實，每當數據造假被曝光，就有許多人包括學者呼吁對數據造假官員進行問責以抑制數據造假行為。③確實，與商品造假一樣，如果數據造假官員不被問責，數據造假沒有“成本”，則數據造假行為就會愈演愈烈、難以遏制。但這種呼吁由于缺乏深入的理論分析和嚴密的制度建構，結果就像一陣風，過一段時間就消散了。因此，呼吁過后，我們必須深入思考、冷靜分析，如何從根本上遏制數據造假行為？為什么必須對數據造假官員進行問責？對數據造假官員進行問責有何法理依據？如何在問責制度設計上進行改進從而把數據造假納入問責的事由范圍？對此，本文嘗試從實踐、法理、制度三個層面作出分析和回答。

一、對數據造假官員問責的實踐邏輯

數據造假現象由來已久。在中國歷史上，由于人頭稅的原因，地方官員對當地人口統計數據存在造假的沖動，再加上統計技術落后，因此人口數據的準確度不高。“大躍進”時期是典型的數據造假時期，數據造假一時大行其道，糧食畝產、工業產量“放衛星”，并且越放越高。在計劃生育嚴控期間，我國實施“一票否決制”，即對違反計劃生育政策的各級黨委、政府及其有關負責人和各部門、各單位及其有關負責人實行“一票否決”④，致使地方官員隱瞞人口出生尤其是隱瞞超生，出現了人口數據造假現象，其典型表現就是各地出現了大量沒有戶口的“黑人”。

當前我國數據造假的主體主要有兩類：企業和政府。企業進行數據造假，常見的有：通過篡改環境監測數據，以降低污染指標從而減少治污減排成本；通過數據造假提升企業經營業績或認定為高新技術企業，以獲得政府對業績好的企業和高新技術企業的補貼；通過隱瞞或壓低企業生產安全事故中生命和財產的損失，以減輕或逃避責任追究，等等。政府進行數據造假，指的是各級政府、政府部門及其負責人為了獲得政治榮譽、經濟獎勵、職位晉升或者為了逃避責任追究而對有關數據進行篡改或偽造。本文研究問責，主要是針對政府官員。因此，如果沒有特別說明，本文下面所稱的數據造假即指政府數據造假。

數據造假的方式可分為兩類：（1）夸大數據。例如對GDP“注水”，被網友評論為與歷史上“人有多大膽，地有多高產”無異。前述家庭醫生覆蓋率“注水”現象也屬此類。有的地區管理部門只管完成家庭醫生簽約指標而不監管簽約后的服務，致使“被簽約”的公眾根本不知道自己的家庭醫生是誰；有的醫生坦言，“為了完成簽約量，直接找熟人去學校一次性簽約上千個學生”⑤。顯然，無論從我國家庭醫生的數量還是從我國現有醫生的結構來看，都是無法達到當前“我國超過5億人有了自己的家庭醫生”這一神話的。當然，“無中生有”也是一種夸大數據的表現形式，只不過是一種極端的形式。（2）壓低和縮小數據。例如，為了進入貧困縣行列以獲得財政轉移支付，有的縣領導故意隱瞞地方經濟和財政收入；有的領導為了完成中央或上級要求的房價調控目標和任務、逃避責任追究、應付公眾和社會輿論，把所在城市的房價漲幅數據人為拉低。

當前中國，數據造假現象依然大量存在，造假內容涉及經濟、社會、生態、安全等等各個領域。常見的數據造假例如，由于中央政府治理生態環境的目標要求以及國民對美好生態環境的價值追求，有的地方官員為了達到目標、顯示政績，刻意篡改和隱瞞污染數據。又例如，有的地方官員為了減輕責任和逃避處罰，在安全事故或群體性事件發生后，故意隱瞞或縮小死傷人數或財產損失數額。因為根據我國有關規定，生產安全事故中的“較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故”⑥，超過上述損失則定性為“重大事故”，低于上述損失則定性為“一般事故”。事故中損失越大，則責任追究越嚴厲，而且安全生產事故要移交更上級的機構甚至國務院安全生產監督管理部門調查處理。基于此，有的官員為了減輕甚至逃脫責任追究，會偽造數據，刻意隱瞞損失。

