中國(guó)特色的土地城鎮(zhèn)化道路及其優(yōu)化探析

張遠(yuǎn)

[摘 要] 改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，土地的城鎮(zhèn)化在其中扮演了重要的角色。探討在特殊國(guó)情、制度環(huán)境等因素的影響下，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化所呈現(xiàn)出的獨(dú)有特點(diǎn)，以此基礎(chǔ)上分析了這種土地城鎮(zhèn)化模式所帶來(lái)的直接問(wèn)題，最后，對(duì)如何優(yōu)化我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化模式提出了一些建議。

[關(guān)鍵詞] 土地城鎮(zhèn)化;中國(guó)特色;優(yōu)化

[中圖分類(lèi)號(hào)] F321[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）10-0030-03

城鎮(zhèn)化是指隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程。改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行重工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策，城鎮(zhèn)化率每年平均提高只0.25個(gè)百分點(diǎn)。改革開(kāi)放后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，1981-2010年30年間，中國(guó)的城市化率由20.1%提高到49.7%[1]。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，無(wú)論是城市建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口聚集，都離不開(kāi)土地資源的重新配置，我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化具有哪些鮮明的特征、它在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演了怎樣的角色是值得我們反思的問(wèn)題。

一、城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化

關(guān)于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵眾說(shuō)紛紜，有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵應(yīng)主要包括四部分內(nèi)容，分別是人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化和社會(huì)城鎮(zhèn)化[2]。其中人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心，代表著人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移過(guò)程;經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化主要指經(jīng)濟(jì)總量的上升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化，它是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力所在;土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的載體，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的增加;社會(huì)城鎮(zhèn)化則與以上三個(gè)方面緊密相連，表現(xiàn)在人們的生產(chǎn)生活方式、行為習(xí)慣、價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變等方面。也有學(xué)者將有關(guān)城鎮(zhèn)化的命題歸結(jié)為三類(lèi)，首先應(yīng)搞清楚的是“什么是真正的城鎮(zhèn)化”;其次，地和人是組成一個(gè)城鎮(zhèn)的基本元素，因此第二個(gè)命題是即在土地資源匱乏的情況下，如何處理城鎮(zhèn)化的用地需求;最后一個(gè)命題涉及城鎮(zhèn)的另外一個(gè)基本組成元素—人，且新型城鎮(zhèn)化新在人的城鎮(zhèn)化，其中又以農(nóng)民的市民化為重點(diǎn)，以此形成第三個(gè)命題[3]。伴隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，近幾年的研究更多地聚焦在城鎮(zhèn)化各個(gè)要素間的平衡和內(nèi)涵式發(fā)展方面，探討人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系等[4-5]。

綜合而言，土地的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化一個(gè)重要表現(xiàn)形式，土地在我國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中始終扮演著重要的角色。它一般指在城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)土地需求者通過(guò)經(jīng)濟(jì)或行政的手段將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地，以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)的土地需求。這一過(guò)程既涉及土地所有權(quán)的變更，也涉及土地性質(zhì)的變更，是農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地的過(guò)程，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)住宅、工商業(yè)、休閑用地的過(guò)程，而土地城鎮(zhèn)化模式對(duì)于人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著深刻的影響。由此，客觀認(rèn)識(shí)和分析我國(guó)土地城鎮(zhèn)化狀況，在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上思考我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的優(yōu)化便具有了必要性。

二、我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)

受不同的發(fā)展歷史、國(guó)情、制度環(huán)境以及行為偏好等因素的影響，又基于不同國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的不同，導(dǎo)致各國(guó)土地城鎮(zhèn)化的路徑各不相同。根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、政府介入程度和方式的差異來(lái)劃分，世界上土地城鎮(zhèn)化大體上可以分為國(guó)有化模式和市場(chǎng)化模式兩種類(lèi)型[6]。其中市場(chǎng)化模式最為常見(jiàn)，而我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化屬于國(guó)有化模式，我國(guó)人多地少、土地資源稀缺的國(guó)情，城市建設(shè)用地和工業(yè)用地需求的剛性增長(zhǎng)，以及社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度等多個(gè)原因使得我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的國(guó)有化模式具有鮮明的特色。

（一）從土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化上看，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化具有國(guó)有化特征

