天津困難村幫扶項目財政資金使用管理淺析

◎文/尹 翔

一、天津困難村幫扶工作情況

借助全國脫貧工作的強勁勢頭，天津不斷加大對困難村和低收入困難群體的幫扶力度，從2015年起至2017年，結對幫扶500個困難村，分三年安排財政資金10億元，平均每村200萬元，支持500個困難村發展新型農業。該項資金主要用于金融機構貸款貼息或直接給予補貼。截至2017年11月底，500個困難村全部制定“一村一策”經濟發展方案，確定的1222個項目中，930個項目已完成。482個村形成特色主導產業，集體經濟收入全部達到20萬元以上，村均達到37.8萬元。2016年，500個困難村農民人均可支配收入達到19945元。

2015年至2017年天津困難村幫扶工作取得了較好的成績，但我們同時也要看到部分地區及少數部門的資金管理、項目規劃、監督考核還與《指導意見》的要求有一定差距，還有待進一步規范和改進。

二、財政幫扶資金檢查中發現的問題

（一）資金撥付方面

一是資金滯留問題。檢查中發現部分項目因主客觀條件變化無法實施，但財政部門未及時收回資金，導致財政補助資金滯留在區和街鎮財政。由于項目進展較慢或未實施等原因，東麗、寶坻、武清和薊州等4個區的市級財政補助資金，滯留在區和街鎮財政部門未撥付使用，滯留時間均在10個月以上，影響了資金使用效益的發揮。滯留資金的數額占抽查資金總額的18.81%。

二是部分項目自籌資金不到位。困難村幫扶項目要突破制約收入增長的基礎資金門檻，各村要因地制宜，制定合理科學的實施方案，由財政資金撬動，村自籌資金配套，發展特色產業，提高村民收入。但是檢查中發現很多村莊的自籌資金未能按照經批復的項目實施方案落實到位，項目推動僅僅依賴財政資金，導致財政資金發揮效果有限。

三是存在幫扶資金閑置現象。以2015年困難村“一村一策”項目的支出情況為例，在天津市寶坻區的60個自然村中，有12個自然村在收到財政資金補貼后，完全沒有支出財政資金，使得扶貧資金閑置，完全沒有發揮作用，影響了幫扶項目的實施進度。

（二）資金使用方面

一是資金使用范圍不符合要求。以困難村數量較多的天津寶坻區為例，119個獲得財政困難村資金的村中，35個村直接將補貼資金投入到天津某種植發展有限公司 （自然人投資或控股的法人獨資）。該公司注冊時間是2015年7月1日，注冊資本5000萬元，從事行業為林業，公司為法人獨資的有限責任公司。按照《指導意見》和《天津市財政局 天津市農業委員會 天津市幫扶辦關于印發<支持500個困難村發展經濟財政資金管理辦法>的通知》（津財農〔2014〕85號）要求，市財政年度預算中安排的用于制約困難地區經濟發展的設施設備購置、技術引進、人才培訓、公共服務、擔保融資等領域，且使用的主體應該是村集體或者是本村人員，不應該用來向外投資。

二是部分補貼資金撥付方式不規范，違規采用現金形式發放。扶貧資金在發放過程中，為避免腐敗、克扣、挪用等問題，都明確要求不允許采用現金形式發放，而且部分資金還要求必須直接由財政部門進行社會化發放，但在實際執行過程中，有的資金因前期統一發放失敗，就采取現金形式發放給個人；有的則直接以現金形式經鄉鎮財政所發放，資金流模糊化，形成了很大的安全隱患。

（三）資金管理方面

一是申請報賬方面存在問題。第一，部分村經濟發展資金未落實鄉鎮財政報賬制，而是直接將款項撥付給村委會或合作社，由村委會或合作社直接支付項目款。有些鄉鎮在大額支出方面執行了報賬制，但將用于小額支出的款項直接撥付給村委會或合作社，由其直接支付零星費用。第二，支出票據審查不夠嚴格。部分村委會撥付資金后未取得正規發票。第三，部分村委會未嚴格落實招投標和監理制度，存在廉政風險。

二是部分村鎮幫扶資金收支未納入村財務核算管理。2015年12月，武清區某村收到對口幫扶單位70萬元幫扶款，用于村南田間道路工程建設。但村賬鎮管部門未將資金統一存入村賬鎮管代管賬戶，而是直接交給村報賬員，轉交給建設單位，并最終存入建設單位經理個人賬戶。上述收支均未在該村賬目上反應。

（四）項目規劃方面

一是存在資金浪費現象。如2016年天津寧河區某村使用“一村一策”項目資金購買核桃苗，由于該村前期調研不充分，可利用土地只能種植1000株桃苗卻購進9000株，其余8000株無地可種，雖經后期協調，調劑給它村處理使用，但是不得不說這是一種浪費；靜海某村使用對口幫扶資金購置樹苗8000株用于村莊綠化、美化，但由于缺乏科學種植意識，購置的樹苗不適合鹽堿地生長，成活率僅為2.5%，其余樹木均已死亡，形成損失浪費。

