安陽市園林綠化養護市場化運作探討

胡晨希

(安陽市道路綠化管理站，河南 安陽 455000)

1 引言

隨著我國城市經濟的快速發展，城鎮化進程隨之加快速度，城市園林綠化管養面積也快速增加，傳統的單一養護管理模式已經顯現出弊端，不再適應現在園林綠化發展的需要[1]。建成區綠化面積的擴大，事業單位在編管養人員的增加是財政難以承受的，同時也違背了安陽市積極推進政府向社會力量購買服務改革的方向。為了提高城市綠地管養品質，安陽市園林綠化養護將進行改革和創新，引入養護企業先進的管養經驗，促進城市綠地管養的更好發展，因此實行園林綠化養護市場化是安陽市綠地管養發展的必然選擇。

2 園林綠化管養模式

我國城市的園林綠化管養模式主要分為三種：一是事業單位管養模式。即園林主管部門下屬的管理單位(全供事業單位)負責管養城區內的綠地；二是市場化(政府購買服務)管理模式。即由園林主管部門或園林主管部門下屬的管理單位通過招標方式，確定中標服務單位對其綠地進行管養，園林主管部門和下屬管理單位對其中標服務單位進行指導和監督的管理模式，形成“養人”向“養事”轉變的城市綠化管養格局；三是雙軌制管理模式。作為城市園林綠化管養改革的過渡階段，即事業單位管理和園林養護市場化管理兩種模式同時并存[2]。

3 安陽市園林綠化建設及養護管理現狀

3.1 安陽市園林綠化建設現狀

安陽市委、市政府高度重視城市園林綠化工作，為改善城市園林景觀，給市民提供舒適的宜居環境，提出建設國家生態園林城市。研究制訂了城市園林綠化建設三年計劃，規劃建設園林綠化項目244個。2017年，安陽市重點實施“兩廊、兩口、兩湖、兩河、十二園、四十三游園、四十八座加油站、七十四條道路”的綠化項目建設，面積2800 hm2。2018年，繼續建設園林綠化項目48個，面積9600多畝，安陽園林建設力度空前，提升了城市形象，實現了跨越式發展。截至2017年底，安陽市建成區綠地率35.69%，建成區覆蓋率達41.37%，人均公園綠地11.54 m2。城區形成了以庭院、居住區綠化為基礎，以道路綠化為網絡，公園、游園、廣場、街頭綠地為經典，環城國道、河渠等防護林帶為屏障，彩花、彩葉、彩果等多彩植物體系為基調，喬灌花草合理搭配，城市形象和品味顯著提升，城市因此也變得更加充滿生機和活力。

3.2 安陽市園林綠化養護管理現狀

為進一步推進園林綠化市場化進程，加快城市園林綠化事業創新改革步伐，形成城區綠化工程養護管理的專業化和規范化管理機制，達到養護效率、養護質量和城市綠化整體水平的提高。安陽市從2015年開始探索市場化養護模式，扭轉園林部門既是“裁判員”又是“運動員”的雙重角色，建立適應新形勢要求的園林綠化養護管理模式，集中精力當好“裁判員”，將建成區集中幾個區域的道路綠地和游園、公園實行政府購買服務，其它綠地的管養模式還是以前事業單位管理模式，目前安陽市的綠地管養模式屬于兩管理模式并存。

4 市場化管理達到的成效及存在的問題

4.1 市場化管理達到的成效

4.1.1 達到了減員增效的目的

實行園林綠化養護政府購買服務以后，安陽市園林系統凍結編制113人，精簡壓縮了園林綠化養護人員的編制，使政府所投入的經費最大限度地用于綠化養護上，提高了政府經費的使用效果[3]。由“養人”向“養事”轉變的城市綠化管養新格局，建立政府購買服務的管理模式，實現財政資金利用效率的最大化，逐步建立起“政府管理、社會監督、市場化運作”的城市園林綠化養護管理體系，選擇和培養一批經驗豐富、技術過硬、信得過、管理好、信譽高的管養隊伍，進入園林綠化后期養護領域，使園林養護管理水平更上臺階。

4.1.2 轉變政府職能，提高工作效率

實行園林綠化政府購買服務新模式，實現由政府“花錢養人”向“花錢辦事”轉變，扭轉園林部門既是“裁判員”又是“運動員”的雙重角色，市場化運作后能集中精力當好“裁判員”，負責園林綠化養護的考核管理、監督檢查，達到園林綠化養護低成本和高效益，提高綠地養護管理水平，推動中國特色公共服務體系建設和發展，努力為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

