國有林場改革對森林質量提升的重要影響
——以徐州市銅山區(qū)國有林場為例

歐小春

(徐州市銅山區(qū)林業(yè)局，江蘇 徐州 221116)

1 引言

國有林場是我國生態(tài)修復和建設的重要力量，國有林場改革目的是促進國有林場持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)展其在生態(tài)建設中的主要作用。由于銅山區(qū)國有林場既非城市，又非農村，既不是典型意義的事業(yè)單位，也不能完全按照市場化模式進行企業(yè)運作，長期處于政策邊緣，導致民生貧困、發(fā)展弱勢、經營管理粗放。這些體制機制方面的原因嚴重制約了銅山區(qū)國有林場無法進行科學營林，進而森林質量不高，無法發(fā)揮其在生態(tài)建設中重要作用，迫切需要通過改革加以解決。

根據中發(fā)〔2015〕6號《中共中央、國務院〈關于印發(fā)國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導意見〉的通知》和蘇政發(fā)〔2016〕19號《省政府關于推進國有林場改革的實施意見》文件精神，結合銅山區(qū)實際，制定了《徐州市銅山區(qū)國有林場改革實施方案》。并積極組織實施，全區(qū)國有林場改革任務按期完成。

本次改革成效顯著，實現優(yōu)化整合到位、功能性質明確、保障改善民生、經營機制轉化，尤其是國有林場在加強森林經營、提高森林質量等方面均有積極顯著作用。分析銅山區(qū)國有林場改革后，通過科學經營森林、加大政策扶持力度、創(chuàng)新經營機制等措施，實現森林質量大幅提升，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設中的重要作用。

2 改革前國有林場基本情況

2.1 林場基本情況

改革前銅山區(qū)共有3個國有林場，分別為趙疃林場、張集林場和呂梁林場，均建于20世紀50、60年代，其中呂梁林場隸屬徐州市呂梁山風景區(qū)管理處，趙疃林場和張集林場隸屬銅山區(qū)林業(yè)局，均為全民自收自支事業(yè)單位。經營總面積4656.42 hm2，其中省級以上生態(tài)公益林面積4370 hm2，森林覆蓋率 86.72%，活立木蓄積量234020.74 m3，均為喬木林蓄積。主要樹種為20世紀60、70年代人工營造的側柏純林，林種為防護林。3家林場現有職工755人，其中在職415人，離退休340人。

呂梁林場、趙疃林場位于徐州市東部丘陵山區(qū)，林場每年僅靠財政撥付的公益林補償費和森林撫育補助費用勉強維持運轉。張集林場為平原林場，收入來源于公益林補償費和經營綠化造林苗木二塊。三家林場職工收入較低，集體經濟薄弱，已累計拖欠職工“五險”2800余萬元。導致林場運行資金缺乏，造成林業(yè)發(fā)展后勁不足。

2.2 人才隊伍建設

林場職工的林業(yè)專業(yè)水平普遍較低，尤其缺乏專業(yè)性林業(yè)工作者和科技人才。在職人員中，有中級職稱8人、初級職稱9人、林業(yè)專業(yè)技能人員45人、森林消防專業(yè)人員15人。由于林場條件比較艱苦，工資待遇得不到保障，林業(yè)高等院校畢業(yè)生不愿意到林場基層工作，導致林業(yè)專業(yè)人才數量較少，人才層次與其專業(yè)結構不能滿足林業(yè)生產經營需要。