由于經濟增長速度一直是我國考核地方官員政績的重要指標，因此反映經濟增長速度的GDP增長數據造假最為普遍。雖然當前我國對地方官員的政績考核不再唯GDP論，但GDP依然是地方官員政績綜合考核的重要內容。為此，有的官員不切實際地擬定很高的經濟增長目標，然后通過數據造假表明完成目標；有的官員雖然把經濟增長目標定得較合理，但為了顯示其政績，會把數據造得遠遠超過目標，導致許多年份的全國各地方GDP之和往往高出全國核算數據。在國家統計局獨立核算全國GDP數據、各級地方統計局核算本地GDP數據的模式下，地方數據高于國家數據、市級數據高于省級數據、縣級數據又高于市級數據已經是個“歷史悠久”的老問題。資料顯示，2000年至2003年，各省市算出的GDP增速平均數，比國家統計局算出的全國數分別高出1.7、2.0、2.6和2.8個百分點。2004年，地方GDP之和與國家GDP的差率高達19.3%。在經歷了“花了幾十億元、動用1000多萬人”的第一次全國經濟普查后，2005年差率才縮小到了4.8%。但此后差率又逐年擴大：2006年至2008年，各省市算出的GDP增速平均數比國家統計局算出的全國數分別高出3.8、5.1、8.8個百分點。⑦2010年以后，地方GDP之和與國家GDP的差率保持在10%左右。

還有一種隱性的數據造假，即表面上是真實的數據，確實是根據客觀情況統計出來的，但實際上卻不能反映真實情況。例如，在中央對地方進行環境保護督察時，有的地方強令建設施工單位全面停止基建施工（停止施工甚至在環保督察之前的幾個月開始）以減少污染排放，致使不少地方在環保督察期間環境數據優良。其實這些短期內、表面上真實的環境數據是通過停工停產等不正常的人為干預弄虛作假的結果，是不可持續的，不能反映出該地區平時的真實情況。在GDP要求淡化、環保問題凸現的大背景下，環保數據造假已成為不少地方新的突出現象。地方官員的這種行為，意在隱瞞當地真實的環境污染情況，從而逃脫中央對地方官員的生態環境損害責任追究。所以，對上述官員進行問責，某種意義上說是對這些官員通過數據造假逃脫責任追究的一種“償還”，是公平的、是正義的。

以上情形中，無論是哪種類型的數據造假，也無論是哪種內容的數據造假，造假者均有共同的本質動機，即為了獲得某種益處。這種益處，既可以是正面的好處，例如官員獲得提拔重用或獎勵和榮譽，也可以是逃避或減輕某種應受的處罰，例如行政責任追究。

總之，在我國實踐中看，數據造假現象屢禁不止甚至在有些領域出現了愈演愈烈的趨勢，所以必須對數據造假官員進行問責。這就是對數據造假官員問責的實踐邏輯。

二、對數據造假官員問責的法理邏輯

問責或者行政問責的對象主要是行政組織中的官員。⑧因此，對數據造假官員進行問責的法理邏輯應當從行政責任的構成要件上來分析。行政責任是指行政主體及其執行公務的人員因其行為違反法定責任和義務而應承擔的否定性法律后果。盡管行政責任的構成要件有三要素說、四要素說等等，但對于其基本的構成要件是有共識的：（1）從主體上看，行政責任的承擔者必須是行政主體及其執行公務的人員；（2）從主觀方面看，承擔行政責任須有主觀上的故意或過失；（3）從客體上看，行政主體及其執行公務的人員必須侵害了法律所保護的社會關系或權益；（4）從客觀方面看，行政主體及其執行公務的人員必須存在行政違法或行政不當（包括行政不作為）。根據這四個構成要件，下面結合數據造假行為來分析對數據造假官員問責的法理邏輯。