4.1.3 園林綠化管理工作發生顯著變化

實施園林綠化養護市場化后，安陽市的公園、游園、廣場、道路綠地衛生保潔、養護管理及游園秩序等管理水平得到顯著提升，形成高效、靈活、開放、競爭的園林綠地養護管理模式。

4.2 市場化綠地管理出現的問題

雖然安陽市在園林綠化養護推向市場化方面取得了不少成效，但在實行政府購買服務的過程中也存在一些問題。

4.2.1 社會機構承接公共服務的市場不夠成熟

在實行園林綠化政府購買服務中，有“大的企業進不來，小的企業稱大王”現象。小企業內部結構不是很健全，實力偏弱，高素質專業人員嚴重缺乏，對承接政府購買服務心有余而力不足，而且對公園、游園綠化管理沒有室外綠化養護經驗，項目經理管理經驗不足，尤其是對待應急事件的處理不到位，這些問題直接影響了工作效率，所以培養一個良好的公共服務市場要有相當長的過渡期。

4.2.2 招標文書不夠嚴謹，監督管理不夠嚴格

在考核上，實施非常嚴格的“3+1”考核機制，即“3”是園林主管單位和管理單位的定期與不定期考核，服務單位的每周內部考核；“1”是第三方(社會監督)考核測評。但是合同中考核細則不夠嚴謹，考核力度不夠，尤其在目前環保高標準情況下，衛生保潔以“以克論凈”要求，使得以后考核標準更加嚴格。在獎懲方面，存在只罰不獎，扣款不能用于獎，只能返還給財政上，這樣帶動不了服務單位的積極性。

4.2.3 招投標機制有待進一步完善

現行的招投標機制有綜合評分和最低價中標等模式,某些企業為了中標競相壓價, 甚至低于成本價進行投標。由于中標價格太低,個別中標單位為了最低限度保證其利益,又以更低價格轉包給沒有相應資質的其他公司或個人, 使養護質量降低[4]。因此需要政府進一步完善招投標機制,避免低價競標的惡性循環,形成良好的市場環境。

4.2.4 服務模式陳舊，缺乏現代化設備

目前園林綠化養護和衛生保潔以手工操作為主，機械化水平不高，使得園林管養工作效率低下，甚至有的企業連最基本的機械—— 水車都不具備，更不用說高空修剪車、打藥車，傳統服務模式已不能適應新形式要求，嚴重影響公園、游園綠地的高效管理。

5 今后市場化綠地管理建議

為更好地實行園林綠化管理市場化，有效推進政府購買服務工作，可從以下幾個方面著手。

5.1 轉變政府綠化主管部門職能

新時期綠化主管部門要實現自身職能的轉變，將計劃經濟的管理模式逐漸轉變為宏觀管理和間接管理，加強園林綠化管養法規和養護標準的建設，讓企業承擔具體的管養任務，重點加強政府綠化主管部門的指導和監督職能。健全監督檢查和科學評估制度體系，逐步建立多方參與政府購買服務監管的長效機制。

5.2 培養健全的園林綠化管養市場

健全的園林綠化管養市場需要相當長的時間進行培養，目前安陽市園林綠化管理服務經驗豐富的公司非常少，有園林綠化養護經驗的大公司嫌養護費少，不值得來投標，小的養護公司沒有經驗，能掙一點算一點，往往為追求公司最大利益化，管理達不到本地的園林綠化養護標準，影響綠地管養質量。而且招標服務期限采取的是一次最多招3年，甚至還有招1～2年，這種模式已經不適合當前園林綠化的管養情況，形成不了良好的園林綠化管養市場。建議一次招標為5年，根據服務考核結果一年一簽，中標單位經過長時間的摸索和適應，逐步形成健全的園林綠化管養市場。

5.3 發展獨立的第三方專業評價機構

建立完善的監督評估機制，為政府購買服務提供制度保障。發展獨立的第三方專業評價機構監督機制，聘請的監督機構人員應該更加專業，對服務實行全過程監督，形成更加公平公正監督體系。該機構在服務過程中所處的身份類似于工程項目的監理單位，其管理費用從政府購買服務費用中扣除。

6 結語

安陽市園林綠化養護市場化工作所取得的成績是十分顯著的,經過4年的園林綠化養護市場化運作，總結可行性強的管理經驗和監督機制，將其優越性繼續應用到工作當中，逐步推進城市園林綠化養護市場化，最終實現真正意義的管養分開，為城市公共綠地養護發展起到重要的實踐意義。