“學生代表大會”制度在高校管理中存在的問題及對策

郭全芝 普婷

摘 要：學生代表大會是高校民主管理的重要環節，其對于當代高校治理的現代化、民主化、法制化建設具有積極的促進作用。但在現實中，卻普遍存在學生代表大會從機制設計到實際運行方面的缺位。究其根本，在于高校管理模式滯后、民主活力受到壓制以及法治理念淡薄的原因所致。這些難題不僅制約了學生群眾性組織的職能發揮、阻滯了下情上達的通道，而且與現代大學精神的構建和制度目的的實現產生了劇烈的矛盾沖突。解決這一難題需要把握住兩條主線：第一要著力于制度建設，制定科學嚴謹的規范體系，加強理論研究，探索學生參與學生代表大會的形式，拓寬民主實現的新路徑。第二要明晰各機構間職責，構建相互制衡、黨委保障的管理體系，提高機制效能。

關鍵詞：學生代表大會;民主管理;制度建設;管理機制

中圖分類號：G645.5? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2019）10-0145-04

“學生代表大會”（以下簡稱“學代會”）是當代中國高校進行學生民主管理、履行學生民主監督職能的重要載體。“學代會”制度在我國具有較長的歷史沿革，是高校管理制度中的重要組成部分。一方面，學代會制度是培育學生民主精神、涵養民主意識、表達民主訴求的重要途徑和渠道，其制度本身蘊含著最為基本的人道主義關懷和天然的正當性、合法性內涵;另一方面，學代會的基本原則、制度形態、運行程序、價值導向，也在一定領域反映出一校乃至一國民主制度的進步、文明程度。最后，通過這一制度，高校管理效益得到大幅提升，行政層面可以獲取所治理對象的不斷變化著的情況資料，從而為科學、合理的決策提供依據，從而實現整個組織體的高效和諧運轉。

黨的十八屆四中全會公報指出，“完善和發展基層民主制度，依法推進基層民主和行業自律，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”[1]。《中華全國學聯學生會組織改革方案》為學聯學生會體制機制改革明確了時間表：“通過體制機制改革和工作創新，使得學聯學生會組織存在的突出問題在2—3年內有明顯改進，努力在2020年前，使各級學聯學生會組織的政治性、先進性和群眾性得到顯著增強?！盵2]但是，當下的高校學代會，無論從制度安排、體制建構、機制設計還是實際執行等方面，多呈現出“形式化”“行政化”“無法治”的問題，因此學代會改革亟待研究和解決。筆者擬從A高校學代會的相關檔案材料入手，結合管理學知識，總結相關經驗教訓，為進一步完善高校學代會制度提供有益的參考和借鑒。

一、A高校學代會現存主要問題

（一）民主意識淡薄，學校重視不足

在團中央與全國學聯聯合印發的《高校學生代表大會工作規則》中指出，“學生代表大會制度是學生會組織自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的重要制度，是同學在校園體驗社會主義民主政治的重要途徑，是體現學生會組織合法性、權威性的基礎和保證?！Ｍ瑢W通過學生代表大會依法行使民主權利，參與學校治理和監督”[3]。強調了學代會的根本性、全局性、至高性的地位。

然而這一理念并沒有很好的貫徹于學代會民主生活實際中。以A校C學院為例，在第四屆學代會基層代表選舉中，“學院并未向全體同學說明學代會的具體性質、內容、功能，就組織各班在課間匆忙的進行了一個簡單的投票，投票人往往一頭霧水，隨便在選票上勾選幾個人草草應付，而有一位候選人在進行競選演講時居然說學代會是一種社團活動，……少數幾個班還出現無人競選、由輔導員強行攤派學生代表的情況?！盵4]同樣的情況也出現在大會進行之中，在會議進行到第二天下午時，個別學院代表“感到會議無聊而冗長”，居然未等結束就提前“開溜”，導致出現新一屆學生委員會選舉因投票數量不足而選舉無效的滑稽場面。“學代會秘書長宣讀票數及結果，……因最終投票結果未滿足最低票數要求，現重新填票、計票”[5]。

