職教集團的法律屬性初探

高琪　王旭

摘要：職教集團的法律屬性是決定其成立和有效運行的前提和基礎(chǔ)，是推進職教集團更好發(fā)展必須首先解決的問題，本文分析了國務(wù)院和教育部關(guān)于規(guī)范職教集團的法律文件，從法學(xué)的角度對職教集團能否定性為法人問題進行了理論論證，得出了職教集團是職業(yè)院校、企業(yè)、政府和行業(yè)四方通過契約的方式建立的不具有法人資格的聯(lián)合體，屬于《民法總則》規(guī)定的非法人組織的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：職教集團 法人 非法人組織

課題：本文系山東省職業(yè)教育教學(xué)改革研究項目“有機融合、多元多贏”職業(yè)教育集團化辦學(xué)機制與模式研究（主持人：謝云葉，項目編號：2017509）研究成果。

“職教集團”從概念提出到付諸實踐，已有近二十年的時間。這二十年間，雖然政府積極推動，職業(yè)院校熱情參與，行業(yè)為之吶喊，企業(yè)為之雀躍，但職教集團就是“集”而不“團”。為何政、校、行、企各方都積極看好的職教集團卻不能做到校企深度融合，起到整合資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的作用。職教集團是職教領(lǐng)域的航空母艦還是一個軍艦戰(zhàn)斗群編隊，即其法律性質(zhì)是什么，這是研究內(nèi)部資源整合、發(fā)揮職教集團戰(zhàn)斗力需要考慮的首要問題。筆者首先用歷時性的研究方法，研究了自2005年至今國務(wù)院和教育部關(guān)于推動職教集團發(fā)展的主要文件，探求政策制定者的意圖，然后用法學(xué)的分析方法，論證了當下理論界和實務(wù)界急于將職教集團的法律性質(zhì)確定為“法人”之不能，得出了職教集團是《民法總則》中“非法人組織”的結(jié)論。

一、政府文件中的“職教集團”

從2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》到2015年的（（教育部關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)的意見》，關(guān)于發(fā)展職教集團的規(guī)范性文件約有8個。

1.“聯(lián)合辦學(xué)”——規(guī)模化辦學(xué)思想的早期萌芽

2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》：“有條件的職業(yè)學(xué)校可以跨區(qū)域招生，可以與本地、異地職業(yè)學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)。”這是在職業(yè)教育辦學(xué)體制、教育教學(xué)質(zhì)量不適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的情況下，為提高職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，提出的一種辦學(xué)思想。“聯(lián)合辦學(xué)”是這一階段的關(guān)鍵詞，是職業(yè)教育集團化辦學(xué)思想的萌芽。

2.“集團化辦學(xué)”——規(guī)模化辦學(xué)思想的初步發(fā)展

2005年，為解決職業(yè)教育辦學(xué)機制、人才培養(yǎng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要的問題，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出要“推動公辦職業(yè)學(xué)校資源整合和重組，走規(guī)模化、集團化、連鎖化辦學(xué)的路子。”具體如何實施，沒有明確規(guī)定。政策制定者提出“集團化”辦學(xué)而非“集團”辦學(xué)，不是隨意為之，而應(yīng)看作是對職教集團性質(zhì)尚未得出結(jié)論的一種審慎表達。這也是“集團”一詞在關(guān)于職業(yè)教育的文件中第一次出現(xiàn)。

教育部《關(guān)于學(xué)習貫徹<國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定）和全國職業(yè)教育工作會議精神的通知》（教職成[2005]11號）強調(diào)了“充分利用城市和東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源和就業(yè)市場，進一步推進東西部之間、城鄉(xiāng)之間職業(yè)院校的聯(lián)合招生、合作辦學(xué)。”也是這一“規(guī)模化”思想的具體體現(xiàn)。

3.“合作辦學(xué)”——規(guī)模化辦學(xué)思想的發(fā)展和探索

2009年《教育部關(guān)于加快推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)的若干意見》要求：“各職業(yè)教育集團從合作辦學(xué)的實際和需要出發(fā)，以簽訂協(xié)議或備忘等方式明確職業(yè)教育集團成員的權(quán)利、義務(wù)和責任，形成成員之間平等自愿、互惠互利、共同發(fā)展的穩(wěn)定合作辦學(xué)關(guān)系。”這里提出了職教集團的組織形式，即用協(xié)議或備忘錄的形式予以確定，性質(zhì)是合作辦學(xué)關(guān)系。但職教集團的內(nèi)部管理運行，要求以設(shè)立理事會或董事會等方式成立目標明確、機構(gòu)精簡和運行高效的職業(yè)教育集團化辦學(xué)管理組織，合理設(shè)置內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全決策、監(jiān)督、執(zhí)行、協(xié)商、調(diào)解等工作機制，已超出了“合作辦學(xué)”的范圍。

4.“職教聯(lián)盟”——規(guī)模化辦學(xué)思想的再深化

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》（國發(fā)[2019]4號）提出了“2020年初步建成300個示范性職業(yè)教育集團（聯(lián)盟）”的目標，首次出現(xiàn)了括號中的“聯(lián)盟”二字。筆者認為這是對職教集團理論研究和實踐操作經(jīng)驗的最新總結(jié)，即職教集團是為了促進校企深度合作，尤其是不同區(qū)域、不同層次的職業(yè)院校和企業(yè)的深度合作和資源整合，由政府、職業(yè)院校、行業(yè)和企業(yè)四方共同參與的一個聯(lián)合體，一個“聯(lián)盟，。

從以上政府的規(guī)范性文件看，“聯(lián)合”性、“合作”性是政府對職教集團法律屬性的基本認識。部分政府的文件中盡管也提出了職教集團內(nèi)部治理的“構(gòu)想”，雖詳盡、具體，也僅能看做是政府對建立緊密型聯(lián)合體的良苦用心，一種積極的探索，不是對職教集團法律屬性的權(quán)威界定。