2.3 森林質量現狀

森林質量現狀，首先是森林資源結構不合理、景觀效果欠佳。森林資源結構不合理主要體現齡組結構上，其近熟林和成熟林面積占比分別為53.21%和32.14 %，幼、中齡林面積占比僅為0.55%、13.34 %，近、成熟林較多，而中幼齡林嚴重偏少，整體上森林資源老年化現象嚴重，其結構不符合森林可持續(xù)經營的要求，森林生態(tài)系統(tǒng)脆弱易受到外界條件的影響。其次林場林分結構也不盡合理，林場樹種以側柏純林為主，針闊葉和其他軟闊葉樹種占比小。珍貴化、效益化和彩色化樹種比例偏低，森林景觀單一，缺乏季相變化，植物群落結構基本上為上下結構，缺乏中間層次的灌木林，森林生態(tài)景觀效果欠佳，導致國有林場不能充分發(fā)揮在生態(tài)建設中的引領和示范作用。

3 林場改革助力森林質量提升的建設措施

3.1 明確林場公益屬性，鎖定森林生態(tài)建設目標和任務

堅持國有林場改革的公益性取向，整合原三家國有林場的公益林管護職能，成立銅山區(qū)國有公益林場，為公益一類事業(yè)單位，主要承擔保護和培育森林資源等生態(tài)公益服務職責，核定編制7名，經營總面積4656.42 hm2，其中省級以上生態(tài)公益林4370 hm2。下轄三家分場，即趙疃分場、呂梁分場、張集分場，其中呂梁分場行政上仍隸屬呂梁風景區(qū)管理處管理。此次改革，實現了林場整合、功能定位、編制核定“三到位”，明確把提升森林質量、提高森林生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，改革后國有林場的主要任務是嚴格保護原生的森林生態(tài)系統(tǒng)，修復退化的森林生態(tài)系統(tǒng)，打造進自然的森林生態(tài)系統(tǒng)。保證森林面積不減少、林木蓄積量和森林覆蓋率穩(wěn)步提高，做到森林生態(tài)系統(tǒng)功能和效益最大化。

3.2 加強人才隊伍建設，建立森林質量提升技術支撐體系

根據人社部《關于國有林場崗位設置管理的指導意見》(人社部[2015]54號)和《中共銅山區(qū)委銅山區(qū)人民政府關于印發(fā)徐州市銅山區(qū)國有林場改革實施方案的通知》(銅發(fā)[2018]84號)，銅山區(qū)公益林場森林分布現狀，在保持國有公益林場管理人員和技術骨干相對穩(wěn)定前提下，嚴格控制用人數量，對林場公益性崗位進行設置，分別設置管理崗位、技術崗位、工勤崗位和專業(yè)消防隊員四類崗位數量84個。公益性崗位設置人員管理經費納入區(qū)級財政預算。深化國有林場用人制度改革，積極引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術人才，特別是一批林業(yè)專業(yè)技術人才，結合林場實際，并按照“公平、公開、競爭上崗、雙向選擇”的原則，采取聘用和競爭方式上崗，其工資與績效掛鉤，讓能者上、庸者下，打造一支充滿活力、綜合素質和業(yè)務能力強的林業(yè)現代化建設隊伍，加強國有林場森林質量提升的技術支撐。

3.3 注重民生改善，加強森林質量提升軟環(huán)境建設

已累計改造完成國有林場職工危舊房731戶，通過使用國有林場改革補助資金，為在職職工補繳了歷年來所欠的養(yǎng)老保險金，并為林場在職和退休職工新辦理了一直要辦確未辦的醫(yī)療保險及生育、工傷、失業(yè)等保險。職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險目前參保率分別為97.9%、98.2%，288名富余職工得到妥善安置，并為林場管理崗位辦理了公積金。符合低保條件的林場職工及家庭成員，納入銅山區(qū)居民最低生活保障范圍。使林場廣大職工對改革獲得感明顯增加，職工生產生活明顯改善，基本生活有保障，無后顧之憂，改革期間，未發(fā)生一例上訪事件，林場信訪穩(wěn)定。加強了國有林場森林質量提升的軟環(huán)境建設，輕裝上陣、齊心協力抓林業(yè)生態(tài)建設。

