黨內法規效力研究

宋潤潤

[摘? ? 要] 黨內法規效力理論是黨內法規理論體系的基礎核心，完善的黨內法規效力制度對于提升黨內法規執行力，實現黨內法規的目標與價值具有十分重要的作用。黨內法規效力作為黨內法規所內含的、并能為組織成員所認同或遵守其規范的一種能力，其內容具體體現為約束力、執行力和指引力，這三者在黨內法規的實現方面發揮著不同的作用，缺一不可。

[關鍵詞] 中國共產黨;黨內法規;黨內法規效力;約束力;執行力;指引力

[中圖分類號] D2? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）11-0049-09

“黨內法規治黨屬于政治文明范疇，內含著鮮明的立場、嚴密的邏輯、科學的方法、復雜的機理，需要探‘理立‘論，形成正確的黨內法規理論引導黨內法規建設活動”[1]。黨內法規效力是黨內法規體系當中的一個基礎性問題。近些年來有關黨內法規的研究成果層出不窮，然而在這眾多成果中對黨內法規的效力問題卻鮮有涉及，這與黨內法規效力問題的重要性是極不相稱的，黨內法規效力理論的研究對于黨內法規理論體系的完善具有重要意義。

一、黨內法規效力的內涵界定

黨內法規是中國共產黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度，是管黨治黨的重要依據，是各級黨組織和全體黨員行為活動的基本準則，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內法規與國家法律一樣，都屬于社會規范體系的范疇，具有類似于國家法律的特性。有學者認為黨內法規是法的一種表現形式，屬于廣義上的法，對于黨內法規效力的理解，可以比照國家法律進行思考。效力指由行為產生的有效結果或使某種行為發生效果之力，作為法理和法律實踐中的專業術語，法律效力一詞有以下三層涵義：其一，指法律規范的適用范圍，這與效力一詞的基本語義不相一致，屬于誤用。其二，指法律后果，如民事立法和民法學所稱合同、婚姻等的效力即是。其三，指法律上的約束力，即法律規范因其存在而具有的要求人們的行為應當遵循和符合法律規范的能力。黨內法規效力是指黨內法規所內含的，并能為組織成員所認同或遵守其規范的一種能力，這種能力的獲得可能是被動的外在的約束、執行，也體現為主動的內在的追隨和服從。效力是附帶于規范本身的，沒有一種規范完全沒有效力，只是不同的規范效力大小不同，如果說黨內法規規范本身的價值在于落實執行，那么黨內法規效力就是保障其內容得到實現的前提基礎，黨內法規本身所體現的理想價值、目標只有轉化為黨員的實際行動才算達到目的，才能說明黨內法規的效力得到了發揮。

對于黨內法規效力的理解需要把握兩個關鍵點。一是黨內法規效力是黨內法規本身所內含的一種能力。黨內法規自制定公布之日起就開始對黨員或者黨組織的行為活動產生約束力，黨員的行為和黨組織的活動要嚴格依照黨內法規的要求進行，除非某一黨內法規被廢除或者被新的黨內法規代替，否則一直具有效力。且黨內法規本身就具有得到黨組織成員遵守的功能，表現在黨內法規不僅僅對黨員和黨組織的行為或者活動提出要求，還針對其違背此規定或者沒有按照黨內法規要求的行為規定了具體的懲罰措施，也就是類似權利義務責任的模式，這種模式之下的黨內法規就不只是一個原則性、口號性文件，而是具有一定約束力的規范。這種情況下，黨內法規與道德等其他社會規范的差別就明顯體現出來。黨內法規強有力的約束力很大的原因在于其能夠被現實有效地執行，其執行力也是黨內法規的效力內容之一，類似于國家法律效力的特征，但又不同于國家法律當中的強制力。二是黨內法規的效力是得到黨組織成員認同的，體現的是全黨統一意志。一方面，中國共產黨本身就是一個具有共同理想信念、共同奮斗目標的群體，加入黨組織的成員本身就是要認同黨組織的價值理念。黨內法規本身就是黨組織價值理念的體現，也是為了實現黨的目標而制定的，所以能夠并且必須得到組織成員的積極遵循。另一方面，黨內法規屬于黨組織的內部規范，是通過民主集中程序制定的，黨內法規具體內容的制定本身就有廣大黨員參與其中，代表著廣大黨員的意志和要求，代表著全黨的共同價值，大家為了共同的理想目標也愿意積極主動地為之行動，所以黨內法規的效力是黨組織成員認同與接受的，也是黨組織成員愿意積極主動遵守的規范[2]。

