鄉村振興戰略下農村一站式法律服務建設研究

鄒世允　白鳳宇

[摘要]經過長期農村基層法律服務制度的實踐，大大改善了農村法治環境，但同時農村法治發展仍然滯后與受限。我國最新提出的鄉村振興戰略帶來了農村發展的新契機，其成為農村法治建設強大助力的同時也為農村法治建設帶來新挑戰。把握時代契機，探索農村基層法律服務到農村一站式法律服務的轉型重塑，具有重大意義。農村一站式法律服務建設面臨農村基層法律服務建設的不足以及鄉村振興戰略對之帶來的新挑戰，在此過程中，需要重視農村一站式法律服務建設統籌規劃，明晰其職能界限，把握鄉村振興戰略下農村一站式法律服務的發展重點。在上述基礎上構建鄉村振興戰略下農村一站式法律服務的建設路徑，使其為農村發展提供法治保障。

[關鍵詞]鄉村振興戰略;農村一站式法律服務;農村基層法律服務;農村法治建設

中圖分類號：F303;D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（ 2019）05-0067-08

2017年，黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，此后發布的一系列文件對鄉村發展做了全方位的解讀與安排，農村法律服務建設也同樣被強調。一直以來關于農村法律服務的研究相對薄弱，多數研究集中在農村基層法律服務制度的存廢問題。鄉村振興戰略中“一站式服務”理念為農村整體建設帶來新的發展方向，一站式法律服務的提出與建設是其應有之義，故而探討農村基層法律服務的轉型極具意義。

一、鄉村振興戰略與農村一站式法律服務概述

（一）鄉村振興戰略對農村法律服務的要求

法律與社會之間存在著極為復雜的關系，但可以肯定的是法律應以社會為基礎。西方法律社會學派的著名代表人物歐根·埃利希曾在《法社會學原理》的序言中指出：“在當代以及任何其他的時代，法的發展重心既不在于立法，也不在于法學或者司法判決，而在于社會本身?！盵1]隨著我國農村自然條件、人員構成、經濟發展等各方面的變化，農村法律服務早已顯現出落后于農村發展的現實困境。正如傅郁林所說：“無論如何，對于中國農村基層法律服務狀況的關注、了解和研究并不像它所應當獲得的地位那樣令人樂觀?！盵2]現今，鄉村振興戰略結合農村社會實際對農村法律服務提出了一系列要求，這些要求也體現了我國農村法律服務的發展方向。

近年來，國務院與最高人民法院印發的一系列文件①中指出：要加強農村基礎工作，構建鄉村治理新體系;建設法治鄉村，健全農村公共法律服務體系;整合優化公共服務和行政審批職責，打造“一門式辦理”“一站式服務”的綜合服務平臺;傳承發展“楓橋經驗”，積極推廣“尋烏經驗”。上述文件均充分體現了國家對農村法治建設的決心。一方面，建立法治鄉村新體系的呼喚要求對現行農村法治體系重新進行審視：另一方面， “一門式辦理”“一站式服務”的理念也給農村法律服務的發展走向提供了指引。在這樣強勁的契機下，把握時代機會，重塑農村法律服務體制極為重要。

（二）農村一站式法律服務的獨特內涵

一站式法律服務在學界并沒有準確定義，但實際上這個概念的某些內涵在近年的實踐中有所體現。本文討論的農村一站式法律服務，與上述概念有相同之處，但不完全一致。農村與城市的法治環境與法治進程差異較大，籠統的、與城市無差別的一站式概念并不能表明農村法律服務的獨特發展方向。筆者試圖這樣定義農村一站式法律服務：它是在農村基層提供的，集諸多法律服務于一體，旨在為農村群眾提供較為易得的法律服務和指引的新式農村法律服務體制。它不同于過去的基層法律服務，其本身應當含有鄉村振興戰略的內核，農村一站式法律服務的建設應當緊密結合鄉村振興戰略，牢牢把握鄉村振興戰略的契機，重塑鄉村法治建設體系，推進鄉村法治建設。對農村一站式法律服務的定位使得其應當具有以下特點：

1.基層性

農村一站式法律服務應當承繼農村基層法律服務的基層性特點，這是其最根本的優勢所在?；鶎有缘姆煞崭淤N近農村群眾生活，最為了解當地的村規民約，能夠充分把握并利用這些歷史沉淀下的“默契”來解決糾紛。從信息反饋的角度來說，基層性的法律服務組織往往也最優先掌握農村群眾間的糾紛信息，其可在第一時間防止糾紛擴大，避免可能產生的社會不良影響與社會危險。