3.4 加強森林資源監(jiān)管，建立森林質量提升制度

進一步健全國有林場森林資源監(jiān)管機制，建立健全林地、森林保護制度、監(jiān)督制度和考核制度。一是銅山區(qū)根據國家對森林資源保護與管理的相關法律、法規(guī)及規(guī)定，結合公益林場實際，制定并出臺《銅山區(qū)國有公益林場護林員崗位職責》《銅山區(qū)國有公益林場森林防火制度》《銅山區(qū)國有公益林場森林資源巡查管理制度》《銅山區(qū)國有公益林場森林資源檔案管理制度》。這些制度能有效保護森林資源及生態(tài)環(huán)境的安全。二是明確國有林場界址，保持國有林場林地范圍和用途的長期穩(wěn)定。嚴禁違法違規(guī)將林地轉為非林地，林地受到保護，面積不減少，這是提高國有林場森林質量的有力保障。三是2018年9月完成《徐州市銅山區(qū)國有公益林場森林經營方案(2018-2027)》和《徐州市銅山區(qū)國有公益林場中長期發(fā)展規(guī)劃(2018-2027)》編制。嚴格執(zhí)行批復的《方案》，科學開展森林經營活動，不斷優(yōu)化森林資源結構，著力提升森林質量，切實保障國有林場森林資源持續(xù)、穩(wěn)定增長，充分發(fā)揮國有林場森林的生態(tài)、社會和經濟效益。

3.5 加強森林經營，積極探索森林質量提升新模式

森林經營是實現森林質量提升的過程和手段，只有全面加強森林經營，才能提高森林質量，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經濟和社會效益。全面啟動國有林場森林資源保護和培育工程，可持續(xù)森林經營工程。以森林經營方案、林場中長期發(fā)展規(guī)劃為指導，嚴格保護國有林場生態(tài)公益林、科學經營人工林，即加大中幼齡林撫育強度，提高林分質量和林地生產力，引進適宜本地區(qū)種植的彩葉化、珍貴化、效益化“三化”闊葉樹種，逐年進行林相改造，并復壯更新灌木林，改變植物群落上下結構，填補中間層次的植被，有計劃積極實施采石塘口生態(tài)復綠工程。逐步采伐更新林分質量較差的林木，控制森林病蟲害發(fā)生面積。通過這些措施的實施，打造優(yōu)美的森林景觀。積極探索新型林場經濟發(fā)展模式，可考慮種植合適的經濟林，發(fā)展林下經濟，從而促進林場經濟發(fā)展。通過若干年森林經營后，使培育“結構合理、系統(tǒng)穩(wěn)定，功能完備、效益遞增”的森林生態(tài)系統(tǒng)的最終目標得以實現。

3.6 加大政策支持，建立森林質量提升政策支撐機制

3.6.1 加強國有林場基礎設施建設

將國有林場發(fā)展納入全區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃，將國有林場房屋、道路、水利、供電、飲水安全、通訊、廣播電視、森林防火、有害生物防治等基礎設施建設納入同級政府建設計劃，同等享受新農村建設有關扶持政策；積極支持林區(qū)道路建設，將通往國有林場工區(qū)和管護點交通干道納入農村公路網規(guī)劃。區(qū)政府相關職能部門已印發(fā)文件，保障國有林場基礎設施建設，為森林質量提升奠定良好的設施基礎。

3.6.2 加大對國有林場支持力度

區(qū)委區(qū)政府認真落實中央、省、市國有林場改革精神，區(qū)級財政積極籌措資金，統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題，并整合各類渉林資金，積極支持國有林場森林培育和保護。加大對國有林場的支持力度，將國有林場扶貧工作納入區(qū)扶貧計劃，加大扶貧力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊基本公共服務均等化。在國有林場產業(yè)發(fā)展、休閑旅游等項目建設上，支持盤活存量建設用地，優(yōu)先安排建設用地指標。林場土地出讓金地方留成部分全額返還給林場，用于林場基礎設施和生態(tài)建設。

