森林撫育補貼試點：海寨林場的實踐與探索

陳麗芬

(曲靖市國有海寨林場，云南 曲靖 655003)

1 引言

實施森林撫育補貼試點，有助于提高林分質量和林木抵抗自然災害的能力，促進林木結構生長，優化林分結構。作為一項探索性、開創性的工作，森林撫育補貼試點，為全面建立森林經營補償機制積累經驗，促進林木資源科學經營和合理利用。

海寨林場(以下簡稱林場)是滇東北地區林業建設的重要部門，曾建造了大面積的華山松、云南松純林。考慮地域環境、成活率及綠化等因素，造林時采用1m×1m的株行距進行人工整地植苗造林，之后又撒播云南松，導致初植林木密度較大。后續的管理與維護中，因缺少專項資金支持，森林撫育工作不到位，導致部分密度過大的森林資源無法良性生長，自然抗災能力較弱，既影響了森林資源功能的有效發揮，也給森林管護帶來諸多困難。綜上，林場開展森林撫育刻不容緩，下面就海寨林場在森林撫育補貼試點中的相關問題作簡要分析，以供有關部門制定相關政策作參考。

2海寨林場開展森林撫育補貼試點工作的重要意義

2.1 是貫徹落實國家林業政策的重要舉措

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發〔2008〕10號)明確要求“建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持”。 國務院第35次常務會議提出“探索建立森林經營穩定的投資渠道和長期補貼制度”。特別是2009年中央林業工作會議明確“建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，從2009年起開展造林苗木、森林撫育補貼試點，中央財政對造林優質苗木、中幼林和低產林撫育給予補貼，并逐步擴大試點范圍”。可見，各地積極開展森林撫育補貼試點工作是貫徹落實國家林業政策的重要舉措。

2.2 是實現林業數量與質量“雙增”目標的重要路徑

林業經營管理中，既要努力增加森林面積，擴大數量，同時也需要對森林面積與數量實現結構優化，借助內涵式再生產，提高森林培育的質量，實現可持續發展的長遠目標。開展森林撫育補貼試點工作，無疑是在現有森林面積與數量的基礎上，優化森林面積與數量的結構性需要，實現數量與質量“雙增”目標的重要路徑。

2.3 是構建新型森林經營模式的具體實踐

多年來，森林撫育受政策、資金以及技術等方面的制約，對“綠水青山就是金山銀山”、“青山常在、永續利用”等理念僅僅停留于概念與文件上，無法在實踐中落地。以森林撫育試點為新的工作切入點，構建新型森林經營管理模式一定程度上有助于解決傳統林區發展方式粗放、經營管理水平低，質量效益低等歷史性問題，真正實現“綠水青山就是金山銀山”的價值目標。

2.4 有助于改善林區職工和林農的福利

森林撫育工作具有較強的勞動密集型特征，項目的實施可以吸納大量林區職工和林農季節性就業，有助于改善林區職工和林農福利。

3 海寨林場森林撫育補貼試點工作的實踐

針對上述撫育林密度過大、生長空間受限以及管護不到位的問題，海寨林場以森林撫育補貼試點工作為抓手，探索解決上述問題。

3.1 項目實施目的

調整樹種組成與林分密度，平衡土壤養分與水分循環，改善林木生長發育的生態條件，縮短森林培育周期；提高木材質量和工藝價值以及林地生產力；形成穩定、健康、豐富多樣的森林群落結構；使森林資源的綜合效益得以最大程度的發揮。

3.2 項目設計原則

遵循科學設計、突出重點、相對集中、穩步推進的原則。

采取先易后難、先近后遠、先大后小、先急后緩，分布到位，整體推進的原則。

3.3 項目試點任務及范圍

海寨林場2009～2015年撫育試點總任務13萬畝 ，作業區中幼齡林面積比較集中，林分密度過大，林木分化明顯，森林質量和森林生態系統功能下降，是目前急需開展森林撫育的林區。