出于我國(guó)人多地少的國(guó)情，為更好地保護(hù)耕地、維護(hù)國(guó)家糧食安全，我國(guó)法律對(duì)國(guó)家建設(shè)用地和集體建設(shè)用地管理做出了不同的規(guī)定，指出城市的建設(shè)用地必須使用國(guó)有土地，且國(guó)有土地可以進(jìn)行抵押和上市交易。相對(duì)而言，農(nóng)村集體土地除用于村民住宅、農(nóng)村公共建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等之外，不可以用于非農(nóng)用途，且不能抵押和上市交易。這一規(guī)定使得在城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)張的情況下，需要使用農(nóng)村集體土地時(shí)，必須經(jīng)歷一個(gè)由土地集體所有向土地國(guó)有的性質(zhì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，待土地國(guó)有化之后，地方政府作為土地的事實(shí)代理人，方可將土地進(jìn)行交易，最終賣(mài)給土地需求方。這一土地國(guó)有化過(guò)程是我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的鮮明特征。

（二）從過(guò)程上看，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化具有地方政府主導(dǎo)的特征

土地城鎮(zhèn)化中的土地國(guó)有化路徑使得地方政府能夠合法地全面介入土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移過(guò)程之中。在農(nóng)村集體土地的所有者和使用者、城鎮(zhèn)土地使用者和作為國(guó)有土地代理人和具體管理者的地方政府這三方土地使用權(quán)和所有權(quán)的轉(zhuǎn)移關(guān)系鏈之中，地方政府合法地成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一買(mǎi)方，在城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)上，是這一土地使用權(quán)的唯一賣(mài)方。在中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系中，地方政府是土地事實(shí)上的代理人，雖然中央政府可以發(fā)布相關(guān)宏觀土地政策和管理辦法，但實(shí)施效果最終仍取決于地方政府，對(duì)土地的管理和控制最終仍是通過(guò)地方政府來(lái)完成的。

（三）從土地城鎮(zhèn)化的手段上來(lái)看，體現(xiàn)國(guó)家征用的特點(diǎn)

與大多資本主義國(guó)家土地城鎮(zhèn)化中的土地私有制和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易相比，我國(guó)法律規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。即我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化需是國(guó)家處于公共利益的角度，征用農(nóng)村集體土地，征用土地需按照土地的原用途予以補(bǔ)償，但對(duì)于“公共利益”的范疇和標(biāo)準(zhǔn)則沒(méi)有一個(gè)清晰準(zhǔn)確的界定。

三、我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化模式所產(chǎn)生的問(wèn)題

（一）土地城鎮(zhèn)化過(guò)快

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平進(jìn)入全面提速階段，城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)[7]，其中土地城鎮(zhèn)化速度則更快。改革開(kāi)放后至20世紀(jì)末，我國(guó)僅用22年的時(shí)間就將城鎮(zhèn)化率從20%提升到40%，而這一過(guò)程英國(guó)經(jīng)歷120年，法國(guó)經(jīng)歷100年，德國(guó)經(jīng)歷80年，美國(guó)經(jīng)歷40年，蘇聯(lián)和日本也經(jīng)歷了30年，這主要源于我國(guó)過(guò)快的土地城鎮(zhèn)化速度。這與我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的以上特征具有密切的關(guān)系。從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地如城市建設(shè)用地，需要首先由地方政府征收為國(guó)有土地，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移到土地需求方的過(guò)程中，地方政府壟斷了這一出讓市場(chǎng)，雖然征收耕地需付出補(bǔ)償費(fèi)用，但是征地補(bǔ)償與出讓市場(chǎng)的價(jià)格存在較大的差距，這無(wú)疑會(huì)刺激地方政府非理性地推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化。加之征地前提中的“公共利益”需求的不確定性，也給了地方政府較大的解釋空間，實(shí)際征地過(guò)程中，是否出于“公共利益”考慮，就難以衡量了，這直接導(dǎo)致地方政府為追求政績(jī)盲目推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地不合理地?cái)U(kuò)張。土地城鎮(zhèn)化的過(guò)快增長(zhǎng)難以避免地會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境問(wèn)題，糧食安全受到威脅;農(nóng)民失去土地，強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)群體性事件的發(fā)生等，最終影響我國(guó)的和諧社會(huì)建設(shè)。