從主體上看，實施數據造假行為的是行政主體及其執行公務的人員。在這里，“行政主體及其執行公務的人員”的范圍應當作廣義界定，即依法履行公共職務的國家立法機關、司法機關、行政機關、中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關、各人民團體、國有企業、事業單位等由國家財政供養的所有公職人員。在我國現實中，由于官員政績與官員晉升掛鉤，所以官員具有通過數據造假來提升政績的內在沖動，因此問責的對象主要應當是官員，即國家立法機關、司法機關、行政機關、中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關、各人民團體、國有企業、事業單位中的各級領導干部。在數據造假嚴重的遼寧省，前幾年民間曾流傳這樣一副對聯，上聯是：上級壓下級，層層加碼，馬到成功；下聯是：下級騙上級，層層摻水，水到渠成；橫批是：數字出官，官出數字。可見，數據造假的主體無疑就是各級官員，即領導干部。要說明的是，直接填報數據的往往是一般的統計工作人員，但數據造假往往都是由官員指使，因為一般的統計工作人員缺乏數據造假的內在動機——他們不會因為數據造假而獲得升遷等益處。

從主觀方面看，數據造假一般都是官員故意為之，數據統計中過失造成的錯誤較少。嚴格意義上說，數據錯誤如果是由官員過失造成的，在性質上那就不是數據造假，而是統計失誤，也就不屬于本文討論的范圍。2010年，《半月談》刊發的《揭秘地方統計造假亂象：數字出官 官出數字》一文，引用了遼寧某地一名縣委書記的話：“上級下多少指標就能完成多少指標，并且下什么指標都絕對能完成。怎么完成？有的地方拆東墻、補西墻，提前征稅。比如說對一家企業今年應征300萬元稅款，但政府要征400萬元，提前把下一年的部分稅收也征了。”審計署2016年的一份文件稱：遼寧省所轄市、縣財政普遍存在數據造假行為，且呈現持續時間長、涉及面廣、手段多樣等特點，虛增金額和比例從2011年至2014年呈逐年上升趨勢。⑨顯然，數據造假時間長、范圍廣、手段多，這決不是“過失”一詞所能解釋的。

從客體上看，數據造假行為侵害了法律所保護的社會關系或權益，這種侵害包括對公眾知情權的侵害，也包括因為數據造假引起的政府和公眾決策失誤帶來的經濟和社會損失。具體包括：（1）侵害公眾和企業的知情權，誤導公眾和企業決策。公眾如果根據政府公布的虛假數據進行就學、就業、就醫、生育、購房購車等消費決策，必然形成錯誤決策進而帶來經濟上的損失、心理上的傷害。（2）對官員的考核評價顯失公正，侵害官員的公正考核權。官員對數據進行造假，或者是為了減輕或逃避責任追究（特別是在發生重大責任事故等負面事項時），或者是為提升自身的業績以獲得提拔重用或者獎勵——這兩方面正是官員進行數據造假的內在動機所在。這種現象如果不加以遏制，結果就會形成“數字出官”現象，可能導致無德無能無業績者被提拔重用，踏實做事、誠實守信者被湮沒。（3）誤導上級領導的決策。數據是決策的依據，上級領導會根據下級上報的數據進行決策，其中各類經濟統計數據、環境監測數據是進行經濟決策、環保決策的基礎。虛假數據必然會誤導上級領導，導致錯誤決策。如果虛假數據層層上報而得不到糾正，那么最終可能影響整個國家全局的決策。我國“大躍進”時期，糧食畝產“放衛星”，虛假數據泛濫，致使中央決策嚴重失誤。2009年是公眾感知的房價大漲之年，但國家統計局公布該年全國70個大中城市的房價漲幅為1.5%⑩；隨后，國土資源部發布報告稱2009年全國住宅平均漲幅為25.1%?。兩者數據差距如此之大，讓決策者無所適從。（4）危害政府公信力，敗壞政風和帶壞社會風氣。政府數據造假，日積月累必然導致政府公信力流失。有的地方，因為前任數據造假的官員得到升遷，繼任官員為了仕途可能會繼續造假，致使數據造假形成惡性循環。也有的官員看到先前的數據造假者逃脫了責任追究或者得到榮譽甚至提拔重用，就可能會仿效，使數據造假與政風不良相勾連。最后，等到數據泡沫破裂、謊言被揭穿，則必然損害黨和政府的形象，危害事業發展。