二、職教集團性質(zhì)之民法學(xué)分析

法人是依法成立、擁有獨立的財產(chǎn)或經(jīng)費，能夠以自己的名義獨立承擔責任的社會組織。擁有獨立的財產(chǎn)或經(jīng)費是法人成立的前提和基礎(chǔ)，能夠享有民事權(quán)利能力和行為能力并且對外獨立承擔責任是法人制度的最大優(yōu)點，也是其存在的根本原因。這是法學(xué)界對法人問題的基本認識，基于此，結(jié)合職教集團的特點，對其進行分析。

1，“職教集團”與內(nèi)部成員之間的關(guān)系

（1）職教集團成員單位之間的關(guān)系。職教集團是由政府、行業(yè)、企業(yè)和職業(yè)院校四方主體參加的組織，各主體都具有法人資格。

（2）四方主體整合而成的“職教集團”整體與各部分之間的關(guān)系，主要有四類。

第一類是各成員緊密結(jié)合，“混同”形成一個有機整體。該職教集團由集團總部作為管理機構(gòu)，對內(nèi)作出決策和統(tǒng)籌管理內(nèi)部事務(wù)，對外以“職教集團”的名義參加民事法律關(guān)系，享有民事權(quán)利，承擔民事義務(wù)。

第二類是各成員共同投資（以土地、資金、房屋、知識產(chǎn)權(quán)等形式），成立一個獨立的法人，該法人對內(nèi)作出決策和行使管理職能，對外以“職教集團”的名義參加民事法律關(guān)系，享有民事權(quán)利，承擔民事義務(wù)。

第三類是成員各方以契約的形式，建立一個或松散或緊密的聯(lián)合體（看契約的規(guī)定），雖然有“職教集團”之名，但僅能在約定的范圍之內(nèi)，以“職教集團”協(xié)調(diào)內(nèi)部事務(wù)，對外不具有民事權(quán)利能力和行為能力，不獨立享有民事權(quán)利和不承擔民事義務(wù)。

第四類是一個職業(yè)院校，以專業(yè)為依托與相關(guān)企業(yè)以及相關(guān)行業(yè)和政府職能部門成立多個“職教集團”。這些職教集團，通過理事會（“董事會”）等形式協(xié)調(diào)內(nèi)部的合作，是一種或松散或緊密的聯(lián)合體。

2.職教集團的法人理論分析

第一類“職教集團”，參與成員完全“混同”，事實上形成一個龐大的“法人”。首先從參與的主體看，政府、行業(yè)、企業(yè)和事業(yè)單位，性質(zhì)不同，不可能完全混同，尤其是政府和行業(yè)不能完全融入，否則就喪失了政府和行業(yè)的性質(zhì)。其次，假設(shè)能完全“混同”，形成一個具有上文功能的“法人”，就會形成“兩個法人”，違背法人制度設(shè)立的目的，內(nèi)部成員的法人就會喪失獨立性，不能對外獨立享有民事權(quán)利，不能對外獨立承擔民事責任。

第二類“職教集團”，這個各方投資成立的“職教集團”，理論和實踐上，都可以成為法人，但是這個各方成立的法人能否對內(nèi)做出決策，對外代表各方完全承擔責任，是個疑問。如果能夠?qū)?nèi)做出決策，行使各項管理權(quán)，支配各成員的事務(wù)，對外代表各方承擔責任，則這個各方投資成立的法人就成為事實上的法人之上的“法人”，各成員單位的法人資格，如上文分析，就會喪失。

如果這個成立的法人，不享有以上權(quán)利和不承擔完全責任，則就喪失了成立法人的必要性。這個成立的法人就僅具有協(xié)調(diào)功能，賦予其法人地位沒有意義。

第三類“職教集團”，是各方組成的一個“聯(lián)盟”，不具有法人地位，在資源整合、規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮方面起到協(xié)調(diào)作用。該“職教集團”可以使用，但不具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，對內(nèi)不干涉成員內(nèi)的除協(xié)議規(guī)定外的具體事務(wù)，對外不享有民事權(quán)利，不承擔民事義務(wù)，不與現(xiàn)行法律的規(guī)定相沖突。如果說從法律屬性來看，其應(yīng)屬于《民法總則》規(guī)定的非法人組織。

第四類“職教集團”，如果是上文第一類或第二類的模式，就會形成一個職業(yè)院校分別與不同的企業(yè)、行業(yè)和相關(guān)政府部門“混同”，形成多個“法人”或投資成立多個“法人”的情況，這在理論上和實踐上是不可行的。如果采用上文第三類的模式，職業(yè)院校將形成以專業(yè)為依托、以專業(yè)命名的多個“職教集團”，如“汽車專業(yè)職教集團”“機電專業(yè)職教集團”等，相應(yīng)地應(yīng)成立多個理事會（“董事會”），以加強校企合作。這種模式，理論上可行，實際上也存在，只是形式較為松散，效率不夠高。

三、小結(jié)

從以上分析，將職教集團的法律屬性確定為法人，無論是國務(wù)院制定的行政法規(guī)、教育部發(fā)布的行政規(guī)章，還是我國現(xiàn)行法律關(guān)于法人制度的規(guī)定，都找不到依據(jù)，得不到法理支撐。根據(jù)我國現(xiàn)行《民法總則》關(guān)于法人制度的分類，職教集團職能是職業(yè)院校、相關(guān)企業(yè)、行業(yè)和政府組建的一個“聯(lián)盟”，其法律性質(zhì)只能歸屬于“非法人組織”。

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（作者單位：濟寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院）