二是項目前期規劃不到位。項目預算與實際執行差距較大。天津寧河區某村計劃采購桃樹苗，采購價格誤差大，共采購42000株，與預算相差125.7萬元。這很大一部分原因是采購方沒有開展好前期調研和謀劃工作，使得項目實施與項目規劃嚴重脫節。

（五）項目管理方面

一是某些地區部分項目未經審批自行調整實施方案。檢查組對10個涉農區縣“一村一策”部分項目和資金管理使用情況進行了審計，延伸審計了25個街鎮55個村59個項目，占500個困難村的11%，涉及資金1.05億元，占撥付資金6.6億元的16%。項目變更原因未說明、變更方案不經過主管部門審核，容易使部分區將專項扶貧資金當做村鎮 “自留地”隨意調配使用，使資金用途偏離甚至是背離扶貧專項用途。

二是部分項目未履行招投標程序。由于對招投標政策不理解或不愿意支付相關費用等原因，天津濱海新區（漢沽、大港）、東麗、寧河等3個區6個村的“一村一策”項目，村委會在建設、設備采購等環節未履行招投標程序，占抽查55個困難村的10.91%。招投標雖然會支出部分費用，但這一方面有利于村委會節約總體建設資金，另一方面也有利于監督施工方確保工程進度和質量。

三、存在問題的原因分析

（一）貧困地區具有結構性貧困特征

困難幫扶工作進行到后期，力度不斷加大，但同時工作的難度也在增加。2012年至2017年全國農村貧困人口累計減少了6853萬人，年均減貧1370萬人。很多貧困地區具有結構性貧困特征。所謂的結構性貧困是指貧困人口在經濟、社會和政治等多個結構當中都處于弱勢地位，因這種弱勢的結構位置導致其很難分享當前扶貧項目和資源；農村社會結構的分化也意味著貧困人口在農村人口當中處于底層，在社會分層結構中的底層狀態也意味著其在扶貧資源的信息獲取、項目參與、利益分享等多個方面都處于十分被動的狀態。結構性貧困不僅存在于個人的層面，同時還存在于村莊的層面。

（二）幫扶資金使用不規范

在面臨來自上層的資源時，基層經常存在競爭分配的現象。這就導致了扶貧資源瞄準與分配過程中的目標偏離，導致扶貧工作的初衷難以落實。扶貧領域的精英俘獲指的是本應該瞄準貧困人口的扶貧資源、項目和資源卻被當地的富裕精英群體獲得，或者是應該傳遞和分配給貧困村的項目資源、資金和利益等被富裕村獲得。扶貧往往變為“扶富”，不管是資金還是項目，不少都流向了地方上的強人。困難幫扶資源的精英俘獲不僅扭曲和異化了扶貧工作的應有目標和原則，同時還加大了村莊內的社會分化，帶來了貧困的固化。

（三）幫扶規劃和項目管理不到位

部分地區的扶貧部門未能夠根據各個貧困村的自然稟賦和客觀實際設計項目規劃，落實因地制宜的扶貧政策，扶貧過程沒有結合各地實際落實政策。另外，部分扶貧區未建立可行的扶貧項目庫，項目的科學性、實用性、特色性、整體性沒有仔細考量。部分扶貧項目安排滯后，項目確定時間晚于資金到位時間，往往上級財政資金已經劃撥到賬，項目卻沒有妥善規劃安排好，導致資金滯留、閑置。

（四）后期監管不嚴格

部分貧困鄉鎮的財政部門和其他主管部門在資金安排到撥付后缺乏后續的監督和跟蹤，對一些確實無法實施的項目未按照程序進行變更，使得項目資金滯留和浪費；同時，對已經變更的項目，后期未按規定及時向上級主管部門報備。在執行報賬制度過程中，財政部門對報賬資料審核不嚴，對一些缺少票據、清單、申報材料的項目把關不嚴，審核不到位。

四、建議

（一）建立系統完善的扶貧規劃體系

第一，要在貫徹中央扶貧政策的基礎上，建立系統的扶貧資金投入管理體系。在相關扶貧資金規則體系建立過程中，要明確扶貧資金的使用原則、資金來源、投入途徑、管理措施、相關機構的權力與職責、責任體系、監督管理規則體系與績效考核體系。通過明確的規則設置使扶貧資金投入、監督管理納入到規范合理的渠道，促進扶貧資金投入管理的規范化。

第二，建立扶貧工作部門間長效穩定的協作機制。要加強扶貧工作涉及部門間的統籌管理，特別是要加強財政部門與農業部門的統籌管理。要強化農業部門的認定責任，財政部門不過多介入專業認定，只是在必要時進行抽核或終核。通過相關協作機制的建設，集中利用資源，在扶貧資金投入與扶貧項目開展過程中綜合利用各種配套措施，進而實現資金投入效果最大化。