3.4 項目具體實施方法

在撫育過程中因林制宜，優先考慮撫育林密度過大、結構組合較差、生態功能下滑、長勢不良的林分。生態疏伐株數間伐強度控制在15%～20%，生長伐株數間伐強度控制在15%～35%，蓄積間伐強度控制在20%以內，伐后郁閉度控制在0.6以上，撫育后的林分平均胸徑大于撫育前的林分平均胸徑。

3.5 保障措施

3.5.1 組織保障

為推動試點工作的有序展開，海寨林場從各年度國家森林撫育補貼試點任務出發，成立了以單位主要領導為組長，分管領導為副組長，單位科室負責人為骨干成員的森林撫育補貼試點工作領導小組，建立“林場試點領導小組—生產技術科—林區—施工主體”四級管理體制。在該組織體系中，單位主導領導任項目總負責人，負責項目的整體推進，與施工主體簽訂施工承包合同；單位分管生產技術的副職任總技術負責人，生產技術科領導任技術負責人，并在生產技術科下設專門辦公室，負責組織項目作業設計、申報、施工及統計報告工作以及項目技術培訓與指導、質量監督以及檢查驗收工作；林區主任任施工負責人，全面負責現場施工的組織及管理，及時上報施工進度和信息，確保項目順利完成。

3.5.2 資金保障

如果說組織的成立及相應的制度安排為項目的順利實施提供體制保障外，項目實施中嚴格執行國家有關森林撫育補貼試點資金管理的法律、法規和規章制度，對試點補貼資金管理實行專款專用、獨立建帳與獨立核算，嚴格落實資金使用責任，為項目順利實施提供了經濟保障。

3.5.3 技術保障

為確保森林撫育補貼試點工作工程質量，林場嚴格按照國家林業局下發的《森林撫育補貼試點管理辦法》和評審批復的各年度國家森林撫育補貼試點實施方案及作業設計組織開展試點工作，并從涉及到的林區中抽調專業技術人員和技術工人組成施工指揮組，在采伐施工前對確定的采伐木進行標號，在施工過程中實行跟班作業，嚴格按照作業設計及相關技術要求組織施工。同時，從場部抽調專業技術骨干組成技術指導組，加強技術指導、質量監督，確保撫育試點工作順利開展。

3.5.4 宣傳保障

為統一思想，提高認識，各項目實施點利用施工公示、宣傳標牌建設等途徑對開展森林撫育的內容、范圍、對象、方式、目的、意義、作用等進行宣傳，營造氛圍，推動試點工作的有序開展和目標任務的順利完成。

3.5.5 信息與質量保障

上述組織保障中垂直型的治理結構雖為項目的順利實施提供了體制保障，但多層級、科層式的治理結構所固有的信息不對稱、內部交易成本過高、管理與監督難度大、質量無法保障的矛盾與弊端同時顯現出來。為盡可能規避科層制治理中固有的矛盾與弊端，試點項目實施中，通過建立健全項目檔案信息管理制度，由專人負責收集、整理與項目相關的圖片、信息，并對圖片與信息進行信息化與數字化處理，定期呈報項目進度與信息，及時發現項目實施中存在的問題并有針對性的提出整改措施與方案，保證了項目的有序推進。另外，項目信息庫的建立為上級林業主管部門核查、驗收提供了依據，一定程度上確保了項目的質量與績效。

4 海寨林場森林撫育補貼試點成效與存在的問題

4.1 森林撫育補貼試點成效

截至2015年12月底，海寨林場已全面完成森林撫育補貼試點任務13萬畝。森林撫育試點項目的實施，取得了明顯的成效，表現為：①優化林分密度與空間，改善森林資源生長條件。②增強抵抗病蟲害能力，森林火災隱患得到一定程度的緩解。③增加了林區職工和林農收入。

4.2 森林撫育補貼試點存在的主要問題

4.2.1 補貼資金標準偏低

因勞務工資、機械燃油價格不斷上漲等原因，加之作業設計的內容多、工作量大，用于撫育的直接費用不足，資金缺口大。

4.2.2 撫育剩余物利用率不高

試點工作中，撫育剩余物作為資源若能充分利用，一定程度上能降低項目成本，提高項目實施質量。但撿集剩余物是一項勞動密集型極強的工作，耗時且費用高，項目作業中部分撫育剩余物因無法運出利用，導致撫育剩余物利用率不高，存在資源浪費的情況。