二、黨內法規的約束力

黨內法規的約束力指的是黨內法規的內容約束黨組織及黨員，具有使其遵守和服從黨內法規的一種效力，這是黨內法規效力的最直接體現。黨內法規的約束力不同于國家法律的約束力，國家法律針對的是社會公民，在全國范圍內具有普遍的約束力，約束的內容涉及國家和社會秩序的各個方面，當然也涵蓋黨員和黨的組織;而黨內法規的約束力主要針對黨員和黨組織行為、活動，約束的內容也主要涉及黨務關系（即黨組織之間、黨員與黨組織之間、黨員之間的涉及黨組織工作、活動和黨員行為的關系）。

黨內法規約束力存在具有正當性和必要性。面對社會現實的復雜多變，僅依靠法律維護社會各個方面的秩序不符合現實。且對于法律而言，穩定性和可預見性是其重要的特征和追求，這種自身的局限難以適應現實社會的需要，所以在現代社會規范體系當中除了國家法律，還有社團章程、村規民約等其他規范形式，每種規范都有其存在的價值和意義，但其他規范的約束力必須限定在憲法法律規定的范圍內，這是由國家法律本身的權威地位決定的。黨內法規就是在憲法法律范圍內，根據憲法法律的授權，對黨組織進行自我管理的過程產生的，具有合法性基礎。黨內法規擁有效力源于組織成員的承諾授權，從入黨程序上來看，黨員的入黨行為是自愿申請加組織考核。任何一個人成為黨員都需要在充分了解黨的綱領和黨的章程、認同黨的宗旨目標、愿意接受黨的領導、了解學習黨員權利義務等基礎上自愿申請并經過黨組織的嚴格考核?！饵h章》第6條規定，預備黨員成為正式黨員必須面向黨旗進行宣誓，“我志愿加入中國共產黨，擁護黨的綱領，遵守黨的章程，履行黨員義務，執行黨的決定，嚴守黨的紀律，保守黨的秘密，對黨忠誠，積極工作，為共產主義奮斗終身，隨時準備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨。”在黨員與黨組織關系建立的過程中雙方行為是自愿的，換言之黨員這一身份本身就代表著認同與接受黨組織的約束[3]。另外，對于一個組織來說，也離不開秩序的維護，中國共產黨作為一個政治組織，其本身的存續和發展也需要一個穩定的秩序，而這一切離不開規范的制約，維護黨組織的正常有序運轉是黨內法規存在的重要目的，黨內法規是黨組織進行自我管理的制度依據，黨內法規的規范化制度化也是黨組織在全面依法治國、全面從嚴治黨背景下作出的理性選擇，離開了約束力的黨內法規很難達到其目標。

（一）體現在主體上的約束力

黨內法規效力及于兩類主體：黨員和黨的組織。第一，對黨員的約束力。黨組織就是由黨員組成的團體，黨員群體是由有著共同理想信念、認同支持黨的綱領理念的人們自愿結合形成的。黨內法規的約束力對于黨員而言是義務的一種體現，涉及思想、作風、工作等各個方面，黨組織希望黨員成為社會各個群體的先進性代表，展示黨組織的良好形象，于是對黨員的工作、生活、學習、思想等都提出了相應的要求，這也是黨員入黨后在享受黨員權利的同時必須履行的黨員義務。第二，對于黨的組織的約束。黨的組織分為中央組織、地方組織和基層組織三種類型，不同類型的黨組織肩負著不同的任務和職責，其運行接受黨內法規的規范和約束，構成了一個完整的組織體系。對于黨組織的約束力，體現在黨的各級組織的組織原則和職責劃分，工作規則等組織的產生、運轉、監督方面，也體現為對黨組織具體建設方面的要求，如黨員的教育培訓、人才培養、機要交通工作等。另外，黨內法規在主體約束方面還有“溢出效力”。如2013年印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第2條規定，本條例適用于黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位。實際上，如果規范對象涉及黨組織和黨員以外的人員，應該以國家法律的形式出現，黨政聯合發文雖然方便有效，但其效力還有待討論[4]。