（二）制度規范建設滯后，學代會各機構間體系混亂

學代會在制度規范層面的缺失主要體現在三個方面。第一，國家法的缺位。學代會和教代會是高?；鶎用裰髦卫淼闹匾皟梢怼?，現行《教育法》《教師法》等國家法均對教代會各項職能及程序進行了細化規定。而學代會層面則無法律進行規制，在教育部頒布的部門規章《高校學生管理規定》[6]關于學生基本權利的規定中，也僅做出“（學生）以適當方式參與學校管理，對學校與學生權益相關事務享有知情權、參與權、表達權和監督權”的原則性規定，并無權利保障措施。

第二，章程寬泛，規范缺乏可行性。A校章程指出，“學校尊重和支持學生通過學代會參與民主管理和民主監督，反映學生合理訴求，維護學生合法權益”[7]?！禔校學生代表大會實施細則》規定，“（學代會）學校內部管理體制的重要組成部分，是全校學生依法行使民主權利，參與學校民主管理和監督的基本組織形式”[8]。兩個基本性文件均明確了學生代表大會在學校民主管理中的地位，并對學代會的組織架構、運行程序等方面做出規定。

第三，二級學院學代會制度缺乏合理性、合法性依據。在學院這級設立學代會機構，可以將矛盾有效的化解在基層，填補基層民主管理空白，減輕校級學代會壓力，提高學代會整體的運行效率。但A校目前沒有任何關于二級學院學代會運行的規范，個別學院的學代會制度處于“非法”狀態。

（三）提案職能形同虛設，極大削弱學代會功能

以下為A校歷屆學代會提案情況。

從表中可以看出，A校第一屆至第四屆學代提案里，在與廣大同學利益息息相關的專業學習、素質培養、權利保障等方面，很大程度上都并未反映在學代會的具體內容之中，在維護學生權益、表達群眾利益訴求的問題上，還受到了嚴重的打壓。

在具體提案內容上，“課程學習”類和“校園飲食”類各有兩件;校園交通類有一件。而四屆學代會的提案數量相加，統共也只有五件提案。難道是廣大同學對學校管理十分滿意，意見稀少？通過對現有資料的分析，這樣的論斷是值得探討的。根據A校第十一屆學生會（一般認為是學代會的執行機關）學生權益維護情況檔案顯示：在2015—2016學年中，學生會權益部門共收到各類權益訴求共計23件，其中包括在全校范圍有重大影響的系宿舍洗澡熱水漲價、學生法律權益援助等事項，但最后能夠辦理了結的不足3件[10]。其背后原因，在A校學生會權益維護部以此例會上可窺見一斑，“……洗澡水價格調查問卷在全校范圍內公布后不到半小時內，就接到校團委勒令撤回的通知，……理由是未及報告學校黨委，擅自進行不當活動云云……?！盵11]由此可見，A校行政權力對于學代會的權力限制。值得注意一點的是，梳理該校第二屆和第四屆的各項學代會會議材料，竟無“提案”類議程，這不得不說是一個極其嚴重的程序錯誤，直接損害了學代會的權威性。

二、A校學代會所存問題原因

（一）民主、法治理念缺位

民主、法治觀念是教育現代化的重要內容。民主的制度，相應配套的是民主的意識、民主的保障以及民主的包容。A校學代會各項職能不能完全落地的原因，根本在于學校決策層不敢放手讓學生參與學校管理，并且延續傳統管理理念，把學生單純的作為被管理者，課以學生以義務而忽視個體權利的尊重。

需要明確的是，民主是學代會制度的靈魂，而如何協調好制度的各方面關系，特別是如何將各個原子式的學生代表的意見統籌、整合，通過一定的渠道上升為學校意志，始終是高校學代會不得不面對的一個課題。

“法治應包含兩種含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是良好的法律?！盵12]A校目前已通過章程、實施細則、選舉辦法等文件，規定了學代會組織架構、運行程序、權利義務等框架內容。但在學代會的具體運行里，例如學生代表的選舉程序等很多事項都未體現其制度的基本精神和價值。

（二）規范不科學，立法技術落后

規范是制度的天然性來源。只有建立了完備的規范文件，學代會的各項工作才能做到有規可依，才能使學生參與學校民主管理的目的得以實現。

在A校學代會的相關規范中。存在一個極為突出的問題，即該校的章程沒有明確學代會這一制度在高校民主管理體系中地位，沒有釋明學代會“從哪里來、由組織、決策地位”等根本性問題[13]。第二，根據細化學代會各項職能而制定《學代會實行細則》《學代會選舉辦法》等文件，并無制定目的、規范原則的表述，在闡述學代會的政治性質時，用語突兀，并未與章程做出很好的銜接[14]。在擬定各章節標題時為“機構、選舉、職權”等語詞，缺乏主語。第三，沒有對學院二級學代會性質、職能、關系銜接方面做出規定。