4.2.3 撫育強度不夠

透光撫育設計中，胸徑5cm以下的林木未進行檢尺，致使撫育采伐強度特別是株數強度偏小，作業設計很難體現出林分是急需撫育的林分。

4.2.4 項目標準把握不一導致項目質量受影響

項目實施中，具體實施人員雖經過技術培訓和現場觀看技術人員示范，但因人員來源廣泛，文化水平參差不一，對技術標準把握不準，撫育施工作業中存在惜樹現象，導致項目作業標準不一，質量受影響。

4.2.5 項目實施中系統性設計的缺失

作為試點項目，具有先行先試的特征，自然無法保證項目實施的系統性與完整性，需要在后續的項目管理中逐步調適與優化。

5 開展森林撫育補貼試點工作的管理建議

5.1 積極探索多元化的補貼方式，彌補資金缺口

森林撫育補貼試點項目實施結果顯示，僅僅依靠中央財政轉移支付無法保證項目的順利實施與有效完成，實際補貼與項目實施成本仍有較大的資金缺口。而如果地方政府、項目實施單位無法有效配套項目資金，項目實施的效果必將大打折扣。有鑒于此，提出以下建議以供參考。

首先，對于公益林建設項目，是國家實施生態文明建設戰略目標的重要載體和抓手，具有完全公共產品的屬性，國家應加大投入力度，盡可能實現國家全額補助，地方無需再配套。對于商品林中的森林撫育項目，具有不完全公共產品和部分市場屬性的特征，因此應由國家部分補助，地方政府和林場整合資金補足其余部分。其次，國家森林撫育規模、范圍較大，各地所需資金缺口較大，僅僅依靠中央財政轉移支付無法滿足各地森林撫育現實需要，則各地作為森林資源產品與服務的實際享受者，應拓展資金來源渠道，探索地方政府、本地企業、社會組織共同出資、協同治理的新格局，協同治理中增強對森林資源的保護意識。最后，除現金外，考慮探索多種補貼形式。如現金補貼和撫育工具、定點采購原料等實物補貼相結合，直接補貼和稅費優惠、貸款貼息等間接補貼相結合，借助項目獎勵、委托專業組織撫育等形式實現補貼。

5.2 科學處理撫育剩余物

針對撫育剩余物利用率不高的問題，撫育采伐結束后，將作業區內采伐的幼樹及時打枝、造材、歸堆并運出伐區銷售。對于伐倒的林木，修下的梢頭、枝條等及時歸堆或歸帶處理，避免森林火災的發生和防止病蟲害的逐步蔓延。

5.3 因地制宜的調整森林撫育技術標準

項目實施中，各項目點的地形地貌存在結構上的差異，這決定了項目作業在技術層面無法統一，實現“一刀切”。因此，各項目實施單位應結合項目點情況，因地制宜因選擇撫育技術規范與標準，確保讓項目作業順利完成。

5.4 加強項目試點的成效監測和檔案管理

為保障撫育項目點的成效，試點項目結束后應加強項目點的成效監測與管理，在原有信息檔案管理的基礎上，完善、優化監測方案，設立定點監測站，詳細記錄、分析撫育點森林資源的變化情況，備齊文字資料與圖表。可能的情況下，實現資料的數字化、信息化保存，為以后的森林撫育補貼工作提供信息支撐與智力支持。

5.5 建立森林撫育工作的長效機制

作為試點項目，森林撫育補貼工作僅僅是開端，項目缺乏系統性和可參照的現成方案，項目實施中面臨經費有限與技術人員不足等困難。隨著國家對生態文明建設的逐步重視和和森林撫育資源投入力度的增大，未來的森林管護工作應以森林完整的生命同期作為計劃的時間單元，加強人員的培養與培訓力度，制定出科學合理的撫育計劃和措施，確保森林撫育工作的長效性。