從客觀方面看，數據造假存在行政違法或行政不當（包括行政不作為）。數據造假違反了什么法？筆者以為，一次數據造假行為至少違反了三個方面的法律法規。（1） 違反《統計法》。我國《統計法》第六條明確規定：“地方各級人民政府、政府統計機構和有關部門以及各單位的負責人，不得自行修改統計機構和統計人員依法搜集、整理的統計資料，不得以任何方式要求統計機構、統計人員及其他機構、人員偽造、篡改統計資料”。數據造假行為顯然違反了這一法律規定。（2）違反《公務員法》。我國《公務員法》第十二條規定了公務員應當履行的義務，其中第一款即為“模范遵守憲法和法律”，第七款為“遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德”。數據造假行為違反了公務員的職業道德，也就意味著違反了《公務員法》。（3）違反相關具體法。例如，對生產安全事故中的損失數據造假違反了《安全生產法》；對環境監測數據造假違反了《環境保護法》，因為我國《環境保護法》明確規定“監測機構及其負責人對監測數據的真實性和準確性負責”?。

總之，數據造假行為符合上述行政責任的四個要件，因而對數據造假者問責符合法理邏輯。而且，法的最高價值目標是追求公平正義，官員通過數據造假獲得獎勵、升遷等收益或者逃避責任追究，違背了公平正義，因此對數據造假者問責歸根到底是法律追求公平正義的需要。

三、對數據造假官員問責的制度邏輯

行政責任必須為行政法律規范所確認，是一種法律責任，而且行政責任的內容和承擔方式必須依法確定。據此，對數據造假者進行問責必須有相應的制度規范。可惜的是，梳理當前我國現有的法律法規，對數據造假者進行問責尚無明確的規定。因此，我國實施問責制度以來，雖然有眾多官員因各種原因被問責，但絕大多數是因為發生重大責任事故、群體性突發事件而被問責，鮮有因數據造假而被問責。

在實踐中，官員對一般的統計工作人員填報的數據進行“研究”后再決定上報，這就表明官員在數據造假中起著決定性作用。因此，對于數據造假，接受問責的應該是官員而不應該是普通工作人員。然而在現實中，數據造假被揭露后，接受處分的卻往往是直接進行數據填報的一般的統計工作人員，官員被問責的很少。?究其原因，主要是我國現行問責制度并沒有明確地把數據造假納入官員問責的事由范圍之內。

《中國共產黨問責條例》的問責對象是“各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員”，問責事由是“追究在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任和領導責任”?，主要包括黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的紀律不力、推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決不扎實等六種情形。顯然，《中國共產黨問責條例》這一制度，從問責對象上看只包括黨的領導，而把行政領導排除在外；從問責事由上看只包括黨的建設和黨的事業領域，也沒有把數據造假包括在內。簡言之，行政領導的數據造假不屬于《中國共產黨問責條例》的管轄范圍。

《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》雖然把行政領導包括在問責對象之內，但從問責事由上看，主要是對領導的決策嚴重失誤、工作失職、監管不力、濫用職權、對群體性突發性事件處置失當、用人失察失誤等過失性的行為實行問責?，而沒有把數據造假這種故意性的行為包括在內。

我國《統計法》和《統計法實施條例》，雖然有數據造假的監督管理、法律責任追究等內容，但上述兩個制度中通篇沒有“問責”一詞。我國有的地方已出臺的地方性統計法規涉及到數據造假問責，例如《河南省統計管理條例》第三十六條規定：“省轄市以上人民政府統計機構在監督檢查中發現弄虛作假等統計違法行為的，可以約談下級人民政府統計機構主要負責人；問題涉及范圍廣或者情節嚴重的，可以約談下級人民政府主要負責人，并責令限期改正。”但是，一則該制度不是全國性的制度，不適用于全國；二則該制度對數據造假官員僅僅采取“約談”的方式，沒有責令辭職、撤職、免職等更嚴厲的方式，問責方式偏軟、偏輕。