3.6.3 加大對國有林場財政投入力度

將國有林場改革后正常運營當中林地及森林資源的經營管理、森林撫育管理、植樹造林、低效林改造、巡查管護、森林防火、森林病蟲害防治等所需資金納入區(qū)財政預算。區(qū)財政每年補助480萬元，用于國有林場改革后公益崗位購買服務、設備維護、病蟲害防治、森林防火等管護運營經費，不足部分由林場通過向上級爭取生態(tài)林補償資金、實施向上級爭取的森林撫育等工程及自籌等途徑解決。

3.7 統(tǒng)籌旅游資源，大力發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)

銅山區(qū)國有林場既有保護和培育森林的職責，又有盤活森林資源的義務。按照區(qū)國有林場改革文件精神“在國有林場產業(yè)發(fā)展、休閑旅游等項目建設上，支持盤活存量建設用地，優(yōu)先安排建設用地指標?！卑l(fā)展森林休閑旅游已列入國有林場產業(yè)發(fā)展項目建設。趙疃林場、呂梁分場位于呂梁山風景區(qū)中心位置，趙疃分場又位于圣人窩自然保護區(qū)核心區(qū)域，具有天然旅游資源的地理優(yōu)勢，自身發(fā)展森林旅游具有巨大潛力。呂梁分場南接素有江蘇省“三星級康居鄉(xiāng)村”和第二屆“江蘇最美鄉(xiāng)村”榮譽的首批全國美麗宜居村莊示范村倪園村，東鄰崔賀莊水庫和素有“最美杏花村”稱號的馬集村。與趙疃分場圣窩工區(qū)相鄰的圣窩村，堪稱“世外小桃園”。其景觀有古人類陳跡、龍華寺寺廟、白云洞、圣人湖，距今大概有5000多年的歷史。近年來，地方政府在圣窩村舉辦的櫻桃節(jié)越來越成功。以趙疃分場、呂梁分場為核心，統(tǒng)籌周邊旅游資源，利用現有的森林資源，營建生態(tài)風景林、森林康養(yǎng)基地、分場場部森林小鎮(zhèn)、呂梁湖山水休閑區(qū)、圣人窩文化體驗區(qū)等，開發(fā)參與性的休閑度假、森林觀光、森林探險等森林旅游項目，打造森林旅游聚集地，讓人民群眾盡情領略森林帶來的自然風光和森林蘊育的文化之美。

3.8 打造科技林場，建成林業(yè)科技示范基地

張集分場從1988年起先后和北京林業(yè)大學合作完成了毛白楊三倍體實驗基地，和南京林業(yè)大學完成了楊樹實驗林基地等一系列項目，取得一定的成效。2015年以來，趙疃分場與南京林業(yè)大學合作完成了趙疃林場側柏純林生態(tài)提升示范、森林保健樹種的篩選與繁育技術示范推廣等項目。呂梁分場于2015年和南京林業(yè)大學合作完成了墨西哥柏幼苗耐寒性研究與推廣項目，2018年又與南京林業(yè)大學合作建設石灰?guī)r山地營造麻櫟、小葉櫟關鍵技術應用示范項目，此項目正在實施中。為鞏固林場與科研院所的緊密聯系，應加強與林農類研究所、高校等科研機構長期合作，做好林業(yè)科研攻關，逐步在種苗選育、速生豐產林培育、優(yōu)良闊葉樹的引種和名特優(yōu)經濟林開發(fā)等領域取得顯著科技成效。將先進成熟的林業(yè)科研成果及時推廣至林場營造林實踐中，切實把國有林場打造成良種繁育示范場、營造林技術示范場、林業(yè)新興經濟產業(yè)示范場三大示范場。

4 結語

通過深化國有林場改革，嚴格保護森林資源，科學經營森林，控制森林病蟲害發(fā)生率，提升森林景觀，積極探索新型林場經濟發(fā)展模式，全面加強森林經營，提高森林質量，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經濟和社會效益。