（二）體現在事項上的約束力

任何社會規范都有自己本身存在的價值和意義，有其想要達到的目標，針對此目標，會制定不同的規范內容，因此，每一種規范都有規定的調整范圍，對超出此范圍之外的事項的約束不僅會面臨合法性質疑，也沒有必要。面對復雜多變的社會現實，即便是法律也只對其調整的事項產生效力，而并不負責調整社會生活中的所有事項，有些事項由道德規范、宗教規范來調整，有的事項則由社團規章、村規民約來調整。黨內法規亦是如此，其約束力的范圍也是特定的，不是無限的，只對其調整的事項產生效力。黨內法規屬于黨內規范，只能夠對涉及黨的事務進行規范，黨內法規的規范對象是黨組織的工作、活動和黨員行為，主要調整黨組織之間、黨員與黨組織之間、黨員之間的黨內關系，界定黨內法規調整范圍的標準就看該事項屬不屬于黨務關系的范疇。按照黨內法規的調整對象對黨內法規內容進行分類，分為黨章及相關法規、黨的領導和黨的工作方面法規、思想建設方面法規、組織建設方面法規、作風建設方面法規等。

三、黨內法規的執行力

黨內法規制度作為一種行為規范準則，需要轉化為現實的力量才能夠發揮其應有的價值。黨內法規的執行力是指黨內法規一經公布就具有使其內容得到貫徹落實的效力。如果說黨內法規的約束力還停留在規范的應然階段的話，那么黨內法規的執行力就是黨內法規從應然階段到實然階段的關鍵力量，黨內法規自公布生效之日起到失效之前，其執行力都會一直存在。黨內法規的約束力是剛性的，這種剛性很大一部分是由執行力帶來的。一方面表現為自行執行，黨員對于黨內法規內容主動積極地服從遵守，主動學習，追求進步。另一方面是對于違背黨內法規的懲罰，強制義務主體履行所擔負義務的效力，這都是黨內法規執行力的體現，也可以稱之為強制執行。不同于國家法律通過刑罰、罰款等限制人身自由和財產懲罰的強制執行，只能說黨內法規的執行力有一定的強制性。

黨內法規為什么具有執行力？或者說黨內法規執行力的存在有何意義？這便牽涉到執行力存在的依據問題。黨內法規的執行力是基于黨組織自身的需求產生的。如果黨內法規的內容沒有得到實現，也就是說黨的意志沒有得到完全的實現，尤其是黨員作出與黨內法規意思相反的行動時，某種程度上對于黨組織的權威性也有一定的影響，這不但本身與黨的宗旨目標背道而馳，也會影響整個社會對黨的印象和期待。所以說黨內法規目標價值的實現需要黨內法規本身具有相應的執行力而加以保障。不可否認，隨著社會的不斷變遷，黨建工作也面臨著新的問題、新的挑戰，出現的問題更加多樣復雜。在價值多元化的社會現實下，少數黨員在復雜的利益選擇面前難免做出不符合黨要求的行為。另外，中國共產黨作為執政黨，不能僅僅關注自身管理與建設，還肩負著引領國家舉什么旗、走什么路，服務整個社會和群眾的公益追求與崇高使命。黨內法規雖然屬于黨內治理的范疇，但是黨的一舉一動也在影響著國家社會的發展，黨內法規不僅僅寄托著黨對自身先進性建設的期待，黨內法規內容的實現對于社會發展也能起到引導示范作用。面對這樣的新形勢，黨內法規自身既要有督促黨員和黨組織自覺主動地按照其要求行動的功能，也要在黨員和黨組織違背其規定時擁有相應的強制性力量，這便是執行力的基本要義。

（一）有限性

有限性是執行力的重要特征，它為切實維護黨內成員的合法權益提供了強有力的保障。黨內法規執行力的有限性是由黨內法規的內容決定的，黨內法規需要遵循國家法律，其運行要符合憲法法律的規定，在規制對象和調整范圍上如此，在執行手段、執行方式的選擇上也是如此。如黨內法規的處分主要體現在《中國共產黨紀律處分條例》第7條：對黨員的紀律處分種類：1.警告;2.嚴重警告;3.撤銷黨內職務;4.留黨察看;5.開除黨籍。最嚴重的是開除黨籍處分，強制這個人離開黨組織，并不涉及黨員作為一個社會公民本身應有的權利，不能對這個人有其他財產或者人身方面的處罰，這屬于法律保留范圍。特別是黨員身份本身和社會公民身份的重合，其作為一個社會公民所擁有的基本權利不會因為加入一個社團而被無限地限制，除非得到授權。這也是由黨組織自身的政黨團體性質所決定的。