第三，因地制宜，明確扶貧思路和任務。在摸清貧困村鎮基本信息的前提下，深入挖掘地區特色和優勢，發揮資源稟賦，充分利用各項優惠政策和外部資源，進一步明確脫貧攻堅工作思路和具體任務。

（二）完善扶貧資金的立項審批流程

第一，完善扶貧資金的立項程序，要在前期進行詳細科學的論證與調研。通過對當地經濟發展條件進行全面科學分析，研究項目的可行性與可持續性，做到長遠規劃，科學布局。各類項目按照事先編制的原則，由區政府負責甄選，避免用會議記錄、領導批示替代可行性分析與項目規劃。

第二，建立完善財政扶貧資金投入項目的數據庫。將項目通過信息化手段納入電子信息數據庫中，不僅方便了主管部門信息查閱、搜集與統計匯總，也能為地區主管領導提供科學的決策依據。此外，這樣也可有效避免項目重復申請等現象的出現。

第三，項目立項審批應當提升群眾參與度。群眾參與，既能保證群眾在扶貧工作中的主體性地位，也能有效促進群眾監督。增強群眾參與也能夠促使群眾更好的了解資金投入項目，進而幫助群眾更好地投入到扶貧資金投入項目中，促進扶貧資金投入項目的有效開展。

（三）完善扶貧資金使用審批流程

一是審批部門要持續關注扶貧資金的投入與使用情況。通過持續監督、長期跟進等手段，切實保障扶貧資金真正利用于扶貧項目中。同時，在對扶貧資金使用的監督過程中，加強信息公示，要求資金使用單位對資金使用情況進行披露。落實好扶貧項目的招投標和監理制度，通過嚴格的信息披露與公示實現對資金使用情況的有效監督。

二是強化后期使用監管，抓好報備與監督工作。對已申請項目但因各種因素無法如期實施而造成資金閑置的情況，區扶貧主管部門和財政部門要及時做出調整和變更，并做好向上級主管部門報備的工作，最大限度地避免財政扶貧資金閑置和浪費。

（四）完善扶貧資金配套管理體系建設

扶貧資金投入的目的是要在根本上改變貧困狀況。貧困狀況的改變要求貧困地區與貧困人口培養“造血”能力，能夠自主生產，能夠逐漸擺脫對扶貧資金的依賴而實現自主脫貧。因此，扶貧資金的投入不能僅限于單個項目的資金投入。

一是要增加貧困地區整體配套體系的投入。整體配套體系要求改善當地整體經濟發展環境，通過對交通、水利、城建、農業基礎設施等公共服務的綜合投入，為當地生產力提升創造整體優良環境，為經濟發展創造條件。

二是加大對醫療、教育、衛生、環境方面的投入。通過重點領域，特別是能夠帶來長期促進作用的重點領域的投入，來徹底改變當地發展環境，促進貧困地區持續的社會經濟全面發展，進而實現地區脫貧的最終效果。

（五）重視資金績效考核

一是各區要建立健全并嚴格執行扶貧資金安排使用公示制度。區統一擬定扶貧資金公示清單，明確公示主體、內容、時間和公示范圍。要避免扶貧資金由利民惠民的好政策變成醞釀貪腐的導火索，做好事前、事中情況公開，完善公開信息內容，提高扶貧資金使用公平性和透明度。

二是完善以“脫真貧、真脫貧”為核心目標的扶貧資金使用管理績效考核體系。區縣主管部門應當對扶貧資金的使用管理情況進行科學合理的績效評價。要按照事權與財權相匹配的原則，強化區政府確保資金規范有效運行的具體責任，落實財政監督檢查工作，確保資金使用、項目實施不脫離監管。同時，各項目主管部門要樹立績效觀念，區脫貧工作領導小組要組織財政及項目主管部門對資金使用、項目實施的績效目標完成情況開展績效考核工作，并將考核結果在一定范圍內進行通報公示，提高績效信息的透明度和公共參與度。

（六）加強日常指導監督

一是加強對項目資金管理使用、項目實施進度的日常監督。要建立完善項目檔案，加大對報賬資料真實性、完整性和合規性的審核力度。督促項目實施單位根據下達的資金項目計劃組織項目實施，按規定用途做到專款專用并收集好相關報賬資料。同時，要分類進行績效監督，關注經濟效益指標和社會效益指標。經濟效益指標可以設置投資回收期、投資利稅率等指標，社會效益指標可設置生態環境影響、社會滿意度等指標。

二是加大對財政和扶貧工作人員的培訓力度。要對國庫集中支付制度、扶貧資金使用和項目管理辦法、統籌整合涉農資金的相關政策等進行全面、詳盡地講解，從而提升鄉鎮基層財政和扶貧開發工作人員的法律素養、政策把握能力和業務水平，使其能夠更好地執行相關政策規定。