（二）征收與補(bǔ)償難以滿(mǎn)足農(nóng)民利益需求

前文已述，在我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的手段上，具有國(guó)家征用的特點(diǎn)，國(guó)家出于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。不難看出，征收帶有強(qiáng)制性，由于征地和國(guó)有土地交易市場(chǎng)之間相互獨(dú)立的狀態(tài)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)供求狀況、土地價(jià)值以及農(nóng)民的發(fā)展權(quán)難以?huà)煦^。我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)征收前三年平均產(chǎn)值的10倍計(jì)算[10]，但這一標(biāo)準(zhǔn)難以滿(mǎn)足所有被征地農(nóng)戶(hù)的要求，導(dǎo)致一系列矛盾的產(chǎn)生。此外，地方政府往往在沒(méi)有征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)的情況下，就將土地使用權(quán)出讓給城鎮(zhèn)非農(nóng)土地使用者，并授予其強(qiáng)制拆遷的權(quán)利，直接讓城鎮(zhèn)土地使用者與被征收的農(nóng)戶(hù)與集體經(jīng)濟(jì)組織所有者代表就土地補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行談判，最終導(dǎo)致農(nóng)民被動(dòng)失去土地，失去生活保障。

（三）使地方政府過(guò)分依賴(lài)土地財(cái)政

1994年分稅制的實(shí)行，使地方政府具有了增加財(cái)政收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，而我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化模式又恰恰迎合了地方政府的這種需求，使它們更加積極地介入到土地產(chǎn)權(quán)交易之中。土地財(cái)政成為地方政府財(cái)稅收入的最主要來(lái)源，他們極力從這一過(guò)程中獲得盡可能大的土地增值收益，通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)買(mǎi)方的充分競(jìng)爭(zhēng)，將土地出讓金不斷推高，最終導(dǎo)致高房?jī)r(jià)。

（四）土地利用效率低下

我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)政策和土地城鎮(zhèn)化模式使地方政府成為最大的受益者之一，為追求高土地財(cái)政收入和GDP快速增長(zhǎng)，大大刺激了地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)，這種情況一方面導(dǎo)致了耕地的大量減少，另一方面，也使城鎮(zhèn)土地供給超過(guò)了城市建設(shè)用地的需求;一方面消耗了過(guò)多的耕地，另一方面又出現(xiàn)了囤地、土地利用率低等問(wèn)題;一方面，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積大幅度上升，另一方面，建成區(qū)人口密度卻呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，空間形態(tài)呈低密度蔓延，土地利用效率低下。

四、我國(guó)土地城鎮(zhèn)化道路的完善與發(fā)展

（一）健全平等的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的土地產(chǎn)權(quán)交易分配制度

無(wú)論是出于公益性目的征收還是出于商業(yè)性目的的征收，政府及其他主體都應(yīng)認(rèn)同被征收人平等產(chǎn)權(quán)下的談判權(quán)利，尊重和保護(hù)各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體平等保護(hù)的思想。各個(gè)土地產(chǎn)權(quán)主體法律地位平等是尊重和保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)公平交易和合理補(bǔ)償?shù)幕緱l件。我國(guó)的土地城鎮(zhèn)化模式，建立了相互獨(dú)立分離的一級(jí)集體土地所有權(quán)征收和二級(jí)市場(chǎng)的國(guó)有土地出讓?zhuān)瑑蓚€(gè)市場(chǎng)相互分離引發(fā)了被征收人權(quán)益受損等現(xiàn)象，為解決這一問(wèn)題，應(yīng)在優(yōu)化征地補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益中的拿出更多的部分反哺到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民身上，黨的十八大報(bào)告中就明確指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”[9]，反哺可以體現(xiàn)在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治方面上，使農(nóng)民切實(shí)受益。

（二）規(guī)范土地國(guó)有化程序

在打破農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的分離狀態(tài)后，有必要對(duì)土地國(guó)有化的程序進(jìn)行規(guī)范。土地征收過(guò)程中農(nóng)民合法權(quán)益受損，原因部分還來(lái)自于征收程序不合規(guī)情況，在沒(méi)有通過(guò)恰當(dāng)途徑取得被征收人的土地使用權(quán)的情況下，就將該土地使用權(quán)出讓?zhuān)詈箝_(kāi)發(fā)商和被征地農(nóng)民之間展開(kāi)談判，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低不能征得被征收人同意的情況下，威脅、壓榨等不合理行為發(fā)生，最終引發(fā)社會(huì)矛盾。此外，在國(guó)有土地出讓過(guò)程中還存在著不公正、不透明的情況。因此應(yīng)規(guī)范政府征收行為，制定統(tǒng)一的關(guān)于城鄉(xiāng)土地征收的法律法規(guī)，明確征收的前提“公共利益”所指，將征收的條件、程序、補(bǔ)償機(jī)制、爭(zhēng)議解決途徑等進(jìn)行明確規(guī)定。