2.中介性

農村一站式法律服務的重要職能之一就是中介與分流作用?，F今，我國農村司法資源相對于城市仍較為匱乏，當農村群眾遇到法律糾紛不知道如何進行糾紛的解決，而律師事務所等機構在某些地區數量較少，農村群眾可能需要到近鄰的城鎮才能尋求到律師事務所的專業法律服務。而且律師事務所的咨詢費用相對較高，有時農村群眾的疑問可能并不涉及復雜法律問題，僅僅只是一些尋求法律服務過程中的程序性問題，法律服務人員在極短時間內就可以予以答復，到律師事務所咨詢卻需要花費相當大的時間成本與經濟成本。農村一站式法律服務能夠起到案件分流作用。對于一些簡單的法律問題，法律服務機構可以直接解答農村群眾的疑問，直接進行糾紛的干預與調解;而對于一些爭議較大或復雜的、超出法律服務機構能力范圍的案件，服務機構應當幫助聯系律師事務所、公證處、司法局等機構，完成其最基本的指導作用，協助農村群眾咨詢案件、辦理公證以及其他法律相關事務。

3.全面性

農村一站式法律服務提供的服務應當是全面的，能夠滿足農村群眾對于法律資源的需求。該服務機構相當于一個法律糾紛的“車站”，除了那些不是法律所能解決的糾紛會被排除在車站之外，其余的問題和糾紛都會坐上相應的“汽車”，走適宜該糾紛解決的路徑。農村一站式法律服務的建設宗旨之一應當是，凡是農村群眾的法律問題，其皆能夠為之提供幫助和指引。根據自身的法律服務職能范圍與能力范圍，法律服務機構自己解決掉一部分糾紛，若法律問題超出其職能范圍與能力范圍，其將為農村群眾提供一定的糾紛解決渠道。

4.非營利性

農村一站式法律服務要為農村群眾提供易得的法律服務，該定位決定了其非營利性的特征。由于農村收入水平相對較低，農村群眾法律素養等相對落后，營利性模式會使得法律服務的收費超出農村群眾承受范圍，從而難以達到完善農村法治建設的目的。在糾紛解決途徑選擇上，農村群眾也會基于自己的理性，經過各糾紛解決途徑的成本與收益之間進行對比后才做出選擇。[3]因此，農村一站式法律服務應當考慮農村群眾尋求法律服務的可付出成本，鼓勵農村群眾采取合法途徑維護自身權益，但非營利性不意味著不能收取任何費用，應當根據具體實際收取合理成本費用，收費項目及標準應當公示，并在提供服務之前進行明示。對于一些基本的法律服務及指引不應當收取費用。筆者認為農村一站式法律服務的機構性質可以定位為非營利法人中的事業單位法人，即農村一站式法律服務是為了完善農村法治建設的公益目的，從事非營利性的事業。

三、農村一站式法律服務建設的現實挑戰

農村一站式法律服務相較于基層法律服務更為優化，這決定了其面臨著兩方面的現實挑戰：一方面，傳統的農村基層法律服務本就存在自身建設的不足，在建設農村一站式法律服務的同時，必須對這些不足進行審視與修正，才能奠定堅實基礎：另一方面，鄉村振興戰略的實施將會給農村帶來巨大變化，這些變化趨勢也將對農村法律服務提出更高的要求。

（一）農村基層法律服務建設的不足

1.缺乏詳細的統籌規劃

基層法律服務所和基層法律服務工作者自20世紀80年代以來，一直是依靠國家的行政命令和部門規章進行規范，在諸多制度實施細節上只能靠地方自行摸索?；鶎臃煞账谶^去的時間里，經歷了從組織性質不清到獨立承擔民事責任的事業法人，再到現在的事業體制與普通合伙制并行，由于政策變動較為頻繁，導致了現存的基層法律服務所在機構設置、人員構成、服務標準上較為混亂。就目前來說，現有的基層法律服務總體統籌規劃仍不夠細致，在具體制度、經費來源、人員組成與服務標準方面都缺少詳細規定。

2.職能界限較為模糊

在過去的農村司法實踐中，基層法律服務所與當地的司法所、調解委員會甚至當地的派出所都曾是“一套人馬”;在職能上，其與律師事務所也存在著重疊。我國《基層法律服務工作者管理辦法》第二十六條與《中國人民共和國律師法》第二十八條規定了基層法律服務工作者和律師的業務范圍，如表2所示。