2016年1月，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中指出：“要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，實現問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化。”?盡管從2016年以來我國問責制度有了改進，但制度整合、機制完善是一個長期的、持續的過程。鑒于我國現實中數據造假現象屢禁不止，要遏制數據造假，就必須從制度層面把數據造假納入到問責事由的范圍內，并且要采取責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、降職直至免職等各種問責方式。具體的制度改進路徑包括：（1）對2009年出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》進行修改，把數據造假明確納入到問責事由的范圍內，即無論是黨的領導還是行政領導，只要數據造假，就必須對其進行問責，問責方式包括責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、降職直至免職。（2）對《統計法》和《統計法實施條例》進行修正，把數據造假明確納入到問責事由的范圍內，即對于領導干部“自行修改統計資料、編造虛假統計數據的”和“要求統計機構、統計人員或者其他機構、人員偽造、篡改統計資料的”?行為進行問責，問責方式包括責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、降職直至免職。而且，從法理上說，數據造假都屬于官員“故意”為之，屬于《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中的“弄虛作假、隱瞞事實真相的”行為，與官員“過失”性質的領導責任有本質區別，因此應當認定為“情節嚴重”，從重問責。總之，只有對數據造假者進行嚴厲問責，清除“數字出官”這一源頭，才能從根本上消除“官出數字”現象。

人的一切行為都是在一定預期下進行的，官員的行為也是如此。對數據造假官員問責，能夠增加官員數據造假的“預期成本”（這里的成本主要是指官員被責令公開道歉、停職檢查、責令辭職、降職、免職等非經濟性的成本，以及與職位相關聯的經濟收入下降的成本），降低數據造假的“預期收益”（這里的收益主要是指官員升遷或重用等職位方面的獲益，以及與官員升遷或重用相關聯的經濟收益）。從理論上說，只有讓數據造假官員付出的預期成本高于因數據造假帶來的預期收益，才能從根本上遏制數據造假行為。

注釋：

①《習近平批評經濟數據造假：此風不可長，必須堅決剎住》，《中青在線》2017年3月8日。

②《我國超過5億人有了自己的家庭醫生》，《搜狐網》2017年12月19日。

③ 參見魏文彪：《應對GDP造假，責任人問責》，《中國改革報》2006年1月23日；伊一芳：《對待“花式造假”應讓問責“長牙”》，《人民法院報》2017年5月9日；等等。

④ 對被“一票否決”的各級黨委、政府，各部門、各單位，一般作以下處理：（1）取消當年和下一年綜合性先進、榮譽稱號的評選資格。（2）其主要負責人、分管人口和計劃生育工作的負責人，當年年度考核不得確定為優秀和稱職等次；一年內取消各類先進、榮譽稱號的評選資格，不得提拔和晉升職務；任期內被否決兩次以上的，予以降職或免職；已提拔或轉（調）任后發現有“一票否決”情形的，予以追溯否決。

⑤ 何晟：《家庭醫生簽約，只管指標不管質量》，《錢江晚報》2018年2月24日。

⑥ 《生產安全事故報告和調查處理條例》第三條第三款。

⑦ 劉世昕、甘責華：《代表委員建議問責數據造假》，《中青在線》2010年3月12日。

⑧ 這里的“行政組織”是廣義的，在我國主要包括黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，也包括各級黨政機關的派出機構、直屬事業單位及工會、共青團、婦聯等人民團體。

⑨ 王姝：《遼寧經濟數據造假，省長捅破這層紙有何深意》，《參考網》2017年3月6日。

⑩《統計局：2009年70大中城市房價上漲1.5%》，《人民網》2010年2月25日。

? 翟烜：《國土部稱去年房價漲幅達25.1% 遠超統計局數據》，《新浪網》2010年4月1日。

? 《中華人民共和國環境保護法》第十七條第三款。

? 處分不同于問責，處分的對象包括國家機關一切公務人員，而問責的對象只包括“中共中央、國務院的工作部門及其內設機構的領導成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領導成員，上列工作部門內設機構的領導成員”（《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第二條）。

? 《中國共產黨問責條例》第四條。

? 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第五條規定：“有下列情形之一的，對黨政領導干部實行問責：（一）決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；（二）因工作失職，致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（三）政府職能部門管理、監督不力，在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（四）在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性事件或者其他重大事件的；（五）對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的；（六）違反干部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；（七）其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。”

? 習近平： 《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。

? 《中華人民共和國統計法》第三十七條。