（二）靈活性

執行力的靈活性與黨內法規內容相關。黨內法規很多內容具有政治性、宣傳性、原則性特征，不同于國家法律具體可操作，所以對于黨內法規的執行而言，更多需要的是黨員積極主動的配合、服從，更多依靠的是黨員的主動執行。特別是黨內法規的內容涉及黨員的思想、作風等領域，本身就沒有固定的執行方式，如要求黨員堅定理想信仰、忠誠于黨等思想領域的要求，只是給了一個執行的原則、標準，至于黨員具體如何去踐行，方式各不相同。

（三）強制性

黨內法規執行力的強制性不同于國家法律的強制力?！皬娭啤北旧淼囊馑际侵敢阅撤N力量來使人或物執行或被執行某項行動、操作，通常這種行為是執行或被執行的人或物不情愿的。國家法律可以通過監獄、警察等暴力對法律實施過程當中的阻力施以壓迫，使別人服從自己的意志。而黨內法規基于自身的性質和定位，只能說有相應的強制性，而沒有強制力。一方面，黨組織自身的性質定位決定了黨內法規不適合適用過多的強制力量。黨內法規當中很多規定要求并沒有相應的執行程序，加之不少內容是對黨員的道德修養、生活作風的規范，多數情況下無法具體執行，更多需要黨員自己的政治覺悟，強調自愿積極主動的服從。另一方面，黨內法規的內容是嚴于國家法律的，這是中國共產黨對于自身先進性的追求，在黨內法規的要求上體現的是重在奉獻、義務而不是獲取權利，為了引導黨員追求崇高的理想、高尚的人格、純潔的黨性，一定的強制性是必需的。

四、黨內法規的指引力

“指引”一詞即指點與引導。指引力，即通過一定的指點與引導而產生，并能促使事物按一定的方向與方式來實現變化發展的力量，英文中guidance一詞，即直接具有指引力的含義[5]。擁有指引力的主體應該具有一定影響力，且能夠對其他人或事產生作用，對于黨內法規來說也是如此。黨內法規的指引力指的是黨內法規通過其內容指點與引導而產生的，并能促使其約束對象按照黨要求的方向與方式行動的一種效力。首先要通過其內容體現出來。黨內法規本質上屬于黨內規范，其存在的價值和意義就在于約束黨員和黨組織的行為、活動，黨內法規通過賦予黨員權利義務責任，賦予各級黨組織職責職權，使得黨員和黨組織行為活動按照黨內法規既定的方向前進，從而才能保障黨的事業按照預定好的路線目標前進，不至于偏離發展軌道。另外，黨通過一定的程序規則把黨的政策目標轉變為黨內法規，實現自我管理，在這個過程當中黨自身的影響力也會體現其中，黨的影響力越大，某種程度上越可以提高黨內法規的執行效果。特別是中國共產黨作為執政黨，肩負著治理國家的重任，黨的活動不僅僅影響著黨員和黨組織自身，也影響著國家社會的發展，黨內法規是依法執政、全面從嚴治黨的重要體現。黨的影響力主要通過黨內法規等黨內文件的形式體現出來，最重要的一個體現就是指引力，黨內法規的指引力屬于黨組織影響力的延伸。

黨內法規具有指引力是由中國共產黨本身的性質地位決定的。中國共產黨作為一個政黨團體，其一切工作的核心目的在于獲得政權，在解放生產力、發展生產力的基礎上鞏固政權。建黨初期，為宣揚共產主義思想和革命信念，黨做了大量的宣傳工作，吸引更多人加入，為黨的事業服務。現如今，中國共產黨已經是一個擁有9000多萬黨員的龐大政黨，如何管黨治黨，需要的是宏觀的引導，僅僅靠約束力和執行力并不能充分地發揮黨員的創造力、提升黨組織的凝聚力。另外，中國共產黨作為執政黨，進行國家治理是其重要任務，如何加強自身建設，提升黨的執政水平和治理能力，得到更多人民群眾的支持與擁護，也是必須考慮的問題。所以某種程度上，黨內法規不僅僅用于黨內治理，也在影響著整個社會特別是普通群眾。黨內法規本身目的就在于引導黨員和黨組織的行為，如《中國共產黨廉潔自律準則》對黨員在生活上勤儉節約等的要求，提倡黨員選擇一種能夠彰顯黨組織和黨員良好形象的生活、工作方式，追求自身和黨組織的先進性，從而通過這種軟性的管理方式，不斷提升黨內凝聚力，更好地鞏固和加深群眾對黨的良好印象。