（三）學代會體制機制建設長期滯后

大量未解決的問題積壓、發酵、變質，使得學生民主管理制度運行緩慢、效率低下，在某些方面甚至嚴重脫離基層學生群眾，不能體現出廣大同學的代議機關和最高權力機關的屬性，極大制約了學代會的功能和目的。

三、A校學代會問題解決對策

（一）吸收師生參與，建立法律管理配套團隊

人才是實現學代會理順內部體系和各項管理的關鍵。學代會調整范圍廣泛，利益關涉極深，機制協調復雜，是一個龐大的系統工程。一方面，其政治價值及工具價值決定了其制度系統的復雜性，需要專業的技術知識進行梳理、搭建;另一方面，學代會規范內容千頭萬緒，繁雜細密，制定難度卓絕。古人云，“小智治事，中智治，大智立法。”[15]由此可見制規制法的困難性，僅由一人或數人顯然無法負擔如此巨大的工作量。再次，學代會的制度運行、制度監督、制度遵守、制度保障等方面，都需要相應的法律管理人才處理。故構建民主科學、合理合法、易于落地的學代會規范及實行體系，離不開專業學術團隊的輔助。，經調查得知，A校擁有較為堅實的高校教育法研究基礎，建有高校教育法研究基地[16]，并建有專門的法律事務部[17]。具有良好的業務資源保障。應整合優勢學術資源，組建結構合理，科研實力雄厚的團隊。第一，單獨設立制度建設顧問處，由法律事務部進行管理。第二，設立專項工作委員會負責指導全體同學及其民意代表行使評議、審議、聽證、質詢、提案和監督等項權利。

（二）批判借鑒國外優秀管理經驗，優化管理模式

近代以來的西歐社團管理理論認為，從制度歸屬上來說，社團具有行政上的相對獨立性，其有權獨自處理自己的事務。在內部體制上，社團管理的問題一般都是自己社團內部的問題。在機制設計上，其自為一個自動循環的系統，不用得到行政權力負責和幫助[18]。

歐美關于社會團體管理的理論研究成果，無疑為學代會管理體系的建設提供了豐富的理論材料和經驗參考。一方面，社會的發展，是漸進而不是跳躍性的，尤其是體制機制內容的演變，呈現出的是相對的固定性。另一方面，社會的發展不是一成不變的，黨、團的領導管理模式只有不斷革新，才能使其各方面都能對接上社會系統這個機器。

（三）廣泛開展民主教育，設立代表門檻限制

學代會制度紅利的釋放，離不開良好的民主氛圍。民主氛圍的培養是一個長期而艱巨的過程，應注重以下幾個方面的建設。一方面，探索構建學生參與高校民主管理宣講機制。以學生委員會（學代會常務機關）為核心，聚集優質理論人才，建立起專業的學代會宣講平臺。

另一方面，設立學生代表候選人準入門檻。首先，建立學生代表候選人投票前資料公示審查及問詢制度。最后，學校黨政、團委等決策機關須借鑒外國高校民主管理經驗，充分尊重基層同學的民主首創精神。

參考文獻：

〔1〕中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.4.

〔2〕教育部，團中央，全國學聯.中華全國學聯學生會組織改革方案[D].2017，（03）：4-5.

〔3〕團中央，全國學聯.高校學生代表大會工作規則[D].2017.8.3-4.

〔4〕〔5〕學生代表大會檔案（2016【42】）西南大學學生會檔案室藏.西南大學第四屆學生代表大會基層調研報告[D].2016.4.

〔6〕教育部.普通高等學校學生管理規定.2017年2月.第二章第七條.

〔7〕西南大學.西南大學章程.2014年4月.第四章第七節第六十五條.

〔8〕西南大學學生代表大會實施細則.2016年4月.第一章第二條.

〔9〕提案文件檔案（2008【012】、2014【005】）.西南大學學生會檔案室藏.西南大學歷屆學生大會提案文件匯總表[D].2016.6.

〔10〕權益維護檔案（2016【055】）.西南大學學生會檔案室藏.西南大學第十一屆學生會權益維護文件匯總[D].2016.6.

（責任編輯 徐陽）