從表2可以看出，基層法律服務工作者除不能從事個別業務外，其業務范圍與律師的業務范圍大量重疊，這就導致了過去基層法律服務所與律師事務所“搶飯碗”的情況大量存在，甚至還出現了律師與基層法律服務工作者相互抹黑的沖突。2015年施行的《最高人民法院關于適用（中華人民共和國民事訴訟法）的解釋》第八十八條的規定，也在基層法律服務工作者之中產生了較大風波。①有基層法律服務工作者認為，該司法解釋要求委托基層法律服務工作者為代理人時必須提供當事人一方位于本轄區的證明材料，這限制了基層法律服務工作者區域外代理，對律師擔任代理人和基層法律服務工作者擔任代理人進行了區別對待，這是一種典型的職業歧視。由此可以看出，過去對于基層法律服務不清晰的定位引發了后續的一系列問題，要建設農村一站式法律服務，必須明晰其定位與職能界限。

（二）農村一站式法律服務面臨的新契機與新挑戰

鄉村振興戰略在構建鄉村振興新格局、加快農業現代化、發展壯大鄉村產業、建設生態宜居的美麗鄉村、繁榮發展鄉村文化、健全現代鄉村治理體系、促進自治法治德治有機結合、完善城鄉融合發展政策體系等方面均有涉及，可以說鄉村振興戰略給農村全方位發展帶來了新契機與新挑戰。農村法治建設能否經受來自于經濟、制度、文化等多方面的考驗，對于農村整體發展是至關重要的。故而農村一站式法律服務的建設必須把握新形勢，充分考慮到鄉村振興戰略可能會給農村法治建設帶來的沖擊，助力鄉村振興戰略的順利實施。

1.營商環境優化帶來的市場制度挑戰

隨著經濟的發展，市場環境優化是必然趨勢。鄉村振興戰略要求鼓勵和發展壯大鄉村產業，優化農村營商環境。在這個過程中，面臨著生產要素市場、產品服務市場、勞動市場等多方面的優化與變動。外來投資、農村群眾返鄉創業、互聯網經濟等因素給農村經濟發展帶來前所未有的機遇，也帶來前所未有的挑戰。如“在移動互聯網高度普及的后互聯網時代，農民了解各種信息的渠道更為便捷，但在創業中遇到的土地流轉、融資借貸、抵押擔保、買賣租賃、招工用工等各種各樣的法律難題，僅依靠網絡卻難以有效解決，創業農民對于學習法律知識、趨避創業風險的需求較為迫切?！盵14]

2.“三權”大規模試點帶來的金融秩序

挑戰鄉村振興戰略要求有序推進農村土地承包經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權的抵押貸款的試點，這對農村金融服務鏈條建設、支付環境建設等也是一個挑戰。對于金融產品不太了解，面對涉及住房、土地與存款等重要財產的金融服務，以及證券、保險、基金、期貨、租賃、信托等較為復雜的金融交易形式，多數農村群眾對之缺乏信任感。農村一站式法律服務需在此方面加強服務，解答農村群眾相關法律疑問，采取一定措施幫助農村群眾防范相應金融風險，打消農村群眾的疑慮與擔心。

3.生態環境保護帶來的推進治理挑戰

生態保護作為鄉村振興戰略中極為重要的一項，保護生態的相關制度將會更加完善，在監督上更加嚴格。在這個過程中，農村群眾可能無法完全明確林木保護、草原禁牧和草畜平衡、重點水域禁捕補償等法律制度的規定;對用水權、排污權等權利的行使存在誤區;對涉及鄉村土壤、水源污染等侵權案件需要法律服務人員的幫助。所以關于生態保護相關法律服務也應當是農村一站式法律服務未來完善自身的一個重要方面。

四、鄉村振興戰略下農村一站式法律服務的建設路徑

（一）重視農村一站式法律服務建設統籌規劃

建設農村一站式法律服務，制度設計的重要性不言而喻。過去基層法律服務制度的實施就缺少超前、詳細的統籌規劃，在該制度實施過程中遇到的問題往往使用行政命令方式加以解決，這導致基層法律服務制度一度處于極不穩定的狀態。如今我國具有較為成熟的戰略優勢與學者的研究優勢等建設基礎，應當找準農村一站式法律服務的方向與定位，重視其統籌規劃。