（三）進(jìn)一步完善和落實(shí)征地補(bǔ)償安置機(jī)制

在許多被征收人抵制強(qiáng)制拆遷的情況中，并非是被征收人不同意被征收，而是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與被征收人的心理標(biāo)準(zhǔn)不一致，前者低于后者。在國(guó)家征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地使用權(quán)時(shí)，進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，不能忽略能夠預(yù)見(jiàn)到的發(fā)展性收益，還應(yīng)解決被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題，改變單一的一次性貨幣安置為主的模式，采用靈活的補(bǔ)償方式，如土地使用權(quán)入股安置、留地安置、給予就業(yè)培訓(xùn)等多種手段，為征地農(nóng)民足夠的發(fā)展機(jī)會(huì)。此外，補(bǔ)償安置機(jī)制的落實(shí)也應(yīng)引起足夠的重視。

（四）優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

地方政府過(guò)度地依賴(lài)土地財(cái)政收入和地方政府融資高度依賴(lài)于國(guó)有土地使用權(quán)的抵押是征地補(bǔ)償糾紛頻繁發(fā)生的根源所在，土地財(cái)政同時(shí)也是地價(jià)居高不下的原因之一。這里可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立和完善房產(chǎn)稅的年稅制度，使之成為地方政府財(cái)政收入重要而又穩(wěn)定的來(lái)源，從而使其逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，更好地履行公共服務(wù)職能，將對(duì)土地城鎮(zhèn)化的關(guān)注更多地轉(zhuǎn)移到對(duì)人的城鎮(zhèn)化上面，尤其失地農(nóng)民工的市民化是我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越來(lái)越需要關(guān)注的問(wèn)題。此外，改變以GDP和城市形象為標(biāo)準(zhǔn)的考核制度，在此基礎(chǔ)上，引入財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

（五）促進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用

土地城鎮(zhèn)化的過(guò)快發(fā)展，難以避免地會(huì)導(dǎo)致消耗高、質(zhì)量差、效益低的粗放式的土地利用方式，但是，我國(guó)土地資源人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少的基本國(guó)情，要求必須變粗放式的土地利用方式為集約化方式。為此，首先應(yīng)規(guī)范工商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核工作機(jī)制和體系，將土地集約利用考核工作常態(tài)化。城鎮(zhèn)建設(shè)用地上，應(yīng)實(shí)行土地利用的全過(guò)程評(píng)價(jià)考核，完善項(xiàng)目引入階段的用地預(yù)評(píng)價(jià)、建設(shè)過(guò)程中的跟蹤評(píng)價(jià)和之后的驗(yàn)收評(píng)價(jià)考核，嚴(yán)格把好供地之前的預(yù)審關(guān)和之后的監(jiān)管關(guān);其次，應(yīng)梳理存量土地資源，挖掘內(nèi)涵式開(kāi)發(fā)潛力，鼓勵(lì)項(xiàng)目積極拓展地上和地下空間，同時(shí)注重調(diào)整功能布局，鼓勵(lì)企業(yè)充分利用閑置廠房，或通過(guò)改建擴(kuò)建方式，最終提高存量土地的綜合利用效率。在農(nóng)業(yè)用地上，應(yīng)堅(jiān)持住宅管理與“空心村”整治相結(jié)合，因地制宜地發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村、遷村并點(diǎn)，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地進(jìn)行嚴(yán)格管理，確保耕地總量。

五、結(jié)語(yǔ)

合乎公共利益的優(yōu)良的土地城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)該讓其中各個(gè)利益主體都享受到這一過(guò)程所帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇。只有正視問(wèn)題，不斷反思，在健全平等的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，對(duì)征收過(guò)程中的土地國(guó)有化程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)征收后針對(duì)被征收人的征地補(bǔ)償安置機(jī)制進(jìn)一步完善和切實(shí)落實(shí)，對(duì)最后農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的土地收益分配進(jìn)行調(diào)整，更多地反哺到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民身上，使之分配機(jī)制更加協(xié)調(diào)。配合以上調(diào)整，優(yōu)化地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地的集約利用。

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[責(zé)任編輯：趙磊]