一是對于黨員的指引。黨內法規對黨員的生活、工作、思想等提出嚴格要求，希望黨員按照黨的指引前進并嚴格要求自己。黨章提出了黨員的八項權利八項義務，這些都是對黨員的基本要求，隨著社會的不斷發展，黨組織也會根據具體的情況不斷出臺新的行為規范，對黨員的行為加以引導和約束;在黨的各種會議上，黨的領導人也會以講話、黨內文件等形式提出對黨員的具體要求，這些要求如堅定共產主義信仰、對黨忠誠等更多需要的是黨員自己積極主動地去踐行。二是對于社會的指引。中國共產黨的法律地位是執政黨、是領導核心，中國的前途和發展與黨的治理能力、執政水平密切相關，而這一法律地位源于歷史和人民的選擇，源自于全國人民代表大會通過的憲法的明確規定，黨在人民群眾當中的影響力和權威地位是不容置疑的，可以說黨的未來發展規劃決定著我們國家未來的發展方向。黨組織通過依法執政將黨的思想、政策轉化為國家法律，通過國家法律的權威，形成對國家對社會的指引和治理，這是法治國家背景下全面依法治國和全面依規治黨的核心要點。黨組織通過國家憲法法律賦予的職能，運用制度化規范化的手段管理國家事務，實現執政黨治理國家的目標。在這一過程當中，黨組織的影響力通過黨內法規的指引力體現出來，在黨內法規內容轉化為國家法律內容的過程當中，黨內法規與國家法律一樣也在指引著整個社會的前進方向，影響著社會公民的行為選擇。

結語

黨內法規效力是指黨內法規所內含的，并能為組織成員所認同或遵守其規范的一種能力，其內容體現為約束力、執行力和指引力，在黨內法規內容的實現方面發揮著不同的作用，缺一不可。黨內法規的約束力是其本質屬性的體現，增強黨內法規的約束力，需要提高黨內法規制定的科學性民主性，提升黨內法規制定水平，提升黨內法規質量。黨內法規的執行力是黨內法規內容轉化為現實實踐的關鍵，規范的生命力就在于落實，在于執行，否則就只能是形同虛設，一紙空文。指引力是黨內法規效力內容特殊性的重要體現，黨內法規內容的落實路徑不同于其他社會規范，主要是依靠廣大黨員的積極主動服從和支持。黨內法規指引力的提升不僅需要黨內法規內容的制定符合黨組織的基本價值理念，還需要加強黨內法規的學習教育，創新黨內法規的宣傳方式，使黨內法規內容真正被黨員乃至群眾了解，并按照黨內法規的要求行動。

黨內法規效力的實現與黨內法規質量、黨內法規的執行力度、黨員的黨內法規意識等諸多因素相關，甚至黨自身在黨員群體當中的威信也會影響黨內法規效力。保障黨內法規效力，需要加強統籌規劃，提高黨內法規制定質量，嚴肅黨的紀律，提高黨內法規執行力，強化制約監督，發展民主法治，優化黨內法規運行環境。要加強黨內法規的學習教育，提升黨員的黨內法規意識，協調處理好黨內法規效力體系與國家法律效力體系之間的關系。從某種意義上來說，規范的效力就是這種規范的生命，是它得以存在的基礎，黨內法規同樣如此。黨內法規效力是黨內法規理論體系當中的一個基礎問題，正確認識黨內法規的效力，有利于黨內法規的深入研究，其重要性不容忽視。

[參考文獻]

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[4]付子堂.法治體系內的黨內法規探析[J].中共中央黨校學報，2015，（3）.

[5]曹魏.淺析中世紀歐洲大學學者的社會指引力——以巴黎大學為例[J].黑龍江史志，2015，（11）.

[責任編輯：胡? 梁]

Study on the Effectiveness of Party Rules

Song Runrun

Abstract： The theory of the effectiveness of the party rules is the basic core of the theoretical system of the party rules. A perfect effectiveness system of the party rules plays an important role in improving the enforcement of party rules and realizing the goals and values of the party rules. The effectiveness of the party rules is an ability contained in the party rules， and can be recognized or observed by the members of the organization. Its content is specifically embodied in the binding， executive and guiding forces， which play different roles in the realization of the party rules， and are indispensable.

Keywords： Communist Party of China; Party Rules; Effectiveness of Party Rules; Binding; Execution; Guida-nce