1.農村一站式法律服務的方向與定位

農村一站式法律服務應當具備基層性、全面性、中介性、非營利性的特點，其也應當避免與律師事務所提供的法律服務產生較大重合?，F階段，完全通過農村一站式法律服務解決農村所有的糾紛是不具有現實性的，人員素質、基礎設施、環境地域、收費水平等決定了其不可能在保持較低收入的前提下完全擁有律師法律服務的專業性。故而農村一站式法律服務的定位并不是法律業務的“樣樣精通”，而是面對農村群眾的法律困擾，保證至少能夠提供解決糾紛的途徑，并在這個過程中最大限度地提供幫助。從這個意義上來說，農村一站式法律服務與律師法律服務并不是相互競爭的關系，而是相互彌補、合作互通的關系。

2.農村一站式法律服務的具體設計

第一，在經費保障方面。農村一站式法律服務是非營利性的，其可作為農村基層性的法律服務最小單元。在具體運行過程中，可采取政府購買服務的方式，并允許該服務機構收取一定的合理成本費用，使之面向農村群眾提供公益性的法律服務，滿足農村群眾對于法律服務的需求，并保證機構自身的正常運轉。

第二，在監督管理方面。農村一站式法律服務作為農村“法治第一線”，必須保障其服務質量與正常運作。對于服務機構內部來說，需加強其機構建設，強化內部管理制度;明確并公示服務場所的負責人信息，保證落實責任的承擔;加強各法律服務機構的聯系與溝通，建立快速的信息傳遞通道。就外部監督角度，應當保證國家監督與社會監督共同作用，可由一定級別的司法行政機關對之進行監督，同時完善社會監督的渠道。此外，明確設置法律服務標準體系、質量評價機制、失信懲戒機制與群眾反饋機制，保證能夠接收到農村群眾的意見與反饋，并及時做出回應。

第三，在人員組織方面。在農村一站式法律服務中，服務人員作為與農村群眾的直接接觸人員，其能力、態度、精神需要體現農村一站式法律服務的定位。盡管現在已經出現一些線上法律服務平臺、軟件等，但對于農村群眾來說，一方面，這些服務平臺、網絡設施、硬件支持還沒有在農村普及：另一方面，線上法律服務平臺的操作程序、專業知識表達與農村群眾的實際需求之間仍存在斷裂.故而現階段農村一站式法律服務人員提供的法律服務仍是農村群眾獲取服務的主要來源。設置人員進入該行業的門檻、保證人員的培訓與指導都是基礎性的前提。政府可以借助行政權力與市場引導，保證由合格的法律服務人員提供合格的法律服務。[15]此外，要保證農村法律服務崗位留得住人才，可以建立法律服務人員評級制度，獎懲分明，保障法律服務人員的上升通道，形成良好的人才流動機制。

（二）明晰農村一站式法律服務的職能界限

在實踐中，浙江省寧波市象山縣在2010年成立了司法行政法律服務中心，設有法律援助、人民調解、綜合服務、法律咨詢、社區矯正、婦女維權、行政審批七個接待窗口。[16] 2015年1月，該中心升格為公共法律服務中心，整合司法行政各項職能，加強與法院、公安、信訪等部門及鎮鄉（街道）的協作。海南省公共法律服務中心的基本思路是“整合法律援助、人民調解、法治宣傳、法律咨詢、社區矯正、安置幫教、律師公證、司法鑒定、司法考試等與人民群眾密切相關的司法行政各項服務職能，構建起‘一個窗口受理 ‘一站式辦公 ‘一條龍服務的‘超市式綜合法律服務平臺?！盵17]可以看出，各地的實踐都在逐漸落向“便民”和“解決問題”的實處。結合這些農村一站式法律服務的特點與建設定位，筆者認為農村一站式法律服務的職能可以包括法律咨詢、人民調解、法制宣傳、綜合服務。

法律咨詢。法律咨詢業務需要回答農村群眾前來咨詢生產生活中的基本法律問題。在這個過程中，對于基礎性的、程序性的問題法律服務機構應當直接做出回復。對于一些如涉及知識產權、環境公益訴訟等復雜的問題，應當協助咨詢人聯系適宜的律師事務所等機構，推進簡繁分流，做好對農村群眾的訴訟引導和幫助對接。

人民調解。人民調解制度在國際上被稱作“東方經驗”，其“不但貼合了中國基層社會的現實情況，而且其具有的優越性是其他糾紛解決方式所無法取代的?！盵18]一方面，調解制度在時間成本、經濟成本方面更為契合農村發展實際;另一方面，其在糾紛的預防與解決上獨具優勢，具有“不丟面子，少折騰”等特點。近幾年來我國一直強調必須擺脫“訴訟中心主義”的桎梏，大力發展調解制度。農村一站式法律服務機構可作為農村基層調解組織，在人民調解中發揮強大作用。農村糾紛發生時，農村群眾必然對原有的鄉土秩序有一定慣性與依賴，農村一站式法律服務人員可以靈活運用符合該村本土情景的調解技藝來調解糾紛。[19]

法制宣傳。農村一站式法律服務由于其基層性的特質，使得其往往能夠更多地接觸農村群眾。農村一站式法律服務可以采取單獨普法活動和個案法制宣傳等方式，使農村群眾更多地了解與其生產生活有關的法律知識，提升法律修養，培養其使用法律手段維護自身權利的意識。

綜合服務。該綜合服務具體包括編寫司法民情日記、司法服務聯系點、智慧法服建設點等。（1）農村一站式法律服務也承擔著糾紛排查、維護農村社會穩定的職能，應該安排人員主動定期走訪群眾，主動關心群眾，排查法律糾紛與隱患?？膳c現有的農村基層干部的民情日記制度相結合，編寫或者協助編寫司法民情日記，從而達到反饋基層法律需要與法治建設情況的目的。（2）農村一站式法律服務還應當提供司法服務的聯系業務，如法律援助聯系點和律師服務聯系點、公證聯系點等，為農村群眾提供便利。（3）智慧法服建設也是農村一站式法律服務的業務之一。法律服務的線上化是大勢所趨，農村一站式法律服務應當承擔起農村群眾與線上法律服務建設的銜接作用，幫助建立相應的功能模塊，幫助農村群眾了解、使用相關的在線司法服務。

（三）把握鄉村振興戰略下農村一站式法律服務的發展重點

在保證農村群眾最基本法律需求的基礎上，農村一站式法律服務建設應當具有一定的超前性，即應當結合鄉村振興戰略的整體規劃，把握未來一段時間內的建設重點與方向。由于農村的市場、金融秩序、生態制度等整體建設有賴于立法、司法、執法、守法的綜合發展，應當認識到農村一站式法律服務在其中作用的有限性，不能把過多的期待與責任強加給農村一站式法律服務。就目前農村現狀來說，許多制度的建立仍在探索階段，農村一站式法律服務可以在其中起到收集和反饋“地方性知識”的作用，使得相關部門的制度設計更為貼近現實。此外，農村一站式法律服務可以在各個方面幫助農村群眾更好地理解各項法律制度，解決法律問題。結合鄉村振興戰略，農村一站式法律服務在未來一段時間的建設中至少要強化如下方面：

1.助力農村市場的發展與壯大

隨著未來農村經濟的發展與營商環境的優化，農村的法律服務必須“跟得上，靠得住”。（1）要配備相關的專業人才，滿足農村群眾對于學習法律知識、趨避創業風險的需要。普及勞動法、公司法、知識產權法等相關法律規范。（2）當發生了勞動爭議糾紛時，法律服務機構應給出解決糾紛的合理建議，在不損害農村群眾權益的前提下提倡調解，盡量保證農村群眾的繼續就業。在發現用人單位有用工不規范等情形時，及時向相關部門反映，最大限度地維護勞動者權益。（3）要在服務過程中弘揚嚴守合同、誠實信用的契約精神，維護農業生產與市場經營秩序。

2.推動金融制度的建立與運作

在金融制度的建立與運作方面，農村一站式法律服務需要解答農村群眾關于抵押流轉等法律問題的疑問，給農村群眾吃下“定心丸”。一方面，要幫助農村群眾抵抗“套路貸”詐騙等犯罪行為，預防新型詐騙，并開展非法集資等法制宣傳教育，提高農村群眾的防風險意識;另一方面，協助農村群眾辦理土地承包經營權等依法有序流轉，幫助解答最基本的證券、保險、基金以及金融支付等相關法律疑問。

3.推進生態保護的實施與治理

鄉村振興戰略要求推進農村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局。在此過程中，將會完善生態修養生息制度、生態保護修復制度、生態補償制度等一系列法律制度。這些制度將會對農村群眾的生產與生活產生較大影響，故而提供相應的法律服務顯得極為重要。農村生態環境治理亟待“利益攸關者”各司其職，[20]農村一站式法律服務機構應當幫助農村群眾理解相應法律制度，推進制度更好地實施，從而促進鄉村綠色發展目標的實現。此外，要保障農村群眾的宜居環境，幫助受到環境侵權損害的農村群眾維護權利，幫助解決發展農村生態旅游過程中可能遇到的人身、財產等糾紛。

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（責任編輯：蘭桂杰）